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전문가오피니언

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[차이나인사이트] 中 상반기 ‘재정 수입 초과, 지출 감소’ 양상 뚜렷, 원인과 의미

CF40(중국 금융 40인 포럼) 2021-08-31

2021년 7월 20일, 중국 재정부(财政部)는 2021년 상반기 중국 일반공공예산수입이 11조 7,000억 위안(약 2,108조 9,250억 원)으로 전년 동기 대비 21.8% 증가했으며 일반공공예산지출은 12조 2,000억 위안(약 2,199조 원) 으로 전년 동기 대비 4.5% 증가했다고 발표했다. 경제가 안정적으로 회복되고 있는 상황에서 상반기 재정 수지는 수입이 지출을 웃도는 뚜렷한 특징을 보였다.

국가 중앙 차원에서는 수입 증가율이 지출 증가율을 웃돌고 수입의 예산 집행률이 지출을 훨씬 뛰어넘었으며, 지방 차원의 경우, 중국의 28개 성(省)과 시(市) 수입의 2년 복합 증가율은 플러스 증가율을 보였으며 13개 성과 시 지출의 2년 복합 증가율은 마이너스를 기록했다.

재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’는 재정 정책의 조정 가능성과 지속 가능성을 강화했다. 이는 예산집행률을 초과한 수입으로 정부 기능이 순조롭게 이행되고 재정 리스크를 완화하는 데에 도움을 준 동시에, 재정 정책이 다소 긴축적이었다는 특징을 보여준다.

상반기 중국 국가재정에서 나타난 ‘수입 초과, 지출 감소’를 어떻게 해석해야 할까? 어떤 요인에 기인한 것이고, 어떤 요인이 지속적인 영향을 주며, 어떤 동력이 한시적으로 적용되는지를 토대로 관찰했을 때, 현재 잠재적인 경제 하방 압력과 구조적 어려움 속에서 통화 정책이 이미 제 역할을 다하고 있다. 이 가운데, 재정정책은 ‘수입 초과, 지출 감소’가 가져오는 정책 조정 가능성을 어떻게 활용하고, 내수 확대 전략에서 이를 어떻게 더 발휘해야 할지에 대해, 상반기 재정 수지, 국민 경제 데이터를 기반으로 다음과 같은 관찰을 진행했다.

상반기 중국 중앙 및 지방 재정 모두 ‘수입 초과, 지출 감소’ 양상 보여

2021년 상반기, 중국 재정 수지는 전국에서 지방에 이르기까지 뚜렷한 ‘수입 초과, 지출 감소’의 특징을 보였다. 국가 차원에서 볼 때, 2021년 상반기 일반공공예산수입의 2년 복합 증가율(4.2%)은 지출의 2년 복합 증가율(-0.8%)을 5%p를 웃돌았으며 변동폭도 더 컸다(그림1). 수입의 2년 복합 증가율은 이미 펜데믹 발생 이전인 2019년 같은 기간의 3.4% 수준을 웃돌았지만, 지출의 2년간 복합 증가율은 마이너스를 띠었다. 이는 결코 흔히 볼 수 있는 현상이 아니다.

최근 10년간 일반공공예산의 상반기 수지 누적 증가율을 살펴보면(그림1), 2018년 수입 증가율이 지출 증가율보다 2.8%p를 웃돈 것을 제외하고, 지출 증가율이 수입 증가율을 밑도는 상황은 2021년 이전에 나타나지 않았다.


둘째, 올해 상반기 일반공공예산수입의 예산 집행률은 지출을 웃돌았다. 그림2와 같이, 2021년 상반기 소득의 예산 집행률은 59.3%로, 예산 집행 진도(50%) 대비 9.3%p 높았으며 이전 4년간 동기 수준보다도 높았다. 

상반기 지출의 예산 집행률은 48.6%에 그쳤다. 이는 목표 집행률 대비 1.4%p 낮은 수준이며, 최근 5년간 2020년 상반기의 동기(47%) 대비 증가율보다 약간 높았던 경우를 제외하면(이는 2020년 양회가 5개월 연기되어 개최돼, 당해 상반기 예산 집행 진도가 늦어진 점을 고려해야 함), 다른 연도의 같은 기간 대비 모두 낮은 수준을 보였다. 

또한, 올 상반기 지출의 예산 집행률은 수입과 비교해 10.6%p나 낮았다. 이는 최근 5년 들어 가장 큰 폭의 차이를 나타낸 것으로, 상술한 수지 증가 속도의 차이를 증명했다. 


