중국의 식량안보와 '흑토지보호법(黑土地保护法)' 시행
김준영 소속/직책 : 한국외국어대학교 연구교수 2022-07-19
중국 동북 지역의 흑토지는 우리 민족 애환(哀歡)의 역사와도 관련이 깊다. 구한말부터 일본 제국주의 시기에 이르기까지 수탈에 시달리던 농민들은 만주의 버려진 땅에 대한 소식을 듣고 생존을 위한 이주를 하였고, 이 버려진 땅이 비료가 필요 없는 비옥한 흑토란 것을 발견하고는 남쪽의 벼농사 기술을 이전하여 수전을 개발하고 여러 농작물을 재배함으로써 버려진 넓은 땅을 옥토로 개간한 전력이 있다.
중국 정부는 신중국 이후 산업화, 도시화 과정에서 ‘흑토지’의 가치에 무관심하였고, 농민들은 욕심에 무분별한 농약 살포와 화학비료 남용으로 흑토는 이미 상당 부분 ‘황토’로 변질되었다. 최근 기후변화 등 자연재해와 러시아-우크라이나 전쟁 등 세계질서 변화로 식량안보의 중요성이 대두되면서 중국의 중요한 식량 생산 기지인 동북 지역의 농경지 특히 흑토지대에 관심이 집중되기 시작하였다. 2022년 <흑토지보호법(黑土地保护法)>의 입법 배경에도 이러한 중국의 국내외적 상황 변화와 복합적 식량 위기 상황이 영향을 미치고 있다.
오늘날 전 세계는 기후변화로 시작된 식량안보의 위협이 러시아-우크라이나 전쟁으로 최악의 순간을 맞고 있다. 이러한 식량 위기는 앞으로 기후변화가 지속되고 탄소중립 정책이 강화되면서 식량 수급에 더욱 큰 영향을 줄 것으로 전망된다.
1. 중국의 식량안보와 농경지 확보 정책
중국은 2004년부터 2022년까지 공산당 중앙의 1호 문건(一号文件)에 농민, 농업, 농촌의 ‘삼농(三农)’문제를 지적하고, 2014년부터는 ‘식량안보보장(保障国家粮食安全)’을 추가했다.1) 신중국 이후 대약진 운동 시기의 대기근에 대한 트라우마는 안정적인 식량 수급에 대한 새로운 인식을 가져왔다. 마오쩌둥(毛泽东)은 ‘백성은 식량을 생존의 근본으로 여긴다(民以食为天)’라는 격언을 자주 언급하였고, 시진핑(习近平)도 “중국인의 밥그릇은 중국에서 생산된 곡물로 채워야 한다(中国饭碗要盛中国粮食)”면서 연일 식량안보의 중요성을 강조하고 있다. <사우스차이나 모닝포스트(South China Morning Post)>에 따르면 중국의 축산물 및 유지류 소비가 증가함에 따라 중국 식량자급률이 2020년 65.8%에서 2030년에는 58.8%로 대폭 감소할 것으로 예측하고 있다.2)
중국의 식량안보 정책은 기본적으로 14억 인구를 먹여 살리는 식량 생산 기초 능력을 키우는 데 집중하여, 경작지 보호제도를 엄격히 실시하고 경작지의 수량 보호 및 품질 향상을 통하여 18억 무(亩) 경작지 유지라는 저지선(红线)을 엄격히 준수하고 있다.3) 경작지의 비농업화·비곡물화를 방지하고, 경작지의 점유를 엄격히 규범화하며, 산업화·도시화 과정에서 논밭 등의 농경지를 황무지로 대체하는 식의 경작지 대체 행위를 엄금하고 있다. 중국은 세계 경작지의 7%에 불과한 땅으로 세계 인구의 22%를 먹여 살려야 하는 난제를 가지고 있다. 중국은 14억 인구에 비하면 상대적으로 적은 농경지를 보유하고 있어 결국 토지생산성으로 승부할 수밖에 없고, 흑토지 보호는 식량안보와 밀접한 관련이 있다.
