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전문가오피니언

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주요 이슈에 대한 국내외 전문가들의 견해 및 제언이 담긴 칼럼을 제공합니다.

2018년 중국 민관협력사업(PPP)추진현황과 전망

차신준 북경대학교 Center for Korean study 연구교수 2018.05.31

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1. 중국 민관협력사업 추진배경과 과정

 

민관협력사업(Public-Private Partnership) PPP에 대해 세계은행, EU, 무디스 그리고 중국은 유사하지만 서로 다른 시각에서 정의를 내리고 있다. 중국의 경우 정부, 사회자본간 인프라 공공 서비스 제공 목적의 장기 협력 관계로 정의한다. 중국 PPP시장의 본격적인 발전기는 2014년부터로 볼 수 있는데 중국은 막대한 지방 정부의 부채를 해결하는 하나의 방안으로 그리고 급속한 도시화와 산업화에 따른 사회 기반시설의 수요를 해결하기 위해, 재정 압력 완화 및 재정 건전성을 제고할 목적으로, 사회자본 확대를 위해, 그리고 경제의 하방 압력을 완화하고 외자 진입을 허용해 자국 기업의 경쟁력을 중장기적으로 제고 하려는 등의 여러 가지 목적으로 민관협력사업 PPP를 활발하게 추진하고 있다.​1

 

중국의 민관협력사업의 진행과정을 간략하게 살펴보면, 2014년, <재정부의 민관협력사업(PPP) 시범 사업 추진과 관련된 문제에 관한 통지>(财金【2014】 112号) 에서 “민관협력사업 시범사업”의 개념이 처음으로 제안되었다. 2014년은 정부가 민관협력사업을 크게 발전시킨 한 해였으며, “민관협력사업 시범사업”을 통해, 복제가능하고, 확대보급이 가능하며 충분한 시범 효과를 거두는 것을 목표로 하였다. 

 

2015년, <민관협력사업의 장려금 지급 정책에 관한 통지>(财金【2015】158号)발표 후, 재정부는 민관협력 사업에 대해 투자 규모를 기준으로 하여 장려금을 지급하기로 하였다. 주요 장려정책의 내용은 투자 규모가 3억 위안 이하인 사업은 300만 위안, 3억 ~ 10억 위안 사업은 500만 위안, 10억 이상인 사업은 800만 위안의 장려금을 지급한다. PPP 사업으로의 전환에 있어, 조건에 부합하고 규범적으로 실시하는 ‘지방 융자 플랫폼  저장사업 항목(存量项目)’에 대하여 재정부는 항목을 엄선한 후, 그 사업의 전환이 실제로 지방 정부가 가진 채무 규모의 2%를 해소할 수 있는가를 기준으로 하여 보조금을 지급한다. 정부의 민관협력사업에 대한 장려와 각종 지원 정책으로 인하여 민관 협력 시범사업은 각 지방 정부 뿐 만 아니라 각 기업들도 적극적으로 사업 참여 신청을 하고 있어 경쟁이 치열해 지고 있다.

 

2016년, <제 3차 민관협력사업 시범사업 선별 작업의 조직 및 전개에 관한 통지> 발표 이후, “민관협력사업 시범사업”신청이 최고에 달해, 총 516개의 시범사업이 선정되었다. 2017년에 중국 재정부는 제4차 민관협력사업 시범사업에 대해 선별 심사를 진행하였고, 그 결과 2018년 2월, 시범사업의 수가 줄어든 396개의 사업이 선발되었다고 발표했다. 

 

2018년 4월, <민관협력사업(PPP) 시범사업 규범 관리 강화에 관한 재정부 통지>를 통해, 민관협력사업 시범사업에 대한 관리를 강화하고 정리정돈을 진행하기로 하였다. 보고에 따르면 2018년 3월말 전국 PPP종합정보플랫폼에 이미 1,160개의 프로젝트를 퇴출시켜 1.2조 위안에 해당하는 투자액을 감소시켰다. 민관협력사업에 대한 관리를 강화하는 목적은 역시 PPP사업에 대해 규범적이고 표준적으로 시범을 진행하겠다는 의지를 보인 것으로 볼 수 있다.

