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미국 유럽연합의 기후정책과 중국
김연규 소속/직책 : 한양대학교 국제학부 교수 2021-08-17
지구온난화가 본격적으로 가속화하기 시작한 시점은 2005년으로 알려져 있다. 세계 각국의 정치와 외교도 기후변화 대응에 영향을 받기 시작했다. 유럽연합(EU)이 세계최초로 지역 차원의 배출권거래제(Emission Trading System)를 시행한 것도 이때부터였다. 2009년 미국 오바마 정부 출범으로 국내의 석유 가스와 자동차 산업의 반대에도 불구하고 미국, EU가 주도하고 중국까지 참여하는 파리기후협약이 2015년 체결되는 성과를 거두었다.
2015년 이후 지구온난화가 다시 가속화되기 시작했다. WMO는 2015-2020년 기간이 역사상 가장 온도가 높은 시기라고 밝혔다 (WMO 2020). 유럽 국가들을 중심으로 기후변화 위기감이 고조되기 시작했고 UN IPCC에 의해 2018년 발표된 ‘지구온난화 1.5도’ 라는 특별보고서는 2030년까지 상향된 탄소 감축과 2050년 탄소 중립의 새로운 목표를 위해 온실가스감축 문제를 둘러싸고 주요 강대국들이 이미 엄청난 속도전에 돌입하는 계기가 되었다 (IPCC 2018).
2019년 출범한 새로운 유럽연합 집행부와 2021년 출발한 바이든 정부 모두 기후변화 대응을 1순위의 국정과제로 추진하고 있다. 겉으로는 현재의 상황이 2009-2015년 기간과 유사하게 보일 수 있으나 실제는 매우 다르게 전개되고 있다. 2009-2015년 기간은 미국-유럽연합-중국 간 탄소 감축 빅딜이 파리협정으로 이어졌고 실제 큰 부담스러운 감축 없이 중국은 제조업 강국으로 부상할 수 있었다. 유럽연합의 입장은 이번에는 매우 다르다. 중국의 실질적 감축이 이루어지지 않으면 중국은 탄소국경세를 부담해야 한다는 입장이다.
영국의 BBC 방송은 2021년 6월 2일 시진핑 중국 국가주석이 공산당 지도자들에게 중국의 대외 이미지를 개선해야 한다는 의견을 제시한 것을 보도한 바 있다. 중국은 대외적으로 현재보다 신뢰, 친근감, 존경심 (a "credible, loveable and respectable China") 등을 불러 일으킬 수 있도록 노력해야 한다고 지적했다 (BBC 2021). 5-10년 이전과 가장 큰 차이점은 유럽이 중국에 대한 태도를 바꾸고 있는 점이 중국에는 가장 신경 쓰이는 부분이다.
본 보고서는 미국과 유럽연합이 특히 바이든 정부 출범 이후 전반적인 중국 문제에 대해서 공조를 하고 있으며 특히 기후 문제를 중심으로 중국 vs. 미국+EU의 구도가 등장하는 과정을 설명하고자 한다.
2015-2018년 글로벌 기후협력의 위기
유엔기후변화협약(UNFCCC)하에 당사국 총회(Conference of the Parties)를 중심으로 추진되는 현재의 기후 외교는 파리 협정에 서명한 후 약 6년이 지난 지금 많은 문제점을 드러냈다. 미국은 중국의 탄소 배출량이 미국의 두 배이며 전 세계 배출량의 거의 3분의 1이라고 주장한다. 중국은 전 세계 CO2 배출량의 약 3분의 1, 미국은 13%를 차지한다. 중국은 미국의 누적 CO2 배출량이 중국의 약 3배라고 주장한다. 배출량이 사실상 0으로 여겨졌던 1750년부터 2018년 말까지 중국은 약 2,102억 톤의 CO2를 같은 기간 미국은 4047억7000만 톤을 배출했다 (BBC 2020).
트럼프 대통령은 2017년 1월 임기 시작과 함께 2013년에 발표된 오바마 정부의 기후행동계획(Climate Action Plan)에 포괄적으로 포함된 기후정책을 뒤집거나 약화시키기 시작했다.
오바마 정부의 정책에도 불구하고 미국은 2019년 말 현재 12% 달성에 그쳐 2020년까지 배출량을 2005년 수준보다 17% 낮은 수준으로 줄이겠다는 코펜하겐 협정 목표를 달성하지 못했다. 2020년말 현재 기준으로 보면 21% 감축 달성이 이루어졌으나 코로나 팬데믹의 예외적 상황에서 이루어진 것으로 실제 감축으로 보기는 힘들다. 2015년 파리 협정 감축 목표는 2025년까지 26-28% 이다(Pitt, Larsen & Young 2020).
