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전문가오피니언

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중국은 여전히 외국인 투자를 환영하는가? 네거티브 리스트의 발표와 의미

최의현 영남대학교, 교수 2019.01.30

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개혁․개방 이후 자본과 기술이 부족한 중국이 빠른 경제 성장을 이룰 수 있었던 데에는 외국인 투자가 중요한 역할을 했다. 외국자본은 중국의 저렴한 노동력과 결합하여 중국의 비교우위에 맞는 제품을 생산, 세계로 수출하였으며, 그 과정에서 중국기업이 필요로 하는 기술도 이전하였다. 하지만 경제성장으로 중국 내 자본축적이 점점 증가하자 중국정부는 외국자본도 선별해서 받아들이기로 하였다. 1995년의 ‘외상투자 방향지도 잠정규정’이라는 포지티브 리스트는 이런 정책의 결과물이다. 단순히 저렴한 노동력을 이용할 목적으로 투자하거나 중국기업과 경쟁이 예상되는 투자는 막고, 첨단기술의 투자는 장려하였다.

 

근래 들어 중국정부는 외국인 투자에 있어서 과거보다 상당히 전향적인 정책을 내놓았다. 2018년 6월 외국인 투자 네거티브 리스트(이하 네거티브 리스트)를 발표하였고, 같은 해 12월 25일에는 시장진입 네거티브 리스트라는 것을 발표하였다. 전자는 외국기업에 대한 투자 개방, 후자는 국내외기업에 대한 시장접근 허용을 의미하는 것으로 내용상의 차이는 크지 않다.1 외국기업의 투자를 적극적으로 제한하던 중국정부가 이제 소극적인 제한, 즉 명시된 항목 이외의 투자는 괜찮다며 방향을 전환한 것이다.

 

외국인 투자에 대한 정책 변화를 어떻게 해석할 수 있을까. 현재 중국 경제는 민영부문이 위축되고, 국유부문의 역할은 점점 커진다는 평가를 받고 있다. 외국기업은 중국정부가 심판이 아니라 선수로 움직인다고 불만이며, 외교적인 사건이 경제문제화 되는 경우도 왕왕 발생한다. 과연 중국이 외국기업을 과거처럼 중요하게(또는 고맙게) 생각하는 것인지 아니면 자신들의 경제적 영향력을 과시하는 대상으로 여기는지 네거티브 리스트의 내용을 통해 분석해 보고자 한다.

 

첫째, 네거티브 리스트는 장기적인 계획에 따라 차근차근 준비된 정책이다. 중국의 개방정책은 이전부터 점진적인 방식을 통해 진행되었기에 일련의 정책들에서 그 의미를 찾아야 한다. 앞서 언급한 1995년의 포지티브 리스트는 외국인 투자가 가능한 산업을 장려, 제한 그리고 금지로 구분하였고, 이러한 구분은 여러 차례 개정을 거쳐 2013년까지 유지되었다. 중국은 미국의 지속적인 요구와 2013년 8월 상하이에 첫 자유무역지대(FTZ)를 설립하면서 포지티브 리스트를 네거티브 리스트로 전환하게 된다. 과거의 장려 업종은 삭제하고, 제한 및 금지 업종을 네거티브 리스트로 변경하였다. 2015년에는 FTZ를 4개 지역으로 확대하면서 리스트도 업데이트되었다. 하지만 당시의 리스트는 FTZ에만 해당되었고, 전국적인 적용은 2018년도의 리스트가 처음이다.2 또한 2013년의 네거티브 리스트는 모두 190개 항목이었는데, 2015년에는 122개로 감소하였다. 이후 2017년의 전국단위 잠정 목록에서는 항목 수가 63개(금지 28개, 제한 35개)로 축소되고, 2018년 리스트는 모두 48개(금지 27개, 제한 21개)가 되었다. 지난 1년 사이 22개의 업종(2017년 대비 35%)에서 외국인 투자가 가능해졌다는 것은 상당히 긍정적인 신호다.