 

이번 민관협력사업 시범사업에 대한 관리 강화는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 먼저 1년 이내 전개가 되지 않은 사업은 곧바로 시범사업에서 제외하고 프로젝트 관리 목록에서도 퇴출시킨다. 아직 착수하지 않은 사업 (아직 구매가 이루어지지 않은 것과 구매 이후 착수하지 않은 사업을 포함) 은 시범사업에서 제외하지만 프로젝트 관리목록에는 남겨둔다. 운영이 비표준 (비규범) 적인 사업 (재정 능력 미입증, 계약 불이행, 정보비공개 등의 사업을 포함) 의 경우, 기한을 두고 정비한다. 

 

2. 2018년 중국 PPP 추진 현황

 

2018년 3월 기준 중국 민관 협력사업(PPP) 프로젝트 전국 계약 건수는 총 239건으로 전월 대비 7%, 그리고 전년 동기 대비 14% 증가했다. 총 투자 규모는 3,817억 위안으로 전월 대비 31%, 전년 동기 대비 52% 증가한 수치이다. 2017년 1월과 비교하여 보면 수량 면이나 투자 규모 면에서 모두 증가 추세를 보이고 있다. 2018년 1분기에 PPP관리 저장소에 누계된 항목은 총 7,420개 이며 투자액은 11.5조 위안이다. 1분기에 새로 착수한 프로젝트는 595개이며 투자액은 9,044억 위안으로 착수율은 전년 동기 대비 5.4% 증가한 수치이다. 누계된 착수 프로젝트는 총 3,324개이며 투자액은 5.5조 위안, 착수율은 44.8%이다.

 

2018년 3월 중 가장 많은 PPP 계약이 성사된 지역은 허난과 산둥으로 각각 28건과 26건이며 이는 3위인 안휘보다 50% 이상 많은 수치이다. 신장과 후베이는 동일하게 13건을 기록하였다. 

 

투자 규모를 지역별로 살펴보면 1위가 허난으로 369억 위안, 2위가 구이저우로 237억 위안, 그리고 저장이 228억 위안으로 3위를 차지하고 있다. PPP 계약이 이루어진 투자 상황을 프로젝트 영역별로 보면 성(省), 진(鎭) 종합 개발을 위한 투자가 834억 위안으로 전체의 30%로 가장 큰 규모를 차지하고 있다. 다음으로는 시정(市政)공정 사업이 714억 위안으로 전체의 25%, 그리고 교통운수 사업이 457억 위안으로 전체의 16%를 차지하고 있으며 생태환경이 349억 위안으로 12%를 차지하고 있다. 

 

그림1 이미지

 

 

계약이 이루어진 프로젝트 현황을 <그림1>을 통하여 살펴보면 2018년 3월에 이루어진 전체 프로젝트 239건 가운데 공공사업이 51건으로 가장 많은 건수를 차지하고 있으며 시정(市政)공정 사업과 생태환경 사업이 그 다음을 차지하고 있다. 2018년 3월 낙찰규모가 가장 큰 프로젝트는 칭선현 (青神县)의 도시인프라 건설과 칭선-우통교(五通橋)에 이르는 성급도로 건설 프로젝트로 규모는 199.88억 위안으로 가장 크며 멍주(孟州)시 문화 체육센터 건설 프로젝트가 193.11억 위안으로 그 다음을 차지하고 있다.

