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중국의 기후변화 대응 탄소배출권 거래제도의 추진
장은정 소속/직책 : 경북대학교 법학연구원 연구원 2020-10-31
지구의 온도는 점점 뜨거워지고 있으며 기후 변화로 인하여 한 곳에서는 빙하가 녹고 다른 곳에서는 강렬한 폭풍우와 대홍수, 그리고 폭염이 잇따라 발생하였다. 특히 중국은 올해 코로나바이러스와 대홍수라는 최악의 상황을 겪었다. 2020년 5월 말부터 중국 중남부 지역에서 발생한 대규모 홍수는 1998년 이후 최악의 홍수라고 불리며 6,000만 명의 이재민을 발생시켰고 그 피해액은 금년 베이루트 폭발사고의 2배에 가까운 30조 원에 이른다고 한다.1) 코로나바이러스와 기후 변화는 별개의 문제처럼 보이지만 둘 다 수백만 명의 생명을 위협하는 글로벌 재앙이라는 점에서는 일맥상통한다.
현재 코로나바이러스로 인해 전 세계 각국 정부와 기업, 그리고 개인은 역사상 전례 없는 상황에 맞닥뜨리고 있다. 직장, 학교, 공장 등이 폐쇄되고 모든 행사가 취소되었으며 이 위험천만한 질병을 막기 위해 나라마다 엄청난 경제적 비용이 지출되고 있다. 기후 변화 위기에 대해 학자들은 이미 수십 년 전부터 경고를 해왔다.
그러나 여태껏 각국 정부의 이에 대한 반응은 코로나바이러스 사태와 달리 미지근했다. 기후 변화는 빠른 전염성으로 생명의 위협을 주는 바이러스의 효과와 다르게 덜 치명적이라고 여겼기 때문이었다. 아울러 기후 변화로 인한 문제는 현실이 아닌 미래사회에서 일어나는 일로 치부해 버린 것도 기후 변화에 제대로 대응하지 못한 주요 원인이기도 하다. 이에 전 인류는 올해 코로나바이러스와 더불어 기후 변화로 인해 심각한 생명의 위협을 느꼈으며 그 중심에는 중국이 있었다. 따라서 중국의 기후 변화 대응과 관련된 정책 추진 현황에 대해 살펴볼 필요가 있다.
중국의 기후 변화 대응 및 탄소 배출권거래제도의 현황
2020년 올해는 본격적인 新기후변화체제의 가동이 개시되는 해로 중국과 우리나라를 포함한 전 세계가 ‘저탄소 사회’ 발전의 전환점을 맞게 될 것으로 기대되었다.2) 특히 기후 변화 및 대기오염 대표국이라는 오명을 안고 있는 중국은 일찍이 2009년 제 15차 기후 변화 당사국총회에서 2020년 온실가스 감축 목표를 제출하였고 2015년에는 UN 기후변화협약 사무국에 2030년 온실가스 감축 목표를 제출하였다.
중국은 이러한 목표의 적극적인 실현을 위해 다양한 저탄소 정책을 추진하고 있다. 2013년부터 7개 시범지역3) 에서 배출권거래제도를 시행하였고 ｢"12.5” 온실가스 배출통제 업무방안(“十二五”控制温室气体排放工作方案)｣4) 을 통해 12.5 규획 기간 내 지역별 감축 지표를 발표하고 탄소 배출권 거래시장 구축 및 활성화를 위한 규범 확립에 대한 의지를 밝혔다.5) 이 밖에 ｢“12.5” 에너지 절약 및 온실가스 배출감축 종합업무방안(“十二五”节能减排综合性工作方案)｣, ｢에너지절약 및 온실가스 배출감축 “12.5”규획(节能减排“十二五”规划)｣, ｢2014-2015년 에너지절약 및 온실가스 배출감축 발전행동방안(2014-2015年节能减排低碳发展行动方案)｣, ｢국가기후변화대응규획(国家应对气候变化规划(2014-2020))｣등을 차례로 발표하여 기후변화유발의 주범인 온실가스 배출감축과 에너지 절약을 위한 단기 및 중장기 계획을 이행하고 있으며6) 제13차 규획(2016∼2020)이 시작되면서 「기후변화대응을 위한 과학기술혁신 전문계획」이 본격적으로 추진되었다. 아울러｢"13.5” 온실가스 배출통제 업무방안에 관한 통지(国务院关于印发”十三五“控制温室气体排放工作方案的通知)｣에서는 2015년 대비 단위 GDP당 배출량을 18% 저감하는 것을 목표로 하고 있다.