중국은 식량 생산기능 지역 및 중요 농산물 보호에 중점을 두어, 국가 식량안보 산업지대를 건설하고 고도의 농지 건설 프로젝트를 실시하여 10억 7,500만 무의 집중련편(集中连片)의 고표준 농지(高标准农田)를 건설할 계획이다.4) 현재 2.75억 무에 이르는 고표준농지(高标准农田)는 동북지역의 1.4억 무의 흑토지 보호성 농경지를 포함하고 있다.
2. <흑토지보호법(黑土地保护法)>의 입법
(1) 입법 배경과 입법 과정
중국 동북 지역은 세계 4대 흑토지 지역5) 중의 하나로 불리는데 즉 랴오닝(辽宁), 지린(吉林), 헤이룽장(黑龙江), 네이멍구(内蒙古) 동부에 주로 분포되어 있다.6) 중국 최대 식량 단지로 전체 곡물 생산량의 5분의 1을 차지하고 있다. 2009년 <제2차 전국토지조사와 현(县) 지역 농지 품질 조사 평가 성과(第二次全国土地调查数据和县域耕地质量调查评价成果)>에 따르면 동북 지역의 전형적인 흑토지 구역 농지면적은 약 2.78억 무에 달하는 것으로 보고 있다.7) 2017년 중국의 농업부, 국가발전개혁위원회, 재정부, 국토자원부, 환경보호부, 수리부가 ‘동북흑토지보호계획요강《东北黑土地保护规划纲要(2017—2030年)》’을 통하여 농경지의 중요성을 식량 생산의 ‘생명줄(命根子)’로 강조하고 국가식량안보전략과 식량자급에 대한 계획을 분명히 하였다.
본 법은 장(章)의 구별 없이 총 제38조로 구성되고 입법목적, 적용범위, 보호의 요구와 원칙, 정부 책임과 협조 시스템, 재정계획, 자원 조사와 측정, 과학기술 협력, 수량보호조치, 품질향상조치, 농업생산경영자의 책임, 자금(资金) 보장, 장려와 보상 조치, 평가와 감독, 법률책임 등의 내용으로 구성되어 있다.
(2) 입법 목적과 적용
전인대는 <흑토지보호법>의 입법 초안 설명에서 법률 제정의 필요성으로 첫째, 시진핑 주석의 중요 지시와 중공중앙의 결정, 둘째, 거시적인 국가 식량안보, 셋째, 생태 시스템의 평화적 보호, 넷째, 흑토지 보호 시스템의 정비를 강조하고 있다.8) 법 제1조는 제정 목적으로 흑토지 자원의 보호와 흑토지의 기초 지력의 지속적인 회복, 흑토지 자원의 지속적인 이용 촉진, 생태균형 유지와 국가 식량안보보장임을 밝히고 있다.
법률의 적용에 관해서는 제2조 제1항에서 흑토의 보호, 이용과 관리, 회복 등의 활동에 종사하는 경우 적용한다고 규정하고, 제3조에서 과학적이고 유효한 흑토지 보호 정책을 시행하여 보호 재정의 투입, 공정, 농법, 농기계, 생물 등 종합적 조치를 취하여 흑토지의 생산능력을 보호하고, 흑토지의 총량과 기능의 유지, 품질 향상, 생산능력의 지속성 확보를 위해서임을 밝히고 있다.
(3) 법률의 주요 내용
1) 흑토지 보호 범위의 명확화
본 법은 흑토지 보호 범위를 명확히 규정하여 관리의 체계화와 효율성을 기하고 있다. 즉 흑토지는 반드시 식량과 식용유 원료 작물, 당분원료 작물, 채소 등 농산품 생산에 사용해야 한다(제5조 1항). 흑토층이 깊고, 토양이 양호한 흑토지는 규정된 표준에 따라 영구 기본 농전(农田)에 편입하여 중점적으로 식량 생산에 사용하고, 엄격히 보호하며, 수량과 장기적 안정을 확보해야 한다(제5조 2항). 나아가 흑토지의 품질과 기타 보호 표준을 제정하고 완비하여야 하며(제8조), 국가는 종합적 조치로 수자원과 토지 유실을 예방하고 관리하며, 흑토지의 토양 침식, 사막화, 염지화(盐渍化)를 방지하고, 농토의 생태환경을 개선하고 복구하는 것을 장려한다(제14조 1항).
