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중국의 식품안전 리스크 커뮤니케이션 운영

김정진 소속/직책 : 중국 서남정법대학교 교수 2023-01-27

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식품안전문제와 리스크 커뮤니케이션의 필요성

식품안전은 한 나라의 건강을 알 수 있는 중요한 척도이다. 한 번 틀어진 식품안전 이미지를 회복하기 위해서는 많은 시간이 필요하다. 중국은 2000년 이후 WTO에 가입하고 국제무역량이 늘면서 식품기업의 과도한 경쟁으로 대형식품안전사고가 발생하였다. 이는 그동안 중국이 늘 자랑해오던 ‘음식문화대국’이라는 이미지를 실추시켰으며, ‘식품안전이 위태로운 나라’로 다양한 국가의 입에 오르내리며 질타를 받았다.

중국 정부는 대형식품안전사고를 예방하고 처리하기 위해 시스템 개선의 필요성에 공감하고, 선진국의 식품안전 예방 및 후속처리에 대한 다양한 시스템을 도입하여 중국 특색의 새로운 방안으로 만들었다. 그 중 대표적인 것이 식품위험에 대한 이해당사자 간의 의견교환인 ‘리스크 커뮤니케이션’ 제도이다. 식품안전에 대한 리스크 커뮤니케이션은 리스크 분석 전 과정에 있어 리스크 평가 관리자･소비자･기업･학계･전문가 등의 이해당사자가 리스크 및 관련 요소와 리스크 인식에 대해 정보와 의견을 교류하는 과정이다.¹⁾ 다시 말해, 리스크 대상 및 그 대응에 대해서 관계자 간에 정보와 의견을 교환하고, 그 과정에서 관계자 간의 상호이해를 높이고, 신뢰를 구축하는 활동이다.

이러한 식품안전 리스크 커뮤니케이션은 식품산업 전반에 긴장감을 조성하였고, 식품안전에 대한 홍보를 앞세워 식품안전사고를 줄이는 데 공헌하였다. 하지만, 중국의 식품안전 리스크 커뮤니케이션이 중국 특색으로 운영되다보니 그 한계와 문제점들이 필연적으로 나타나기 시작하였다. 이에 중국의 식품안전 리스크 커뮤니케이션에 관한 운영·목표·전망을 통해 한국 식품기업의 적절한 대응에 어떠한 시사점이 있는지 알아볼 필요가 있다.

식품안전에서 리스크 커뮤니케이션의 운영과 목표

식품안전 리스크 커뮤니케이션의 운영방식은 교류주체에 따라 ‘전문가위원회 중심’, ‘다중심 교류’, ‘긴급대응조치팀 중심’으로 나눌 수 있다. 먼저, ‘전문가위원회 중심’의 리스크 커뮤니케이션은 정보교환 및 의견제시에 있어 위험평가전문가위원회²⁾를 중심으로 정부 관련 부서 및 식품기업, 신문매체, 일반대중 등의 이해관계자가 참여하는 방식이다. 이는 대부분 정부가 주도하며 위험평가전문가가 식품위험에 대한 국제적 추세나 새로운 위험의 출현 및 위험평가 결과에 대해 보고하는 형식으로 진행된다. 중국이 가장 선호하고 주로 행해지는 방식이다. 한편, ‘다중심’ 네트워크 커뮤니케이션은 이해당사자 모두가 중심이 되어 진행하는 방식이다. 이는 정부관련부서와 대중 모두를 포함한 이해당사자가 각자의 의견을 서로 교환하는 방식이다. 이러한 방식은 평등한 관계에서 의견교환이 가능하다는 장점이 있지만, 결론에 도달하기까지 시간이 오래 걸린다는 단점이 있다. 그리고 ‘긴급대응조치팀 중심’ 리스크 커뮤니케이션은 식품안전사고가 발생한 후 긴급조치상태에서 긴급대응조치팀을 중심으로 운영되는 방식이다. 이는 사고의 발생에 대한 정보수집과 해결방안에 관한 의견교환이 매우 중요하기 때문이다. 명칭에서 보아 알 수 있듯이 정부기관이 구성한 긴급대응조치팀의 정보 및 명령 전달과 기타 이해당사자의 정보 및 해결방안 의견이 핵심이다.

