[1월 특집] 중국 정부의 이유 있는 빅테크 규제
CSF 2022-01-28
2021년 키워드, 반독점
2021년 중국 정부의 인터넷 산업 관리 감독 정책은 △ 반독점 △ 호련호통(互联互通·상호 연계) △ 개인정보 보호로 정리할 수 있다.
2021년 2월 7일《국무원 반독점위원회의 플랫폼 경제 분야에 대한 반독점 지침(国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南)》이 발표된 후, 9월 1일 중국 인터넷 개인정보보호와 관련해 기념비적인 사건이 발생했다. 바로《데이터보안법(数据安全法)》과《핵심 정보 인프라 보안·보호 조례(关键信息基础设施安全保护条例)》가 시행된 것이다. 이어 9월 9일, 공업정보화부(工业信息化部)가 인터넷 주소 링크 차단 문제 행정 지도회를 열고 각 플랫폼에 기한 내에 링크 차단을 해제할 것을 요구했다.
10월 19일, 제13차 전국인민대표대회 상무위원회(第十三届全国人民代表大会常务委员会) 제31차 회의에서《반독점법(개정안 초안)(反垄断法(修正草案))》에 대한 1차 심사가 진행되었다. 한편, 11월은 중국 반독점 규제와 플랫폼 경제의 건강한 발전에 있어 역사적 의미가 있는 한 달이었다.
11월 1일,《개인정보보호법(个人信息保护法)》이 정식 시행되고, 18일 중국 국가반독점국(国家反垄断局)이 공식 출범했다. 중국의 초대규모 내수 시장 형성과 디지털 경제의 빠른 발전으로 독점 행위에 대한 관리 감독을 요구하는 목소리가 커지고 있는 가운데, 중국 국가반독점국의 등장은 반독점 관리 감독 역량을 강화하고 관리 감독의 권위를 높이는 기반이 되었다.
이 밖에도, 국가시장감독관리총국(国家市场监管总局)은《기업의 역외 반독점 준법 가이드라인(企业境外反垄断合规指引)》를 인쇄·발행하여 기타 사법 관할 지역의 관련 법률과 사례를 정리하였다.
지난 한 해 동안 중국 국가반독점국이 발표한 ‘반독점’ 행정 처분 사건은 118건으로 2015년~2020년까지 6년간 처벌한 사건 수의 총합과 맞먹는다. 그중, 플랫폼 기업 관련 사건이 75%를 넘어서는데, 우리는 이를 통해 반독점 행위 근절, 특히 플랫폼 기업(또는 인터넷 기업)의 시장 독점 문제 해결에 대한 중국 정부의 단호한 의지를 엿볼 수 있다.
2022년, 중국 정부의 더 거세진 빅테크 때리기
새해부터 중국 국가시장감독관리총국은 기업결합 규정 위반 사례 13건을 발표했다. 뒤이어 1월 14일, 중국 최고인민법원(最高人民法院)이 중소·영세기업의 발전을 위한 공정경쟁·성실경영의 시장환경을 적극적으로 조성하기 위해 20가지 세부 조치를 담은《사법 기능 수행으로 중소·영세기업 발전을 지원하는 것에 관한 최고인민법원 지도의견(最高人民法院关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见, 이하 ‘의견’)》을 발표했다. 1월 19일, 중국 국가발전개혁위원회(国家发展和改革委员会)와 시장감독관리총국 등 9개 부처는《플랫폼 경제의 건전하고 지속 가능한 발전을 위한 의견(关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见, 이하 ‘의견’)》을 발표하며 플랫폼 경제 관련 규정 및 제도 정비와 플랫폼 경제 분야의 감독 강화 의지를 내비쳤다.