중국의 저탄소 정책은 에너지 부문뿐만 아니라 경제정책, 환경정책 및 국민의 생활패턴을 변화시키는 사회정책 등 모든 분야에 걸쳐 저탄소 녹색성장을 추진 중에 있다. 중국 내 다양한 저탄소 정책 중에서 온실가스 감축을 직접적인 목표로 하는 것이 배출권거래제도이다.7) 중국의 배출권 거래 방식은 대상 주체에 대해 온실가스 배출 상한을 설정하고 배출권을 할당하는 총량 거래 방식이며 감축 대상 온실가스는 이산화탄소에 국한되어 있다. 이는 대부분 감축 대상이 산업 부분의 연소 연료인 점과 제도 이행의 용이성을 고려한 조치로 풀이된다. 배출권거래제도의 대상 부문은 대부분 제조업이 주를 이루고 있으며 일부 지역에서는 공공건물과 사무용 건물도 규제대상에 포함되어 있다. 중국 국가발전개혁위원회는 2017년 12월 19일 「배출권거래제 시행건설방안 (全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业))」을 발표하고 2020년에 온실가스 감축 목표 달성을 위해 탄소배출권 거래를 전국 범위로 확대 시행하기로 하였다. 국가 단위 배출권 거래제도가 도입되면 규제대상 부문과 기업은 확대될 것이며 중국 시장은 세계에서 가장 규모가 큰 탄소시장으로 성장할 것으로 기대를 모았다.8)
중국의 탄소배출권거래 관련 입법
중국의 탄소배출권 거래 관련 입법은 2003년 1월 1일 「청결생산촉진법(清洁生产促进法)」제정을 그 시초로 볼 수 있으며 2005년 10월 12일 공포된 「청결발전체제항목운행관리방법(清洁发展机制项目运行管理办法)」은 본격적인 중국 탄소배출권 거래 입법의 출발점이 되었다. 또한 2008년 8월 전인대상무위에서 통과된 「순환경제촉진법(循环经济促进法)」과 2010년 6월 발개위의 「중국 온실가스 자원감축 거래활동 관리방법(温室气体自愿减排交易活动管理办法)」은 일차적으로 탄소배출권 거래시장 확립이라는 법제도적인 환경을 마련하였다. 현재 탄소배출권거래 관련하여 가장 중요한 법률로는 「탄소배출권거래관리임시방법(碳排放权交易管理暂行办法)」이 있다. 본 법은 중국의 탄소배출권 거래활동의 관리·감독에 관한 가장 중요한 법률로서 국가발개위가 2014년 12월 10일 공포한 부문규장이며 2015년 1월 10부터 시행되었다. 본 법은 탄소시장 관리제도의 구축방안을 제시하고 향후 국가 차원의 배출권거래제를 시행함에 있어 전국 탄소시장의 총체적인 틀을 확립한 것으로 평가된다. 아울러 2019년 4월 3일 「탄소배출권거래관리임시조례(碳排放权交易管理暂行条例)」초안이 발표되어 현재 입법 작업이 진행 중이다. 본 조례는 탄소배출권거래제 구축을 포함한 기후 변화 정책을 추진하기 위해 2018년 3월 신규 설립된 생태환경부의 주요 추진 과제 중 하나이다. 즉, 중국의 탄소배출권거래제를 규제하고 온실가스 배출에 대한 통제 및 관리를 강화하며 지속 가능한 경제·사회적 발전을 촉진하기 위해 마련되었다. 중국생태환경부(生态环境部)는 차기 14차 5개년 규획 (2021~2025년)기간에 중국 탄소 배출권 거래 시장에 참여하는 업종과 주체, 범위, 거래 품목을 확대할 계획이며, 동 조례를 조기에 출범시켜 탄소시장의 법률 제도 기반을 마련할 것이라고 언급하였다.9)
한·중 기후 변화 대응 협력 방안 모색
「푸른 하늘 보위전 완승 3년 행동계획(打赢蓝天保卫战三年行动计划)」을 비롯하여 최근 중국 정부가 ‘환경오염방지 공견전(汚染防治攻堅战)’으로 불리는 강력한 환경정책을 추진하면서 대기, 수질 및 해양 등 각 분야에서 중국의 환경 상황은 2017년부터 2019년까지 3년간 꾸준히 개선되는 추이를 나타내었다.10) 특히, 올해 상반기에는 중국의 환경정책 이외에도 코로나19 발생에 따른 2차 산업과 3차 산업의 전력사용량 감소 등의 영향으로 1월부터 6월까지 주요 대기오염물질의 평균농도가 전년도 같은 기간에 비해 10% 이상 감소하였다. 따라서 중국의 기후 변화 대응 정책 추진의 실효성이 어느 정도 효과를 나타내고 있다고 할 수 있다. 더욱이 중국 정부의 배출권거래제에 대한 조기 안착 의지와 2020년 파리협정 출범과 맞물려 중국의 국제협력 수요는 급격히 상승할 것으로 전망된다. 이에 한·중 양국의 배출권거래제에 관한 협력 방안 마련이 시급할 것으로 사료된다. 그러나 그동안 한·중 양국의 배출권거래제에 관한 협력은 활발히 이루어지지 않았다. 가장 큰 이유는 중국에서 2017년 전국 단위로 실시한 배출권거래제가 국내적 기반을 구축하는 것에 초점이 맞추어졌기 때문이다. 한·중 양자 간 배출권거래제에 관한 협력사업의 법적 근거를 살펴보면 2014년 7월 기후 변화에 관한 협력 강화 등을 포함한 한·중 정상회담의 공동성명을 들 수 있다.