 

 

둘째, 네거티브 리스트의 세부적인 변화를 살펴보면 과거와 크게 달라지지는 않았다. 금지 항목은 단 한 개만 감소했고, 나머지는 제한 항목이어서 중국이 판단하는 핵심적인 산업에서의 외국인 투자는 여전히 쉽지 않은 상황이다. 2018년의 변화 가운데 관심을 받는 산업은 금융, 자동차 및 선박 제조, 그리고 문화이다.3 그런데 금융 개방은 2017년 11월, 자동차 및 선박은 2018년 4월에 이미 발표된 정책을 재언급한 수준이었고, 그 내용도 외국인 투자 지분을 확대하는 것에 불과했다.4 문화도 인터넷 서비스 영업을 허용한다고 했지만 관련 법률 제정을 통해 사실상 더 높은 진입장벽을 만들었다.5

 

셋째, 앞으로 외국기업이 실제로 중국에 투자를 할(혹은 늘릴) 것인지는 불확실하다. 네거티브 리스트는 외국기업에게 들어와서 사업을 하고 싶다면 해보라는 뜻이지 제반 여건이 우호적이라는 의미는 아니다. 외국기업에게 우호적인 산업은 ‘중국제조 2025’에서 찾을 수 있다. 시진핑 정부가 야심차게 추진하고 있는 산업정책인 ‘중국제조 2025’의 10대 핵심 산업은 차세대 정보기술, 고정밀 수치제어 공작기계․로봇, 항공우주 장비, 해양장비․첨단기술 선박, 선진 궤도 교통 설비, 신에너지 자동차, 전력 설비, 농업기계 장비, 신소재, 바이오의약․고성능 의료기기 등 10개이다.

 

네거티브 리스트와 10대 핵심 산업은 상당부분 일치한다. 10대 핵심 산업 가운데 통신을 제외한 나머지 산업에 대한 외국인 투자는 제한을 받지 않는다. 특히 2018년도 리스트에서는 종전과 비교하여 항공기, 선박, 자동차 및 전력 설비가 추가되었다.6 중국제조 2025’에 따르면 외국기업은 중국정부가 지원하는 연구개발 사업에도 참여할 수 있고, 중국기업과 동등한 대우를 받게 된다.7 중국이 10대 핵심 산업에 대한 외국자본을 유치하는 이유는 당연히 돈이 부족해서가 아니라 외국의 기술을 원해서이다. 핵심산업에서 당장 첨단제품을 생산하기 위해서는 선진기술이 필요하다.8 중국 내 생산 비용의 상승, 중국기업과의 경쟁, 정부의 부당한 간섭 등으로 외국기업의 중국사업이 점차 어려워지는 상황에서 중국정부가 원하는 산업으로의 진출은 외국 기업에게 새로운 비즈니스 기회를 제공하고, 지방정부의 차별을 무력화 시킬 뿐만 아니라 지원도 얻어낼 수 있다.9

 

그런데 ‘중국제도 2025’의 중요한 목표 중 하나가 외국기업이 중국에서 생산과 판매하는 제품의 부품 국산화율(핵심 기초부품 및 기초소재 자급률)을 높이는 것이다.10 중국정부는 2020년까지 이 비율을 40%로 높이고, 2025년에는 70%로 설정하였다. 중국은 기술 습득을 위해 기술력이 뛰어난 외국기업의 시장진입만을 허용할 것이고, 결국 중국에 투자할 외국 기업은 기술 유출 방지에 자신 있는 기업, 신기술을 계속해서 개발할 수 있는 기업, 그리고 갖고 있는 기술만이라도 제때 중국에 팔고 싶어 하는 기업 정도가 될 것이다.11

 

넷째, 시장접근의 확대가 민영기업에 주는 영향 또한 제한적이다. 2018년 12월에 발표된 ‘시장접근 네거티브 리스트’는 모든 시장주체를 동등하게 대우한다는 측면에서 비국유기업에 대한 정책의 성격을 갖는다. 시장 접근에 있어서 민영기업이나 외자기업을 차별하지 않는다는 면에서 긍정적 의미가 있지만 여전히 국가의 핵심 산업은 국유기업의 영역임을 확인해주는 내용이기도 하다.12 중국의 산업은 국유기업만의 영역, 이미 대형기업들이 지배적인 지위를 확보한 산업 그리고 새로운 기업들에 의해 만들어지는 산업으로 구분할 수 있다.13 세계은행은 세계 190개 나라 가운데 중국을 창업하기 좋은 나라 93위, 기업하기 좋은 나라 78위에 올려놓았다(2017년 기준).14 외국기업이든 민영기업이든 기존의 질서에 들어가려면 진입 허가서뿐만 아니라 지방정부의 지지를 받아야 한다. 시장 접근을 허용한 것은 분명 긍정적인 요소이지만, 그다음 단계부터 어떻게 대우하겠다는 말은 아직 없다.