식품안전에 대한 리스크 커뮤니케이션은 충분한 정보제공에 입각한 이해관계자 간의 양방향 정보와 의견의 교환이다. 이러한 활동은 (1) 관계자가 함께 생각하고, (2) 입장을 서로 이해하고, (3) 신뢰를 확보할 뿐만 아니라, (4) 소비자가 식품안전에 관련된 다양한 의사결정을 할 때 편향된 정보에 좌우되지 않고, 과학적 근거에 따라 합리적으로 이루어지도록 지원하는 것을 목표로 한다.

법률에서의 리스크 커뮤니케이션 규정

국무원은 2008년 ‘싼루 멜라민 분유사건’과 2011년 이후 ‘살코기 성장촉진제 사건’ 이후에도 중국식품이 국내외에서 지속적으로 문제를 일으키자 이를 해결하기 위하여 2012년 6월 23일 「식품안전 업무강화에 관한 결정(关于加强食品安全工作的决定)」을 제정하여 시행하였다. 동 결정에는 사회전체의 광범위한 식품안전 참여를 주요 내용으로 하면서, (1) 소비자의 위해식품 고발 및 포상제도를 마련하고, (2) 식품안전을 공익성 홍보범위에 포함시켜 국민 소양교육 내용과 초·중·고 관련 과정에 넣음으로써 소비자의 권리를 보장하며, (3) 일반대중이 식품안전 거버넌스에 참여하여 식품안전문제를 객관적이고 시기적절하게 공개하도록 하고 있다. 동 결정의 이러한 내용은 식품안전과 관련한 중앙법률과 지방법규에 영향을 미쳐 리스크 커뮤니케이션 운영이 강화되었다. 즉, 리스크 커뮤니케이션의 참여자(이해관계자), 방법, 절차 등을 구체적으로 함으로써 식품안전문제가 관련 정부기관만이 아닌 사회가 공통으로 해결하여야 함을 공고히 하였다.

중국은 식품안전 리스크 커뮤니케이션과 관련하여 ｢식품안전법(食品安全法)｣, ｢식품안전법실시조례(食品安全法实施条例)｣, ｢식품안전위험평가관리규정(食品安全危险评估管理规定)｣, ｢식품안전 리스크 커뮤니케이션 업무기술 가이드(食品安全风险交流工作技术指南)｣에서 규정하고 있다. 리스크 커뮤니케이션은 그 시행목적, 참여주체, 시행방법, 시행절차, 보고제도, 위해식품 모니터링, 신고 및 포상제도 등이 중요하다. 이를 기준으로 중국의 식품안전 리스크 커뮤니케이션과 관련한 주요 법률과 그 내용은 아래의 표와 같다.

한편, 일부 지방정부는 식품안전 리스크 커뮤니케이션과 관련한 입법을 마련하고 있다. 특히, 식품산업이 집중된 지역, 식품사고가 많아 관리가 필요한 지역, 국경지역에 위치하거나 수출입 식품에 관한 특별한 감독이 필요한 지역을 중심으로 관련 법률이 제정되고 있다. 이와 관련한 주요 지역으로는 안후이성(安徽省), 상하이시(上海市), 선전시(深圳市) 등이 대표적이다.