지방 차원에서 보면, 올 상반기 지방 재정에서도 ‘수입 초과, 지출 감소’의 특징을 보였다. 표1과 같이, 중국의 홍콩·마카오·대만을 제외한 31개 성과 시 중, 13개 성과 시의 일반공공예산지출의 2년 복합 증가율은 마이너스 증가율을 보였다. 이는 매우 보기 드문 현상이다. 마이너스 증가율 순위 1~5위는 각각 △ 구이저우(贵州, -19%) △ 상하이(上海, -13.3%) △ 지린(吉林, -11.7%) △ 톈진(天津, -9.4%) △ 베이징(北京, -7.4%) 순이었다. 지출의 2년 복합 증가율 마이너스를 기록한 이 13개 성과 시의 재정수입 2년 복합 증가율은 예외 없이 ‘플러스를’보였다.

31개 성과 시 중, 산시(山西, -6.8%), 헤이룽장(黑龙江, -6.6%), 충칭(重庆, -1.2%)만이 2년간 복합 증가율 ‘마이너스’를 기록했고, 나머지 성과 시의 수입은 모두 플러스 증가율을 보였으며, 14개 성과 시의 수입 2년간 복합 증가율은 10%를 초과했다. 


상반기 재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’, 어떻게 이해해야 하나

기본 변화: 리스크 방어를 위한 재정 여유 확보

올 상반기 재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’의 특징은 올해 갑자기 나타난 현상이 결코 아니다. 2020년 예산 집행과 2021년 예산 분배 과정에서도 이 현상이 두드러졌다.

‘수입 초과, 지출 감소’는 2020년 이전의 중국 재정 수지에서 흔히 볼 수 있는 특징이 아니었다. 2016~2019년 일반공공예산의 역대 실제 수지 차액은 예산 수지 차액보다 컸지만(그림3) 2020년에는 상황이 바뀌었다.

2020년 초, 일반공공예산은 6조 7,600억 위안(약 1,218조 2,196억 원)의 수지 차액이 발생했다. 2020년 한 해 동안 예산 집행 과정에서 4,887억 위안(약 88조 원)을 절감했는데, 이는 2020년 수입이 당초 예산보다 2,625억 위안(약 47조 원)이 초과했고, 지출은 예산보다 2,262억 위안(약 40조 원) 적게 쓰면서 발생했다. 2021년 초 예산을 설정할 때에는 지출 목표 증가율(1.8%)보다 높은 일반공공예산 목표 증가율(8.1%)을 설정했다.


전년도 예산 집행부터 계속된 ‘수입 초과, 지출 감소’ 특징에 대해 재정 정책의 ‘성장 보장’의 목표가 이미 단계적으로 ‘리스크 방어’로 전환되지 않았는지에 대해 고려해야 할 것이다.

중국이 경제 성장률에 대해 더 이상 구체적인 목표를 설정하지 않으면서, 이전의 지방 경제 성장을 뒷받침하기 위해 축적된 음성적 채무 리스크에 대응해야 할 단계에 이르렀다. 게다가, 중국의 경제 회복이 세계를 앞서가면서, 재정 정책의 목표 우선 순위에서 ‘리스크 방어’의 중요성이 단계적으로 상승하고 있다. ‘수입 초과, 지출 감소’은 객관적으로 볼 때 재정 리스크 문제를 해결할 수 있는 가능성을 확장하는 데에 도움이 되며, 성장 목표를 제약하는 요소가 약화되면서 재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’ 특징이 점차 뚜렷해지고 있다.

지속적 영향 요소: 대규모 ‘세금 감면 및 비용 경감’ 정책 한시적 중단과 인프라 건설 지출 하락

최근 재정 정책에 두 변화가 생겼다. 수입 면에서는 ‘세금 감면 및 비용 경감’ 정책이 ‘거시적 세금부담 안정’ 정책으로 전환했다는 것이며, 지출 면에서는 ‘건설 재정’에서 ‘민생 재정’으로 전환된 것이다. 이 두 변화는 모두 재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’에 영향을 주었다. 

중국의 다년간 세금 감면 및 비용 경감 행동은 잠정 중단되었고, 거시적 세제 안정은 재정 수입의 중요한 정책 방향이 되었다(성중밍(盛忠明), 쉬치위안(徐奇渊):《대규모 세금 감면 및 비용 경감에 제동 걸어, 적극적인 재정 정책 어디로 가나(大规模减税降费按下暂停键, 积极财政政策何去何从)》참조 바람).