 

사회 자본별 비중

 

사회자본 (국영 기업, 민영 기업, 기타 자본가) 별 참여 산업의 규모를 보면 국영 기업의 경우는 시정(市政)공정, 교통운수, 교육, 거주환경 개선, 교통문제 해결 등의 산업에서 우위를 차지하고 있으며 민영 기업은 성(省), 진(鎭)종합 개발, 생태 환경, 공공 사업, 공공 체육관, 의료 복지, 농림 사업 및 관광, 과학기술 혁신 산업에서 우위를 보이고 있어 각각 우위를 차지하는 영역이 명확히 나타나고 있다.

 

기업 군별 비중

 

2018년 3월 PPP 시장의 계약 건수 239건인데 그 가운데 민영 기업이 44.2%로 1위의 점유율을 차지하고 있으며 지방 국유기업 및 중앙 기업이 그 뒤를 따르고 있다. 집체기업과 공공 기관 그리고 비영리 기관과 외자 기업이 차지하는 비율은 상대적으로 적다.

 

3. 평가

 

최근 중국 재정부는 민관 협력사업 (PPP) 의 전국 PPP 종합 정보 플랫폼 2018년 제1분기 보고서를 발표했다. 이번 보고서를 통해 볼 때 중국의 PPP 발전에 유리한 일련의 긍정적인 신호들을 확인할 수 있다. 4개월간의 조정 기간을 거쳐 그동안의 여러 가지 우려를 불식시키면서 중국의 PPP 발전의 길은 한층 명확해졌고 견고한 조정을 통하여 보다 안정적인 기로에 들어서고 있다고 볼 수 있다. 몇 가지 관련된 내용을 살펴보면 다음과 같다.

 

첫째, PPP 총규모의 성장률은 안정세를 유지하고 있다. 재정부 财办金 92호 <표준적 민관 합작 투자 사업 종합 정보 플랫폼 프로젝트 저장소 관리에 관한 통지> 와 국자위 国资发财管 192호 <중앙 기업 (국유기업) PPP업무 리스크 관리 강화에 관한 통지> 가 발표된 후, 시장에 큰 영향을 주어 재고 조사 기간 동안 재정부의 PPP 프로젝트가 대폭 감소 할 것으로 예측되었으나 결과는 그렇지 않았다. 2018년 3월 말까지 프로젝트는 총 7,420건, 투자액은 11.52조 위안으로 집계되었는데 이는 재고 조사 기간 내 PPP관리 항목이 615건, 투자액이 1.23조 순증가 한 것을 의미한다. 사실상 재고 조사를 통해 규범화되지 않은 항목과 진전이 없는 항목을 정리함으로써 규범화된 보다 많은 프로젝트가 시행될 수 있는 공간이 마련된 것이다.

 

둘째, 지방 정부는 여전히 기초시설과 공공 서비스를 공급하는 주요 수단으로 PPP를 허가하고 있다. 1분기 보고서에 따르면 산둥, 신장, 내몽고, 운남, 요녕성을 제외한 나머지 성들의 관리 항목 수와 투자 규모는 모두 작년 말보다 증가했다. 운남성과 요녕성은 소폭 하락을 보이고 있고 비교적 큰 하락폭을 보이고 있는 산동성과 신장 그리고 내몽고는 이들 성의 경제 발전 전략의 중대 조정과 관련이 있다. 향후 지방 정부는 PPP 사업을 추진하는 과정 중에 양적인 증가보다 질적인 면을 중시하는 방향으로 사업이 진행될 것으로 보인다.

 

셋째, PPP 프로젝트의 관리 목록과 비축 목록을 정리하는 과정을 통하여 그 동안 이루어진 수속, 조작 절차, 보상 메커니즘, 정보 공고 등 일련의 규범적이지 않은 여러 문제들을 해결해 나가면서 사회 자본이든 금융 자본이든 프로젝트 목록 안의 각 항목들이 더욱 규범화되고 있으며, 앞으로 프로젝트의 진행 과정 중에 사업의 요구사항에 부합하도록 프로젝트가 진행될 것으로 기대된다. PPP 항목의 자산 품질이 대폭 향상됨에 따라 더 많은 양질의 사회 자본과 금융 자본들이 투입될 것으로 전망된다.