 

네거티브 리스트 발표는 중국이 이전보다 시장 개방의 정도를 넓히고, 제도적으로도 좀 더 성숙해졌음을 의미한다. 단순한 명칭 변경에 불과하다면 중국정부가 그렇게 오랜 기간에 걸쳐 이 제도를 개혁하지는 않았을 것이다. 하지만 투자를 허용한다는 이유만으로 중국시장에 들어갈 그런 간 큰 외국기업은 이제 없다. 허가 그다음 단계의 불확실성으로 인해 중국이 필요로 한 기술을 갖고 있는 외국기업만이 중국시장에서 환영받을 수 있다. 그리고 누군가는 그 기술을 뺏길 것이고, 다른 누군가는 살아남게 될 것이다. 네거티브 리스트는 중국의 그들 경제에 대한 자신감이다. 기술을 가진 기업 가운데 자신 있는 기업만 중국시장에 진출하면 된다.

 

 

<참고 문헌>

박준기, 서봉교, 오철. 2017. 「첨단산업의 부상과 중국 산업정책의 진화: 중국 드론산업의 사례」. 『현대중국연구』, 19-1. 

 

이한나, 김홍원, 최재희. 2018. 『중국의 외국인투자 개방정책 동향 및 평가: 네거티브 리스트(2018)를 중심으로』. 대외경제정책연구원.

 

이현태, 최장호, 최혜린, 김영선, 오윤미, 이준구. 2017. 『중국의 제조업 발전 현황과 한국의 대응방안』. 대외경제정책연구원.

 

「중 2018판 ‘시장진입 네거티브 리스트’ 발표와 의미」. 2019. 『CSF Issues&Trand』, 2019.01.04. 

 

KIEP 북경사무소. 2015. 「중국 네거티브 리스트 제도 현황 및 전망」. 『KIEP 북경사무소 브리핑』, 18-12.

 

Bureau of Economic and Business Affairs. 2018. Investment Climate Statements for 2018. https://www.state.gov/e/eb/rls/othr/ics/investmentclimatestatements/index.htm?year=2018&dlid=281490#wrapper, 검색일:2019.01.15

 

Morrison W. 2018. The Made in China 2025 Initiative: Economic Implications for the United States Congressional Research Service, 2018.08.29. https://fas.org/sgp/crs/row/IF10964.pdf, 검색일:2019.01.15

 

Ren, Daniel. 2018. “China releases nationwide ‘negative list’ in show of openness, but will it make any difference?” South China Morning Post. 2018.12.26. https://www.scmp.com/news/china/article/2179465/china-releases-nationwide-negative-list-show-openness-will-it-make-any, 검색일:2019.01.15

 

World Bank. 2018. Ease of Doing Business. http://www.doingbusiness.org/rankings, 검색일:2019.01.15

 

 

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1) 「중 2018판 ‘시장진입 네거티브 리스트’ 발표와 의미」(2019)

2) 2017년에는 전국범위의 외상투자산업지도목록으로 네거티브 리스트와 형식적인 차이가 있는 다른 과도기적인 성격이었다(이한나 외 2018, 6면).

3) 이한나 외(2018)는 이들 주요 산업분야에서의 개방 조치에 대해 자세하게 설명하였다.

4) Bureau of Economic and Business Affairs(2018)는 중국 정부가 리스트 명칭을 통합하거나 분리하는 작업을 통해 22개 리스트가 줄었음에도 불구하고 사실상 2017년과 2018년의 투자 제한 업종에는 큰 변화가 없다고 주장했다.

5) 이한나 외(2018), 12면. Bureau of Economic and Business Affairs(2018)는 외국인투자가 허용되었음에도 불구하고 여전히 외국기업이 중국에서 사업을 하려면 중앙정부와 지방정부가 매 단계에 개입할 여지가 있다고 지적하였다.

6) 이들 산업에 대한 개방 내용은 중국 측 다수 지분 조건을 취소하는 것이다. 그런데 자동차 산업에서는 전기차를 포함한 신규 업체의 진입을 사실상 불허하기 때문에 외국기업에게 거의 도움이 되지 않는 개방조치라는 지적이 있다(이한나 외 2018, 11면).

7) Bureau of Economic and Business Affairs(2018)

8) 이현태 외(2017), 215

9) 이현태 외(2017), 208면 및 214면

10 ) Morrison(2018)

11) Ren(2018)

12) Ren(2018)

13) Bureau of Economic and Business Affairs(2018). 대형기업이 지배적인 위치를 점하여 독과점적 이윤이 가능한 부분은 자동차, 스마트폰, 통신설비 시장과 같이 산업이고, 새로운 산업은 드론산업과 같이 첨단기술의 발전에 따라 기존에 없던 새로운 산업이 형성되는 부분들이다. 첨단산업에서의 산업정책에 대해서는 박준기 외(2017)를 참고.

14) World Bank(2018)


​[관련 정보]

1. 中 2018년판 ‘시장 진입 네거티브 리스트’ 발표와 의미(이슈트렌드, 2019년 01월 04일)

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