중국은 재생 에너지 투자와 확대를 촉진하고 기후변화에 맞서 탄소 감축에 전념한다고 주장하지만 재생에너지의 불안정한 간헐적 전력원이 가져올 전력공급위기 가능성 때문에 석탄을 기저발전원으로 유지하고 있다. 2015년에서 2020년 사이에 중국은 약 275기가와트의 총 석탄 발전 용량을 추가했으며 세계에서 세 번째로 큰 석탄 소비국인 미국의 전체 석탄 화력 발전 용량보다 큰 규모이다. 중국은 연간 40억 톤의 석탄을 소비해서 세계 총소비량의 절반을 차지하며, 중국 전력 공급의 약 65%가 석탄에서 공급되며, 이는 미국(24%)이나 유럽(18%)보다 훨씬 높은 수치이다. 최근 연구들에 의하면 중국은 2020년에 석탄 화력 발전소의 사용을 대폭 확대했다 (Erickson & Collins 2021).
2015년 파리기후협정에 앞서 오바마 정부의 가장 큰 치적으로 여겨지는 미국-중국 간 기후 양자 협상에서 중국은 2017년까지 에너지 집약적 중공업 부문의 탄소 배출량을 제한하고 기업이 배출권을 사고팔도록 하는 배출권거래제를 시행하겠다고 약속했고 "2030년경"까지 탄소배출량이 정점에 달한 이후, 그 이후 감소하는 목표를 제시했다. 중국의 이러한 목표는 특별히 야심 찬 목표는 아니었지만 달성하지 못했다.
2019년 유럽 집행위원회(EC) 새 지도부 출범과 기후 우선 정책
2019년 5월 유럽연합의 집행위원회와 의회 등 주요 지도부 선거가 있었다. 독일의 우르술라 본 데어 레엔 (Ursula von der Leyen)이 집행위원장에 선출되어 2019-2024년 5년 임기를 시작하였다. 본 데어 레엔 집행위원장은 국정과제 1호 어젠다로 글로벌 기후대응과 유럽연합의 그린딜 (European Green Deal: EGD)을 내세웠다. 집행위원회에는 26명의 집행위원이 있는데 집행위원장은 수석부집행위원장에 기후문제를 담당하는 프란스 티머만(Frans Timmermans)을 임명하고 EGD 본부장에 동시 임명했다. 이로써 티머만은 EU 국내 기후대응정책과 기후외교 양쪽을 모두 책임지게 되었다.
본 데어 레엔은 유럽연합은 2050년 탄소 중립을 달성하는 최초의 지역이 되는 것을 목표로 하고 있다고 말하고 이를 위해 현재의 탄소 감축 목표인 2030년까지 40%보다 훨씬 강화된 55%를 목표로 하며 이를 법제화할 것이라고 강조했다. 유럽연합은 기후대응과 EGD를 일자리 창출과 성장전략으로 추진하겠다고 말했다. 탄소 감축과 EGD가 성장전략이 되기 위해서는 ‘공정한 전환’과 ‘탄소누출’(carbon leakage)의 방지 등 몇 가지 전제가 필요하다고 강조했다.
공정한 전환이란 유럽연합 내 동유럽 등 탈탄소기술이 덜 발달된 국가들의 전환을 돕는 정책과 불가피한 화석연료와 전기요금 상승으로 타격을 받는 취약계층을 보호하기 위해 탄소세를 통해 지원하는 정책을 말한다. 본 데어 레엔은 중국을 포함한 국가들의 화석연료를 사용한 제품이 유럽연합으로 수입되어 고비용의 탈탄소 기반 유럽연합의 기업들과 경쟁하는 탄소 누출이 특히 유럽기업들의 생존을 위협하고 있다고 말하면서 탄소국경세(Carbon Border Tax)를 부과할 것이라고 말했다.
본 데어 레엔의 의중은 EU의 최대 교역국이자 제조업 초강대국인 중국이 세계 탄소 배출량의 1/3을 차지할 정도로 석탄에 의존해 저렴하면서도 다량탄소 기반 제품을 유럽연합으로 수출하게 좌시하지 않겠다는 것이다. 중국이 유럽이 원하는 수준의 탄소 감축을 하지 못하면 중국의 수출품에 관세를 부과할 것을 언급한 것이다.