 

4. 전망

 

종합적으로 볼 때 2108년 1분기 PPP 운영 보고는 정부와 시장 각 방면에 명확한 신호를 주고 있다. PPP는 현재 중국의 기초 시설과 공공 서비스를 공급하는 주요 모델이며 정리와 개선을 통하여 점차 규범화되고 있다. 중국의 PPP 시장의 발전 과정에서 여러 가지 문제점들이 나타나고 있지만 중국 PPP 시장 발전의 기본구조 자체에 근본적인 변화는 없을 것으로 판단되며, 2018년 중국 PPP 시장은 여전히 규범적이고 안정적인 성장의 한 해가 될 것이라고 전망된다. 2018년 중국 PPP 시장에서 일어날 것으로 예상되는 변화로는 성장률의 하락, 프로젝트 관리의 질적 수준 향상, 프로젝트 리스크에 대한 효과적인 규제, 정층 설계 (위에서 아래로의 사회 구조 조정 및 체제 개조) 의 가속화, 국제 교류 강화 등으로 볼 수 있다.

 

중국의 민관 협력 사업이 조정기를 거치면서 보다 규범화되고 그 동안 드러난 여러 문제점들을 해결해 나가고 있다. 프로젝트의 리스크가 대폭 감소할 것으로 예상되면서 우리 기업들의 진출 방안에 대한 점검이 요구된다. 먼저 중국 정부가 제시하고 있는 프로젝트 진행과 관련한 여러 정책 법규의 변화를 주시하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 프로젝트의 광범위화, 대형화 추세에 따라 중국 PPP와 관련한 종합 정보 시스템을 구축하는 것이 필요하다. 성시별, 업종별 정보와 프로젝트 관련 정보뿐만 아니라 참여 기업에 관련한 정보를 구축하여 우리 기업의 참여 가능성을 협력 가능성과 함께 리스크에 대한 분석이 필요하다. 중국 민관 협력 사업의 성격상 중앙 정부보다는 지방 정부 차원에서 진행하는 프로젝트가 많기 때문에 지방 정부와의 관계를 강화하는 것이 필요하다. 또한 PPP 사업의 성격상 프로젝트와 연계된 수요를 찾아내어 접근할 필요가 있다. 특히 중국 정부가 2018년 일대일로 사업의 진행과 연결하여 중국 내 PPP 사업이 발전할 것으로 전망됨에 따라 국제 교류가 더욱 활발해 질 것으로 예상되는데 해외 건설의 경험이 풍부한 한국이 중국 기업과의 해외 프로젝트에 공동 진출하는 방안을 강구할 필요가 있다.

 

 

<참고 문헌>

 

 分析報告, 3月 月報 , 中国PPP发展动态和投资机会(2018年3月), R&R 荣邦瑞明

 

【投稿】从财金[2018]54号文看政府和社会资本合作(PPP)规范要求,

 http://www.sohu.com/a/230182112_480400 검색일 2018, 5.2

 

 2018年PPP一季报提振信心 调整巩固之后PPP将行稳致远, 中國水网

 http://www.h2o-china.com/news/274275.html 검색일2018, 5,2

 

 2018年,中国PPP市场如何发展?|展望2018,中國网

 http://media.china.com.cn/it/2018-01-06/1202803.html

 

 财政部发布2018年第一季度PPP报告, 同花順財經

 http://field.10jqka.com.cn/20180507/c604301459.shtml, 2018, 5, 2

 

 박한진, ‘중국 PPP시장을 주목하라, 박한진의 차이나시그널, 더리더, 2017, 02, 06

 

 

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1) 중국에서 PPP사업에 참여하기 위해서는 중국 재정부의 관련 규정과 지침, 통지를 준수해야 한다. 이에 따르면 PPP사업은 선별-준비-구매-집행-이전의 5단계로 진행된다. 

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