중국의 새로운 성장 동력, 디지털 경제
18차 당대회 이후 중국은 인터넷 강국 전략과 국가 빅데이터 전략을 심도 있게 시행하는 한편, 디지털 중국‧스마트사회를 건설하고 디지털 산업화와 산업 디지털화를 추진하였다. 2020년 중국의 디지털 경제 핵심 산업의 부가가치가 전체 GDP의 7.8%에 이를 정도로 중국의 디지털 경제가 눈에 띄게 발전했다.
현재 디지털 경제가 새로운 경제 성장 동력으로 부상하며 디지털 경제에 대한 투자가 늘어나고 있다. 디지털 경제 발전으로 5G 등 인프라 건설 속도도 붙고 있다. 2021년 6월 기준, 전자정보 제조업 분야의 고정자산투자액은 전년 동기 대비 28.3% 늘었고, 증가속도는 2020년 같은 기간보다 18.9%p 빨라졌다. 이는 같은 기간 이루어진 산업 투자보다 12.1%p 큰 수치다.
중국 정부의 플랫폼 기업 길들이기, 이유는?
중국, 건강한 시장 발전을 위해
관차저왕(观察者网)은 “디지털 기술과 자본의 결합으로 탄생한 인터넷 빅테크 기업은 인터넷의 ‘승자독식’ 원칙에 따라 대량의 데이터를 확보했다. 자본+데이터+인공지능(알고리즘)의 결합으로 탄생한 ‘데이터 자본주의’라는 괴물이 대중에게 서비스를 제공한다는 미명 하에 인터넷 시장에서 점유율을 높이고 스마트 디바이스를 통해 일상생활에 침투해 전 산업사슬을 통제하였다”고 중국 정부의 빅테크 규제 배경을 설명했다.
중국 공산당 이론지인 치우스(求是)는 플랫폼 경제를 긍정적으로 평가하면서도 사기업이 주도적인 역할을 하고 있는 플랫폼 경제가 양면을 가진 동전처럼 시장 독점, 자본의 무질서한 확장 등 부작용을 낳았다고 평가했다. 이같은 각도에서 봤을 때, 플랫폼 경제를 대상으로 한 반독점 정책 시행은 법률 혹은 행정 수단을 강제하여 플랫폼 경제 발전과 기술 발전을 막는 것이 아니라 플랫폼 자본이 건강한 발전을 할 수 있도록 인도하는 것이라고 정부의 빅테크 규제를 합리화했다.
치우스는 또한 “중국의 기본적인 경제 제도는 공유제를 중심으로 한 다중 소유제의 공동 발전을 기본 노선으로 하고 있다. 경제 발전에 있어 자본은 필수 조건인데 사기업이 주도하고 있는 플랫폼 경제는 현재 가장 힘차게 발전하고 있는 자본이다. 따라서 플랫폼 경제의 시장 주체의 권리를 보호하고 시장 주체의 적극성을 증대하며 공정한 경쟁을 전개하도록 해 공동부유를 실현해야 한다”라며 중국 특유의 경제 제도에 입각해 플랫폼 경제의 건전한 발전을 위해 규제가 필요하다고 설명했다. 그리고 “사회주의 경제체제를 통해 사회주의 제도와 시장 경제를 더 효과적으로 결합하고 사회주의 제도와 시장경제의 장점을 충분히 이끌어 내 정부와 유효 시장 간 결합을 촉진하고 자본의 무질서한 확장을 막을 수 있다”고 자신감을 드러냈다.
슝제(熊节) 쓰촨질량발전연구원(四川质量发展研究院) 선임연구원 역시 “사회주의 제도와 공유제를 핵심으로 한 중국의 경제체제는 데이터 수익 문제를 해결하는 데 있어 제도적인 뒷받침을 제공한다고 평가하면서 개인 데이터를 통해 얻어지는 수익에 대한 권리를 공유제, 즉 국유경제 시스템에 포함시켜 전 국민이 디지털 경제 발전과 개인 데이터 가치 상승으로 발생한 수혜를 누릴 수 있도록 하는 것이야 말로 데이터 가치 분배 문제를 해결하는 정확한 방향”이라고 분석했다.