2020년 미국이 기후변화 무대에서 사라진 상태에서 EU는 중국의 기후변화 행동을 촉구하기 위한 다양한 협상을 추진했다. 중국은 2020년 10월에 유엔 생물 다양성 회의를, 유럽은 11월에 유엔 기후변화 회의(COP26)를 개최할 예정이었다. 한편, EU와 중국은 2020년 9월 독일 라이프치히에서 기후변화 협상 결과를 바탕으로 포괄투자협정을(Comprehensive Agreement of Investment: CAI) 체결할 예정이었다.
2020년 9월 22일 시진핑 중국 국가주석이 갑자기 유엔 General Assembly에서 화상 연설을 하게 된다. 연설에서 그는 2가지 중요한 메시지를 전달했는데 첫째는 “2030년 이전” (before 2030)에 탄소배출량을 정점에 달하게 하겠다는 것이고 둘째는 “2060년 이전”(before 2060)에 탄소 중립을 달성하겠다는 것이다. 탄소 중립 의지를 최초로 표명했다는 점에서 의미가 있으며 탄소 감축도 이제까지는 around 2030이라고 말해왔기 때문에 진일보한 선언이라고 대체로 평가했다. 일부 전문가들은 중국이 이미 5년 전 파리에서 열린 COP21 회의에서 비슷한 목표를 제시했기 때문에 큰 진전이 있다고 보기 힘들다고 보았다(Erickson & Collins 2021).
사실 국제사회의 기대는 중국이 최소 5년 빠른 2025년 배출 정점 목표를 바람직하다고 보아왔으며 이러한 이유 때문에 유럽연합 집행위원회 대변인은 중국의 발표가 "올바른 방향으로 가는 매우 중요하고 환영할만한 조치"라고 말하면서도 "할 일이 많이 남아 있다"고 덧붙였다. 특히, EU는 중국이 석탄 화력 발전소 건설 또는 자금 조달을 중단하고 2017년에 약속한 국가 배출권 거래제를 시행하도록 요구해왔다. 시진핑의 선언대로 2020년 12월로 예정된 UNFCCC에 제출될 2030 NDC(국가결정기여) 중국의 목표치로 들어갈 것이었다(Mathiesen & Colman 2021).
유럽연합의 입장은 중국의 발표에 다소 실망하면서도 가장 중요한 것은 2021년 3월초 로 예정된 중국 정부의 14차 5개년 계획 발표를 보자는 것이었다. 14차 5개년 계획은 2021-2025년까지의 중국경제 발전 청사진으로 탄소 감축과 기후 대응에 관한 구체적인 목표를 제시하게 되어 있다.
코로나19는 이러한 모든 계획을 무산시켰지만 중국과 유럽연합(EU) 간의 역동성을 변화시켰다. 전염병 초기에 코로나 바이러스 처리와 외교관의 행동을 놓고 중국과 충돌했다. 그 이후로 브뤼셀과 베이징의 관계는 인권과 중국 기술 대기업 화웨이에 대한 대우를 둘러싸고 악화됐다.
2021년 1월 바이든 정부 출범과 기후 우선 정책
2021년 1월 임기를 시작한 바이든 대통령은 유럽과 마찬가지로 기후 과제를 미국 외교와 경제정책의 중심에 놓겠다고 밝혔다. 미국은 2030년 온실가스 배출량을 2005년 대비 52%(기존 목표는 26%)로 줄이고, 2050년 탄소 중립을 선언했다. 유럽연합(EU) 집행위원회는 7월 14일 중장기 기후 위기 대응을 위한 12개 법안 입법 패키지인 ‘피트 포 55’(Fit for 55)를 발표했다. 유럽연합은 2030년 온실가스 배출량을 1990년 대비 55%(기존 목표는 40%)로 줄이고, 2050년 탄소 중립을 법으로 명시한 기후기본법도 6월 제정했다.
1. 중국의 14차 5개년 계획
2021년 3월 5일 전국인민대표자대회 양회에서 14차 5개년 경제 계획이 승인되었다. 유럽연합과 미국은 중국 정부에 탄소배출 정점 시기를 2025년으로 하고 국내외 석탄발전 건설을 중단할 것으로 요청해왔다. 2021년 11월 글래스고에서 열릴 26차 유엔 기후 회담을 염두에 둔 것이다. 14차 5개년 계획의 이러한 내용들을 반영하는 데 실패했다. 중국은 2025년 이후에도 계속해서 석탄발전에 중점을 둘 것이며 미국과 유럽연합의 요구를 거절한 것이다.