‘13차 5개년(2016~2020년)’ 계획 기간 동안, 중국의 세금 감면 및 비용 경감 규모가 7조 6,000억 위안(약 1,369조 6,720억 원)을 초과해 거시적인 세금 부담이 뚜렷하게 줄어들었으며, 이로써 시장 주체와 개별 경제 주체에 활력을 불어넣겠다는 목표를 확실하게 달성했다. 하지만, 경제 하방 흐름 속에서 세금 감면 및 비용 경감은 재정 수입 감소라는 큰 부담을 안겼다. 이에 따라, 수년간 지속된 대규모 감세 행보는 단계적 종결을 맞을 듯하다. 중국 재정부가 2021년 양회(两会, 전국인민대표대회와 전국인민정치협상회의) 기간 발표한 예산 집행 보고서에서 2016년 이후 처음으로 세금 감면 및 비용 경감에 대한 목표를 언급하지 않은 점이 이를 반영했다고 할 수 있다.

2021년 3월 23일, 한정(韩正) 중국 중앙정치국(中央政治局) 상무위원 겸 국무원(国务院) 부총리는 중국 재정과학연구원(中国财政科学研究院)에서 개최한 재세업무좌담회(财税工作座谈会)에서 “거시적 세금 부담 안정”을 제시했다. 이는 2016년 7월 중앙정치국 회의에서 ‘거시적 세금 부담 경감’이 언급된 후, 거시적 세금 부담에 대한 인식의 전환을 보여주는 것이다.

4월 7일, 현대적 세제 체계 구축 가속화에 관한 국무원 언론 브리핑 자리에서 중국 재정부 관계자는 ‘14차 5개년(2021~2025년)’ 기간의 중대 임무 완수를 지원하기 위해 “거시적 세금 부담의 전반적 안정”을 유지해야 한다고 강조했다. 또한, 세금 감면 및 비용 경감 정책은 ‘현재와 미래’, ‘필요와 가능성’의 관계 균형을 강조하고 2020년의 단계적 세금 감면 및 비용 경감 조치를 퇴출할 것을 표명했다. 대규모 세금 감면 및 비용 경감 조치의 잠정 중단은 재정 ‘수입 초과’ 현상의 중요한 기초가 되었다. 

다른 한편으로, 최근 ‘건설 재정’에서 ‘민생 재정’으로 전환되는 모습을 보이면서, 재정 지출 중 인프라 건설 비중이 뚜렷하게 하락했고, 관련 지출 규모도 점점 축소됐으며, 이로써 재정의 ‘지출 감소’ 특징이 더욱 뚜렷해졌다. 그림 4와 같이, △ 2019년 △ 2020년 △ 2021년 상반기 인프라 건설 관련( △ 에너지 절약 및 환경 보호 △ 도농 지역사회 △ 농·림·수산업 및 교통 운수) 지출 비중은 각각 28%, 25.4%, 22.4%로 점점 하락했다. 1~6월 인프라 건설 관련 일반공공예산지출은 누계 기준 2조 7,200억 위안(약 490조 원)으로 전년 동기 대비 1,477억 위안(약 26조 원)을 적게 썼으며 누계 기준 하락폭은 5.1%에 달했다.


한시적 영향 요소: 대종상품(大宗商品, 대량상품·벌크스톡) 가격 상승, 수출 형세 낙관적

중국 세제 구조에서 간접세의 비중이 높은데, 부가가치세(增值税, 증치세) 등 간접세의 세수 기반은 영업 소득이다. 지난해인 2020년 상반기 이후 대종상품 가격이 치솟으면서 재정 수입의 ‘수입 초과’ 현상은 한층 더 강화됐다. 그림 5와 같이, 세수를 주체로 하는 일반공공예산수입 증가율은 생산자 물가지수(PPI) 증가율과 일정한 상관관계를 나타냈으며, 업스트림(Up-stream, 생산 단계) 단계의 공업재의 가격 상승은 재정 수입을 한층 더 확대했다. 


전염병 확산에 따라 중국 수출은 뚜렷한 강세를 보였다. 이는 경제 성장을 잘 뒷받침해주었다. 재정 지출의 ‘성장 보장’에 대한 부담이 줄어들었는데, 이는 재정 지출에 신중하고 온건한 태도를 취하는 데에 기초가 되었다.

하지만, 이전에 중국 수출이 강세를 띤 것은 전염병이 각기 다른 경제체에 미친 충격이 달랐기 때문이다. 중국은 수요에 타격을 입은 반면, 선진국은 대체로 공급에 타격을 입었으며, 이는 중국의 공급 능력으로 상쇄할 수 있었다. 하지만, 펜데믹 상황이 1년을 넘긴 현재, 이 같은 상황에도 변화가 생겼다.

선진국 경제는 서비스형 소비를 위주로 활기를 되찾았는데, 이는 중국 수출 약세로 이어졌다. 2021년 4~6월, 중국 PMI 신규 수출 주문 지수는 전월 대비 하락세를 이어가며, 수출 동력이 점점 약화되는 양상을 보였다. 