2) 흑토지의 조사(调查)와 감시(监测)제도
국가는 흑토지의 조사와 감시제도를 마련하여 각급 정부와 관련 부문이 흑토지의 유형, 분포, 수량, 품질, 보호와 이용 상황 등의 정황을 조사하고 흑토지 대장(黑土地档案)을 마련하도록 하고, 또 흑토지 품질의 동태적 변화를 데이터베이스(数据库)화하여 정보를 공유할 수 있도록 한다(제9조).
3) 흑토보호기금(黑土地保护基金) 창립의 장기 시스템
장기적이고 안정적인 자금 투입을 통한 흑토지 보호는 중요한 시스템 구축이라는 인식하에 국가는 흑토지 보호 재정투입 보장제도 수립을 강조하고 장려금과 보상금의 투입을 통한 고품질의 농경지 확보를 목표로 정하고 있다. 특히 현급(县级) 이상의 인민정부는 반드시 흑토지 보호 자금을 자체 예산에 편입하도록 하였다(제22조). 국가는 식량의 주요 판매지역(粮食主销区)의 자금 지원과, 4개의 성(四省区)과의 안정적인 식량 매매 관계 마련 등 경제협력 방식을 통하여 흑토지 보호에 참여하는 것을 장려하고, 타지역이 참여하는 건전한 흑토지 보호 시스템을 수립한다(제24조).
4) 평가와 감독 강화
본 법은 흑토지 보호 목표 책임제와 평가제도를 수립하고, 흑토지 보호 상황을 농경지 보호 목표에 반영하여 체계적인 관리 감독이 가능하도록 하고 있다. 즉 국무원은 4개 성(省) 인민정부의 흑토지 보호책임 실천 상황에 대한 평가를 진행하여 흑토지 보호 상황을 농경지 보호책임 목표에 편입한다(제26조). 현급(县级) 이상 인민정부 자연자원, 농업농촌, 수자원 행정 등 관련 부문은 직책에 따라 법에 따른 흑토지 보호와 품질향상 상황에 대한 감독 검사를 전개한다(제27조). 현급 이상의 인민정부는 반드시 해당 인민대표대회 또는 그 상무위원회에 흑토지 보호 상황을 보고하고, 법에 따라 감독을 받아야 한다(제28조).
5) 흑토지의 도굴, 불법 매매 금지와 행정벌
본 법에서는 흑토지의 도굴, 남굴과 불법 매매를 엄격히 금지하고(제20조) 있는데, 즉 흑토지를 도굴, 남굴할 경우 토지관리 등 관련 법률과 법규에 따라 가중 처벌한다(제32조 제1항). 불법 매매의 경우에는 관련 기관이 불법 판매한 흑토지와 위법소득을 몰수하고, 입방미터(㎥) 당 5백 위안 이상 5천 위안 이하 벌과금(罚款)을 병과한다. 불법 판매하는 흑토지임을 알고도 구매한 경우 흑토지 몰수와 가액의 1배 이상 3배 이하의 벌과금을 병과한다(제32조 제2항).
특히 건설업자의 흑토지 점용을 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 점용이 필요하더라도 법에 따라 엄격한 심사와 상당 수량과 품질의 대체 경작지를 보충하도록 강제하고 있다(제21조 1항). 그리고 흑토를 점용하고도 경작지의 토양 박리를 하지 않으면 벌과금을 부과한다(제33조). 흑토지의 농경지 기반시설을 불법 점용하거나 훼손하는 경우 현급 이상의 지방정부 농업농촌, 수자원 행정 등 부문은 위법행위의 정지, 기한 내 원상회복 명령과 회복비용 1배~3배 이하의 벌과금을 부과한다(제30조).
7) 흑토지 관련 법률 위반 시 형사벌
본 법을 위반하여 범죄를 구성하는 경우 법에 따라 형사 책임을 추궁한다(제36조). 먼저 흑토지 도굴과 절도 등의 경우에는 <토지관리법(土地管理法)> 제75조에 따라 형사 책임 부과가 가능하다. 둘째, <형법(刑法)> 제342조에 따라 불법점용농지죄(非法占用农用地罪)로 처벌이 가능하다. 셋째, <형법(刑法)> 제343조에 따라 불법채광죄(非法采矿罪)로 처벌 가능하다.