2. 케리 유럽방문
2021년 3월 9일 바이든 정부의 인사로는 최초로 존 케리 기후특사가 유럽연합을 방문했다. 중국이 2025년 이후에도 온실가스 배출량을 계속 증가시키겠다는 의사를 밝힌 지 며칠 만에 이뤄졌다. 본 데어 레엔 집행위원장과 프란스 티머만(Frans Timmermans) EU 수석부집행위원장을 만난 존 케리 미국 기후특사의 최대 목표는 미국과 유럽이 공조해서 최대배출국인 중국을 기후대응에 어떻게 참여시키는가 하는 것이었다. 케리와 티머만은 나란히 서서 “함께라면 우리는 산을 옮길 수 있다”고 말했다. 언론에서는 바이든 대통령이 된 지 7주 만에 대서양기후동맹이 부활했다고 표현했다. 케리 기후 특사는 “지금 유럽과 미국이 특히 중국에 대해 같은 입장을 가지고 있는 것이 중요하다”고 말하고 그 이유는 “어느 나라도 이 기후 위기를 해결할 수 없기 때문이다”라고 말했다.
3. 케리 상하이 방문과 기후정상회의
존 케리 미 대통령 기후특사는 2021년 4월 15일과 16일 상하이에서 중국 기후변화 특사 셰전화(China Special Envoy for Climate Change Xie Zhenhua)와 회담을 갖고 다음과 같은 공동성명을 발표했다 (US State Department 2021).
1. 미국과 중국은 파리 협정의 이행을 강화하기 위해 다른 당사국들과 함께 협력할 것을 확고히 약속한다. 양측은 지구 평균 기온 상승폭을 섭씨 2도보다 훨씬 낮은 수준으로 유지하고 섭씨 1.5도까지 제한하기 위한 노력을 추구한다는 파리 협정 제2조에 따른 협정의 목표를 상기한다. 위의 온도 제한을 도달 범위 내로 유지하고 관련 도전과 기회를 식별하고 해결하기 위해 협력하는 것을 목표로 파리 협정의 맥락에서 2020년대에 목표치를 높이는 강화된 기후 조치를 취한다.
2. 양국은 4월 22/23일에 미국이 주최하는 기후 정상 회담에 참여하며 글래스고에서 열리는 COP 26으로 가는 길에 완화, 적응 및 지원에 대한 글로벌 기후 대응 목표치를 높이는 정상 회담의 목표를 공유한다.
3. 미국과 중국은 기후 위기 해결에 더욱 기여하기 위해 단기적으로 다음과 같은 조치를 취한다:
● 두 국가는 글라스고우에서 열릴 COP 26에 따라 GHG 배출/탄소 중립성을 목표로 하는 각자의 장기 전략을 개발한다.
● 양국은 개발도상국에서 탄소 집약적 화석 연료 기반 에너지에서 녹색, 저탄소 및 재생 가능 에너지로의 전환을 지원하기 위해 국제 투자 및 자금을 극대화하기 위해 적절한 조치를 취한다.
● 양국은 각각 몬트리올 의정서에 대한 키갈리 수정안에 반영된 HFC 생산 및 소비의 단계적 축소를 시행한다.
4. 미국과 중국은 COP 26과 그 이후로 계속해서 논의할 것이며, 다음을 포함하여 파리 협정에 따른 온도 제한을 도달 범위 내로 유지하기 위해 배출량을 줄이기 위한 2020년대의 구체적인 조치에 대해 논의할 것이다.
● 순환 경제, 에너지 저장 및 그리드 신뢰성, CCUS 및 녹색 수소를 통한 산업 및 전력의 탈탄소화를 위한 정책, 조치 및 기술
● 재생 에너지 보급 확대
● 녹색 및 기후 회복력 있는 농업;
● 에너지 효율적인 건물;
● 녹색, 저탄소 운송;
● 메탄 및 기타 비이산화탄소 온실가스 배출 문제에 대한 협력
● 국제 민간 항공 및 해양 활동으로 인한 배출 문제 해결에 관한 협력
4. G-7 정상회의와 바이든 대통령 유럽방문
2021년 6월 10일 바이든 대통령이 G-7 정상회의 참석차 유럽을 방문하였다. 언론에서는 바이든의 유럽 방문의 최대 목표는 중국의 도전에 맞서기 위해 유럽 국가들과 연합전선을 형성하는 것이라고 보도했다. 전반적으로 바이든의 이러한 목표가 쉽게 달성되기는 힘들 것이라고 보면서 가장 큰 이유는 중국과의 관계에서 전략적으로 미국과 독립적인 입장을 중요시하는 프랑스와 중국에 자동차 수출을 많이 하는 독일을 설득하기가 어려울 것이라고 지적했다.