중국의 빅테크 반독점 규제에 대한 외신 반응
외신 분석 ① ｜ 중국 정부, 빅데크의 데이터를 악용한 여론 조작 우려
월스트리트저널(WSJ)은 지난 몇 년간 자본의 무질서한 확장을 비판해 온 중국 정부 지도자들이 최근 중국 인터넷 섹터 발전이 지나치다고 판단하여 이에 대한 조사 강도를 높였다고 분석했다. 월스트리트 저널에 따르면, 중국 정부는 빅테크가 수십억 명의 데이터를 확보하는 것을 우려하고 있다. 빅테크가 데이터를 악용해 여론을 조작하거나 인터넷 보안 리스크를 야기할 수 있다고 생각했다는 것이다.
외신 분석 ② ｜ NYT, 중국의 빅테크 규제는 기업 혁신 저해
뉴욕타임스(NYT)는 중국 정부의 지나치게 정치적인 접근이 공정한 경쟁을 독려하기보다는 중국 공산당의 플랫폼 업계 장악에 가깝다고 해석하면서 중국 정부는 인터넷 공간이 국가 관리와 부흥을 위한 수단이 되기를 원하고 있다고 전했다. 중국 정부의 규제가 중국 과학기술 기업을 발전시켰던 동력인 기업 혁신을 저해하고 기업가 정신을 약화하고 있으며 기업 실적을 악화하여 일자리를 줄이고 있다고 보도한 뉴욕타임스는 관계자조차 중국 정부의 과격한 접근방식에 놀라 규제 기관의 권한 제한을 촉구했다고 밝혔다.
외신 분석 ③｜ 중국 빅테크 ‘자업자득’…모든 테크 기업이 규제대상은 아니야
영국 IT 전문 언론 와이어드(Wired)는 지난 몇 년간 중국 빅테크가 법의 사각지대를 악용해 강도 높은 업무를 강요하고 규제 무효화에 일조한 전직 공무원을 고용하기도 했다고 소개했다. 궈수칭(郭树清) 전 은보감회((银保监会) 주석의 발언을 인용해 코로나19가 터진 이후 기업 규모가 커지면서 빅테크에 대한 중국 소비자의 의존도가 높아지자 경제 안정에 민감한 중국 지도부가 빅테크를 주의 깊게 살피기 시작했다고 전하면서 소기업을 압박하는 등 ‘공동부유’ 목표와 다른 길을 걷는 빅테크에 규제를 가하는 중국 정부의 목적이 미국, 유럽이 지향하는 바와 크게 다르지 않다고 설명했다. 또한, 와이어드는 “일부 분석가는 빅테크에 대한 중국 정부의 입장을 권력 장악을 위한 움직임 또는 공공 부문과 민간 부문의 충돌로 규정했지만, 중국 정부는 모든 과학기술 기업을 규제 범위에 포함시키지 않았다”라고 덧붙였다.
다만 <Chinese Antitrust Exceptionalism>의 저자인 안젤라 장(Angela Zhang)은 중국 정부의 빅테크 규제가 다른 나라와 다른 점은 ‘규제 이유가 아닌 규제 방식’에 있다고 주장한다. 빅테크를 겨냥한 규제에 있어 반독점국뿐만 아니라 사이버보안 규제 부처도 참여한다는 것이다. 안젤라 장은 “중국 정부가 빅테크에 대한 조사를 강화할 것이라는 점은 분명하다”고 내다 보았다.
2022년 중국 정부의 플랫폼 기업 정책 방향은?