3. 마무리 글
중국의 국가안보는 시진핑의 ‘총체적 국가보안관(总体国家安全观)’에 따라 국가보안 기본법으로 2015년 입법된 <국가보안법(国家安全法)>으로 체계화하고 있다. 특히 식량안보와 관련하여 법 제22조는 식량 안전 보장시스템 구축, 양식 종합생산능력 향상, 양식비축제도, 유통과 시장 조절시스템, 양식 예보 제도, 양식공급과 품질 안전 보장을 통하여 식량안보를 확보하고 있다. 중국 식량안보 관련 입법은 2015년 <국가보안법> 제정 이후 체계화되고 있는데, 위의 <흑토지보호법>을 포함하여, 2019년 1월 1일부터 시행하고 있는 <토양오염방지법(土壤污染防治法)>은 산업화로 인한 무분별한 개발로 토지 오염의 심각성을 인식하고 농경지의 안정적 확보를 위한 입법이었고, 2022년 3월 1일부터 시행하고 있는 <종자법(种子法)>은 식량의 안정적 공급과 유전자원 확보를 위한 입법이다. 또 2022년 전인대의 입법업무계획(立法工作计划) 에 따르면 기후변화와 국내외 정세의 변화 특히 신냉전의 위기에서 식량안보를 위하여 <식량안보보장법(粮食安全保障法)>을 입법계획에 포함시키고 있다.9) 중국은 식량안보를 위한 새로운 정책과 입법이 매우 활발하게 이루어지고 있어 비교법적 연구를 포함하여 지속적 관심과 고찰이 필요하다.
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1) “2022年中央一号文件（全文）”, http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml
2) https://www.scmp.com/economy/china-economy/article/3176025/china-food-security-severe-challenges-ahead-rising-incomes
3) 중국 정부는 14차 5개년 계획 기간(2021~2025년) 동안 총 경작지는 18억 무(1무는 약666.7㎡)이상이어야 한다고 저지선을 정하고 있다.
4) 《全国高标准农田建设总体规划》, 2013년, 국무원(国务院) 비준.
5) 우크라이나의 ‘체르노젬(chernozem)’, 북미의 ‘프레리(Prairie)’, 아르헨티나의 ‘팜파스(Pampas)’ 등 세계 3대 곡창지대와 세계 최대 식량 산지인 중국의 북동부 지역이다.
6) 법 제2조 2항에서 ‘흑토(黑土)’를 “헤이룽장성, 지린성, 랴오닝성, 네이멍구자치구(이하 4개 성) 내의 흑색, 암흑색의 부식질 표토층으로 상태가 좋고 지력이 뛰어난 농경지를 가리킨다”고 규정하고 있다.
7) 第二次全国土地调查主要数据成果的公报_百度百科 (baidu.com)(검색일:2020년 7월 11일)
8) 关于《中华人民共和国黑土地保护法（草案）》的说明 ——2021年12月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上 全国人大农业与农村委员会副主任委员 王宪魁 中国人大网(npc.gov.cn), 2022年06月24日, http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/345e043eb1024ab1abc9db48363c3b3b.shtml
9) 중국 <2022년 입법업무계획(2022年立法工作计划)>, 전인대(全国人大) 상무위원회(常委会), 2022年 5月6日 공포 (http://www.npc.gov.cn/).
[참고문헌]
关于《中华人民共和国黑土地保护法（草案）》的说明 ——2021年12月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上 王宪魁 中国人大网(npc.gov.cn), 2022年06月24日, http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/345e043eb1024ab1abc9db48363c3b3b.shtml(검색일:2022년 7월 9일)
“2022年中央一号文件(全文）”,http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml(검색일;2022년 7월 9일)
https://www.scmp.com/economy/china-economy/article/3176025/china-food-security-severe-challenges-ahead-rising-incomes(검색일:2022년 7월 8일)
<第二次全国土地调查主要数据成果的公报>_百度百科 (baidu.com)(검색일:2020년 7월 11일)
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