트럼프 재임 시 미국-EU 관계악화 이후 바이든 행정부는 중국과 맞서기 위해 유럽과의 긴밀한 협력을 적극적으로 추진해 왔으며, 미국과 중국 사이에서 어느 한쪽 편을 선택해야 할 것을 우려하는 유럽 국가들을 안심시키기 위해 고심해왔다. 바이든 정부는 유럽 동맹국들에게 중국과의 '우리 아니면 그들' 선택을 강요하지 않을 것" 이라고 강조한다. 중국에 대한 미·EU 대화를 진행함에 있어 바이든 정부는 미국과 EU의 이해관계가 항상 완벽하게 일치하지는 않는다는 점을 인정하면서 EU와 중국이 세계 강국으로 부상하는 데 따른 우려에 대해 미국과 EU가 동의할 수 있는 면을 찾으려고 하는 것이다. 기후변화 대응은 이러한 측면에서 미국과 EU를 결속시킬 수 있는 의제이다.
중국은 바이든이 추진하고 있는 대서양동맹 복원이 효과가 있는 것으로 감지하고 있다. 중국은 미국과의 장기적인 경쟁을 예상하면서 유럽에 다시 손을 뻗고 있다. 시진핑 주석과 리커창 총리는 2021년 4월 미국 주최 세계기후정상회의 참석 이틀 전 메르켈, 마크롱과 별도로 기후 문제를 두고 3자 회담을 가졌다.
결론
중국에 대한 미국-EU 공조는 향후 어떻게 전개될 것인가? 유럽 의회가 유럽-중국 투자 협정을 거부한 것은 유럽의 탈중국 분위기가 얼마나 빨리 바뀌고 있는지를 보여준다. 이러한 측면에서 바이든 정부는 유럽연합과의 협력 이슈를 지속적으로 추진할 것이다.
영국에서 열린 G7 정상회의에서 바이든, 마크롱, 메르켈 등이 중국의 일대일로(一帶一路) 구상에 대한 대안적 인프라 건설 계획을 발표한 것은 매우 중요한 사안으로 보인다.
더 중요한 것은 탄소국경세와 석탄발전 건설 중지와 보조금 중지에 대해 미국과 유럽의 견해 차이를 좁혀서 중국에 대한 일치된 입장을 전달할 수 있을지가 중요하다.
독일이 메르켈 총리가 16년 만에 물러나면 2021년 9월 이후 독일의 입장은 현재 중국과의 경제협력을 우선시하는 입장에서 인권과 민주주의, 기후변화 대응 등 원론적으로 중국에 우호적이지 않을 것이라는 전망도 주목해야 할 것이다.
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<참고문헌>
BBC. 2021. “Xi Jinping calls for more 'loveable' image for China in bid to make friends.” June 2. (https://www.bbc.com/news/world-asia-china-57327177)
BBC. 2020. “Fact-checking the US and China on climate and environment.” November 13. (https://www.bbc.com/news/election-us-2020-54719577)
Erickson, Andrew S. & Gabriel Collins. 2021. “Competition With China Can Save the Planet.” Foreign Affairs, May/June.
IPCC. 2018. Global Warming of 1.5℃. Special Report.
Mathiesen Karl and Zack Colman. 2021. “US and EU search for a China climate doctrine that works.” Politico, March 9, 2021 ( https://www.politico.eu/article/u-s-and-eu-search-for-a-china-climate-strategy-after-snub/)
Plumer, Brad. 2017. “Trump’s big new executive order to tear up Obama’s climate policies, explained,” Vox, March 28.
(https://www.vox.com/energy-and-environment/2017/3/27/14922516/trump-executive-order-climate)
Pitt, Hannah, Kate Larsen, and Maggie Young, “The Undoing of US Climate Policy: The Emissions Impact of Trump-Era Rollbacks,” Rhodium Group, September 17, 2020 (https://rhg.com/research/the-rollback-of-us-climate-policy/)
US State Department. 2021. US-China Joint Statement Addressing the Climate Crisis. April 17. (https://www.state.gov/u-s-china-joint-statement-addressing-the-climate-crisis/)
World Meteorological Organization (WMO). 2020. Climate change indicators and impacts worsened in 2020.
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