‘수입 초과, 지출 감소’에 영향을 주는 요소를 종합해보면, 거시 세금 부담 안정과 ‘민생 재정’ 발전 등 두 변화의 지속적인 영향으로, 단기적으로는 ‘수입 초과, 지출 감소’ 현상이 지속될 가능성이 있다. 하지만, 수출 동력 약화와 대종상품 가격의 상승이 한시적임을 고려할 때, ‘수입 초과, 지출 감소’의 지속가능성 기초는 그리 견고하지 않은 것으로 보인다.

현 상황에서 재정 정책의 역할 더 커

최근 재정의 ‘수입 초과, 지출 감소’ 상황이 가져오는 긍정적인 영향은 재정 정책의 조정 가능성을 확장하고 지속 가능성을 높였으며, 재정 운영을 장기적으로 고려하는 데에 핵심적인 역할을 하고 있다. 재정은 국가 거버넌스의 기초이자 중요한 기둥으로, 충분한 수입이 유지되어야 각종 공공 직능 이행을 뒷받침할 수 있다. 또한, 재정 리스크, 특히 지방 정부의 음성적 채무 리스크 역시 어느 정도 누적되었으므로, 신중하고도 온건한 지출 정책을 적절히 유지하는 것이 재정 리스크 완화에 유리하게 작용할 것이다.

하지만, 현재 경제의 하방 압력과 구조적 어려움 등의 상황을 고려할 때, 재정 정책은 인프라 건설 투자를 지원하고 미들스트림(middle-stream, 운송·보관 단계) 및 다운스트림(Down-Stream, 공급·판매 단계) 기업의 이윤 축소 등 구조적 문제를 해결에 충분한 가능성을 갖고 있고, 더 큰 역할을 할 것으로 보인다.

현재 중국의 인프라 건설 지출이 하락하고 있고, 인프라 건설 투자도 상대적으로 저조한 편이다. 앞서 언급한 바와 같이, 일반공공예산 중 인프라 관련 지출 비중은 점점 줄어들어, 관련 규모가 마이너스 증가율을 보이고 있다. 재정 지출은 투자를 견인하는 중요한 원천인데, 인프라 건설 지출 하락으로 인해 인프라 건설 투자가 상대적인 침체되었다. 

2021년 상반기, 사회고정자산투자의 2년 복합 증가율은 전염병 유행 이전인 2019년 같은 기간 대비 0.4%p 높은 4.5%에 달했다. 반면, 인프라 관련 투자의 2년 복합 증가율은 2.4%로, 사회투자 증가율보다 2.1%p 낮았으며, 2019년 같은 기간 5.8%였던 인프라 투자 증가율보다도 3.4%p 낮아, 더딘 회복세를 보였다. 5, 6월의 인프라 건설 투자의 당월 전년 동기 대비 증가율은 이미 마이너스로 전환됐다. 

다른 한 편으로, 대종상품 가격 상승은 재정 ‘수입 초과’와 공업 전반의 수익 회복을 촉진한 반면, 중소기업의 이윤에 부담으로 작용해 중소기업 경영난을 낳았다. 산업체인에서 업스트림 대형 기업은 가격 담합 능력이 강하며, 공업재 가격 상승으로 업스트림 기업의 이윤이 확대되었지만, 다운스트림 기업의 경우 원자재를 구입할 때 더 높은 비용을 부담하면서도, 최종 판매 가격을 마냥 올릴 수 없어, 이윤 부담을 겪을 수밖에 없었다.

《상하이 종합 주가지수 산업체인 지수 시리즈 편제 방안(上证产业链指数系列编制方案》의 업·미들·다운스트림 구분 방법에 따라, 규모이상 각종 공업기업의 이윤 점유율을 계산할 수 있었다. 계산 결과, 2016년 이후 업스트림 산업 이윤이 공업기업 이윤에서 차지하는 비중은 뚜렷하게 향상되었다. 2019년 대비 다소 하락하긴 했지만, 2016년 이전보다 더 높은 수준을 유지했다. 2021년 1~5월에는 44.5%까지 빠른 속도로 확대되었다(그림6).

본문의 구분 방법에 근거할 때, 업스트림 산업에는 △ 광산 △ 전기 온수의 생산·공급 △ 금속 제련 △ 기초 화학공업 제품 등 몇 개의 업종으로 나뉜다. 이와 반대로 다운스트림은 20개가 넘는 업종으로 세분화되지만, 이윤 점유율은 2021년 들어 뚜렷하게 하락했다. 

미들·다운 스트림 산업은 중소기업에 밀접하게 분포된 업종이며, 중소기업은 취업의 중요한 매개체이다. 취업 흐름은 ‘소득’을 통해 소비 회복에 뚜렷한 영향을 주므로, 이를 겨냥한 정책을 통해 현재의 어려움을 해소해야 한다.