중국, 전방위적인 규제 시행
2021년 12월 30일 개최된 전국 시장 감독관리 업무 화상회의에서 2022년도 시장 감독관리 업무와 관련해 ‘공정 경쟁 정책의 심도 있는 시행’을 재차 강조했다. 장궁(张工) 시장감독관리총국 국장은 “‘공정 경쟁 정책’이 ‘반독점, 반불공정 경쟁 정책’의 상위 개념”이라고 소개하였다. 덩즈쑹(邓志松) 다청(大成) 변호사사무소 시니어 파트너는 “공정 경쟁 정책 시행은 경쟁 관련 입법 완비, 경쟁 관리 감독 기구 개선, 관리 감독 효율 제고, 공정 경쟁 여부 심사, 독점 행위에 대한 법 집행 강화 등을 포함한다. 반독점 관리 감독 등 전통적인 표현법과 비교하여 ‘공정 경쟁 정책의 심도 있는 시행’은 전방위적인 표현이다”라고 구체적으로 설명했다.
주목할만한 점은, 회의에서 2022년도 시장 관리 감독 업무가 독점 규제의 핵심 이해 및 통합 외에도 “사건 발생 전과 진행 중, 발생 후를 모두 포괄하는 규제사슬을 완비해야 하고 부처 간 규제 협력을강화해야 하며 공정 경쟁 규제 능력을 제고하여 심층적이며 수준 높은 방식으로 질적 발전을 추진해야 한다”고 방향을 명시했다는 사실이다. 다이자펑(戴嘉鹏) 베이징(北京)시 하오톈신허(浩天信和) 변호사사무소 파트너는 “지난 몇 년간 시장감독관리 업무에 있어 (중국 정부는) 사건 발생 전과 진행 중, 발생 후를 모두 포괄하는 전방위적인 관리 감독을 목표로 삼았다고 밝히면서 (전국 시장 감독관리 업무 화상)회의에서 공정 경쟁 정책 시행을 강조한 것은 지난 2년간 공정 경쟁 관리 감독 법 집행 성과를 긍정적으로 평가했다는 신호이자 관리 감독 중 존재하는 문제를 고찰한다는 의미일 수도 있다”고 평가했다.
한편, 국무원(国务院) 반독점위원회 자문을 맡고 있는 황융청(黄勇曾) 대외경제무역대학교(对外经济贸易大学) 법과대학 교수는 “플랫폼 경제에 대한 중국 관리 감독 체계는 ‘여러 법의 공동 법치(多法共治), 여러 부처의 공동 관리’를 특징으로 한다. 《반독점법(反垄断法)》,《반불공정거래법(反不正当竞争法)》,《전자상거래법(电子商务法)》,《소비자 권익 보호법(消费者权益保护法)》의 조항은 모두 특정 플랫폼의 비즈니스 활동에 적용될 수 있고, 시장 감독 관리 부처, 공신부(工信部) 산하 부처, 왕신부(网信部) 산하 부처는 법 집행 혹은 관리 감독을 진행할 수 있는 권력을 가지고 있다. 따라서 법률 간 경계를 한층 더 명확히 하고, 관리 감독 혹은 법 집행에 있어 업무 조율을 이루어야 한다”고 제언했다.
외신, 지속과 변화
이코노미스트(The Economist)는 작년 8월 발표된 테크 산업 관련 5개년 로드맵 내용에 기반하여 중국 정부의 빅테크 규제가 2022년까지 이어질 것이라고 내다보면서 중국 빅테크의 수익이 줄어들고 자본조달 방식에 변화가 생길 것이라고 예측했다. 첫째, 2021년 정부의 규제 여파가 2022년 중국 빅테크의 수익 감소로 이어진다는 것이다. 둘째, 미‧중 양국 정부 모두 중국 빅테크의 뉴욕거래소 상장을 반기지 않는 만큼 일부 빅테크가 홍콩으로 방향을 틀텐데 기업 가치가 예전 수준을 미치지 못할 가능성이 크다는 것이다. 모건스탠리(Morgan Stanley) 애널리스트는 이같은 현상을 중국 테크 산업의 ‘리셋’이라고 부르면서 중국 빅테크가 정부 규제에 순응하면서 기업가치가 줄어드는 것이라고 평가했다.
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<2022년 1월 CSF 반독점 관련 기사>
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