중국에 대규모 투자하여 기진출한(또는 진출할) 한국 기업들의 2015년 상반기 최대 고민 중 하나는, 진출 당시 지방정부가 약속한(할) 인센티브 조치가 지켜질 것인가 하는 점이었을 것이다.

종래, 대규모 고용창출 효과가 있거나 지방 세수 증진에 도움이 될 상당한 규모의 투자건이 있을 경우, 중국 지방정부는 토지를 무상으로 제공한다거나 기업소득세나 증치세 등 세금의 일부를 감면 또는 환불해 준다 또는 전기, 물, 가스 등과 같은 공공적 utility를 무상 또는 헐값으로 제공한다는 등의 인센티브 약속을 하는 경우가 많았다. 한국 기업들은 중국 투자 여부를 결정하고 중국 사업의 사업 분석 등을 함에 있어서 이러한 지방정부의 약속을 상당 부분 고려하였을 것이므로, 이 인센티브 약속의 준수 여부는 매우 중요하다 할 수 있다.

그런데 국무원은 2014. 11. 27. <세수 규범화 등 우대정책에 관한 국무원의 통지(国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知)(국발[2014〕62호)>(이하 “2014년 통지”)를 발표하였다. 위 2014년 통지의 핵심 내용은, 지방정부가 개별적으로 약속한 우대정책(즉, 인센티브 지급 약속 등) 중 위법한 사항들(소위 비규범적인 우대정책)은 무효임을 확인하면서 당해 지방정부는 이를 취소 및 정리해야 하고, 앞으로는 그러한 비규범적인 우대정책을 엄금하며, 상기 기존 우대정책의 정리상황을 2015년 3월말까지 보고하라는 것이었다. 그런데 일부 언론의 보도와는 달리 위와 같은 통지는 처음 나온 것은 아니고, 종래부터 국무원, 국세총국, 발개위 등이 간헐적으로 발표해온 통지나 정책{예: 财政部、国家税务总局关于坚决制止越权减免税、加强依法治税工作的通知（财税[2009]1号）, 国务院关于加强土地调控有关问题的通知[国发[2006]31号] 등}을 재확인 및 종합한 것이라 할 수 있다. 이러한 정책 방향은 당연한 것이, 국유토지 무상제공이나 세금 감면 등은 결국 국고의 감소를 초래할 것이므로, 어느 국가이건 이를 묵인하고 방기할 수만은 없는 것이기 때문이다(그리고 2014년 통지에서도 언급된 바와 같이 이에는 시장질서 교란, WTO 등 국제규범 위반 등의 문제도 있었다).

따라서 2014년 통지 발표 이전에도 인센티브 지급 약속의 법률적 효력은 위법(당연 무효)의 영역 또는 회색지대에 있을 수밖에 없는 것이었다. 2014년 통지의 한 가지 특이점이라면 2015년 3월말이라는 구체적인 시한을 정하여 비규범적 우대정책을 취소 및 정리(清理)할 것을 요구하였다는 점이다. 사실 위 통지가 사회적으로 큰 반향을 일으킨 것은 전술한 바와 같이 내용 자체 때문이라기 보다는, 당시 시진핑 정부가 의법치국 국가 어젠다 하에서 강력하게 추진하던 반부패 투쟁의 맥락 속에서, 종래와는 달리 실질적으로 집행될 것이라는 전망 때문이었다.

그런데 예상할 수 있는 것처럼, 비록 법률적으로 기존 지방정부들의 인센티브 지급 약속에 문제가 있다 하더라도 지방정부가 그 약속을 부정하거나 미준수하게 되면, 당해 지방에 기투자한 외국기업들과의 갈등은 당연히 초래될 수밖에 없을 것이다. 특히 2013 ~ 2014년 중국 반독점당국의 카르텔 및 남용행위 규제 과정에서 촉발된 글로벌기업 및 미국/EU 등과의 갈등은 2014년 통지를 통하여 더욱 심화될 수 있었다. 나아가 (비록 2014년 통지와 직접 관련은 없지만) 최근 일부 외국 기업이 중국 정부를 상대로 투자협정 등 조약위반을 이유로 국가중재를 신청하는 사례도 발생하였다. 일부 기업들은 지방정부의 요구에 따라 기존의 인센티브 지급 약속에 관한 투자계약 등을 수정하는 경우도 있었으나, 많은 경우 지방정부와 협의하면서 이 사태의 추이를 관망하고 있었다.

그러던 중 2015. 5. 10. 국무원은 <세수 등 우대정책의 관련 사항에 대한 국무원의 통지(国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知)(국발〔2015〕25호)>(이하 “2015년 통지”)를 전격 발표하였다. 2015년 통지는 2014년 통지와 그 분위기가 매우 다른 것으로서, “각 지역이 기업과 체결한 계약 중의 우대정책은 계속하여 유효하며 이미 집행이 된 부분에 대해서는 소급하지 않는다.”라고 규정하고 있다. 이에 관하여 많은 언론에서는 중국 정부가 기존 인센티브 약속을 지키기로 했다는 분석과 보도를 하였다. 그리고 실제 일선 기업에서는 종래의 비규범적 인센티브 약속이라도 유효하므로 앞으로 지방정부와의 관계에서 기존 합의에 기한 주장을 할 수 있을 것으로 기대하고 있는 것으로 보인다.

물론 2015년 통지의 내용이 향후 중국 지방정부와의 관계에서 유리하게 활용될 여지가 많은 것은 분명하지만, 그리고 일부 언론보도처럼 서방 국가의 중국 투자 철수 으름장에 중국 정부가 한발 물러선 것처럼 해석할 여지가 전혀 없는 것은 아니지만, 2015년 통지를 단순하게 중국 정부의 항복 선언이라고 읽어서는 안 될 것으로 생각한다. 실무 처리 과정에서 저자가 느끼는 점은, (i) 2015년 통지 발표 이후 조만간 중국 정부의 후속 규정 발표가 있을 것 같다; (ii) 2015년 통지에서 종래 우대정책이 유효하다고 인정한 부분은 2014년 통지에 따라 지방정부가 2015년 3월말까지 중앙 국무원에 존재한다고 보고한 케이스들에 대하여만 특례를 인정을 한 것이며 만약 위 시한 내에 보고하지 않은 지원 약속이 있다면(저자의 추측상 정확하게 보고하지 않은 경우가 더 많지 않을까 싶다), 이에 대하여는 향후 더 엄격하고 무섭게 관리를 받을 것이다, 라는 점이다.

따라서 한국 기업들은 2015년 통지 이후에도 관심의 끈을 놓지 않고 중국 정부의 향후 정책동향을 예의주시할 필요가 있다. 그리고 무엇보다도 앞으로 중국 투자를 함에 있어서는 규범적인 방법의 틀 내로 지방정부의 우대정책을 포섭시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 지방정부의 약속만을 믿고 성급하게 투자 결정을 할 것이 아니라, 당해 지방정부의 재무 상황의 확인, 면밀한 법률분석과 검토, 인센티브 지원 정책이 실질적으로 이루어질 수 있는 다층적인 계약 구조 설정, 지방정부와의 협상 과정에서 주의 및 증빙과 근거의 확보 등에 더욱 유념해야 할 것으로 판단된다. 점차 중국 정부의 정책 집행이 투명해 질 것이기 때문에, 과거처럼 ‘꽌시’에만 의존하는 의사결정은 지양해야 할 것이다.