이후 2015년 1월 우리나라 외교부와 중국의 국가발전개혁위원회는 「한·중 기후 변화 협력협정」을 체결하였으며 이에 따라 2016년 ‘한·중 기후 변화 협력 공동위원회’가 설치되어 배출권거래제를 포함한 기후 변화 대응을 위한 정책, 기술 등 분야의 사업을 추진하고 있다. 아울러 양국은 2018년 6월 ‘한·중 환경협력센터’를 북경에 설치하여 운영하고 있다. 이에 한·중 양국은 기후 변화 대응 배출권거래제 협력 방안의 틀은 마련되었다고 평가되며 양국에서 시행되고 있는 배출권거래제의 여건과 수요를 고려하여 단계적으로 실현 가능한 협력부터 추진할 필요가 있다.11) 한·중 양국은 양국의 배출권거래제의 안정적인 정착과 필요한 역량을 구축하고 서로 win-win 할 수 있는 상호 호혜적인 협력 방안을 마련해야 한다. 즉, 양국 정부는 한·중 기후 변화 협력 공동위원회, 한·중·일 환경장관회의 등 기존 양자·다자 협력체제를 통해 적극적으로 배출권거래제에 관한 협력을 추진해 나가야 한다.
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1) http://asq.kr/qQ54Xm212CZM6, 검색일: 2020.09.15.
2) 장은정, “미세먼지 해결을 위한 중국 대기환경기술개발 촉진에 관한 법제 검토”, 중국법연구 제35집, 2018, 369~370면.
3) 베이징(北京), 상하이(上海), 광둥(廣東), 후베이(湖北),톈진(天津), 충칭(重慶)
4) 탄소 배출 목표는 12.5규획과 동일하게 2015년까지 단위 GDP 당 배출량을 2010년 대비 17% 감축하는 것을 탄소 배출 거래시장 조성에 대한 전체적인 정책의 방향으로 제시하였음
5) 강문경, “파리협정 이후 중국의 기후 변화 대응 관련 법제 연구-탄소배출권 거래제도를 중심으로-”,중국지역연구 제7권 제2호, 2020, 287면.
6) 윤성혜, 장은정, 송혜진, “중국의 기후 변화 및 대기 환경 정책 관련 법제조사”, 미래창조과학부 용역보고서, 2017, 20-22면.
7) ttps://www.eishub.or.kr:8443/hb/board/article/23300000/314483(해외환경통합정보시스템), 검색일: 2020.08.11.(중국, 탄소 배출권거래제 관련 최신 규제 동향)
8) 노동운, “중국의 배출권거래제와 시사점”, 세계 에너지 시장 인사이트 제15-30호 2015.8.14., 16면
9) http://www.nbd.com.cn/articles/2019-08-30/1367604.html生态环境部：不能低估我国实现碳排放强度下降目标的难度，将扩大碳市场交易范围和品种 (每经网) , 검색일: 2020.08.01.
10) 추창민, “중국의 환경상태 변화 추이 및 주요 환경정책 동향”, 한·중Zine INChinaBrief, 2020.8, 2면.
11) 추창민 외, “한-중 탄소 배출권거래제 비교 및 협력 방안 연구”, 대외경제정책연구원, 2019, 149면.
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