식품안전에서 리스크 커뮤니케이션의 활용과 추진체계

중국의 리스크 커뮤니케이션은 리스크 분석체계를 전제로 리스크 평가 및 관리기관인 국무원의 식품건강위원회와 국가시장감독관리총국(国家市场监督管理总局) 및 현급(县级) 이상의 식품감독관리부서 등이 연계·협력하여 추진한다. 구체적으로는 국가시장감독관리총국 및 현급(县级) 정부 식품감독관리부서는 위해식품에 대한 위험평가를 조사하여 회의록 등을 관련 홈페이지 등에 공개함으로써 리스크 평가결과에 따라 식품기업에 시정·권고 등의 정보를 제공하고 있다.

중국의 리스크 커뮤니케이션에 대한 구체적인 추진체계를 그림으로 나타내면 아래와 같다.

홍보 중심의 한계성과 언론통제로 인한 투명성 부족

중국이 식품안전사고를 사전에 예방하고, 이미 발생한 식품안전사고 처리를 원활히 진행하기 위해 리스크 커뮤니케이션을 운영하고 있지만, 이에도 많은 문제점이 내재하고 있다. 즉, 홍보 중심과 언론통제로 인해 리스크 커뮤니케이션의 목적을 이루는데 방해요소로 작용하고 있다.

이러한 문제가 발생하는 주요 원인은 중국이 행정주도의 리스크 커뮤니케이션 방식을 주로 운영하고 있다는 데 있다. 이는 중국 특색의 식품안전사고 대응조치에서 발전한 형식으로 식품안전위험이 감지되면, 단일화된 행정체계를 통해 신속한 대응조치가 가능할 뿐만 아니라, 여론을 통제할 수 있다. 그동안 중국에서 발생한 대형식품안전사고로 인해 대중에 영향을 준 식품안전 관련 허위정보 유포 등을 통제함으로써 식품산업의 안정화를 고려한 수단이다. 운영절차를 보면, 위험평가부문이 소비자나 기업 및 전문가 등의 의견을 통해 위험이 감지되면, 즉시 국무원의 국가위생건강위원회와 국가식품안전위험평가전문가위원회에 보고하고, 위험관리부문을 통해 내부적으로는 식품관련부처에 긴급대응조치를 지시하고, 외부 적으로는 신문매체에 여론안정화를 꾀한다. 행정주도의 리스크 커뮤니케이선 방식이 식품안전의 정상화에는 긍정적이라 할 수 있지만, 식품안전사고의 진실이 드러나지 않아 동일한 사고가 반복될 수 있다는 부정적인 면이 있다.

한편, 대중과의 식품안전 소통은 소비자에 대한 식품안전감독기관의 식품안전정책과 위해식품 경고 및 바른 식습관 등을 주로 홍보하고 교육하는 데 중점을 두고 있다. 또 중국정부의 언론통제로 인해 중앙정부의 책임이 되는 식품안전에 대한 부정적 정보는 유포가 금지되기 때문에 식품안전 리스크 커뮤니케이션이 제한받고 있는 것이 현실이다. 이러한 방식으로 인해 식품안전 리스크 커뮤니케이션이 합법적인 절차로 진행되었다고 하더라도 투명성 부족으로 인해 대중으로부터 신뢰를 받지 못한다는 한계가 있다.

중국 식품안전 리스크 커뮤니케이션의 시사점과 전망

그동안 다양한 식품안전사고를 겪으면서 리스크 커뮤니케이션은 식품안전대응에 있어 가장 중요한 수단이 되었다. 또 중국은 더 나아가 식품안전 리스크 커뮤니케이션에 대한 평가도 실시하고 있다. 즉, 식품안전 리스크 커뮤니케이션의 이해관계자 간에 이루어진 리스크 커뮤니케이션에 대하여 규정된 절차에 따라 (1) 의견교환을 통해 이해관계자의 의견이 적절히 반영되었는지, (2) 커뮤니케이션을 통해 식품안전사고의 예방과 대응에 어떠한 효과가 있었는지, (3) 당해 기간에 이루어진 커뮤니케이션을 통한 경험과 교훈 등을 요약하고, 개선할 점이 무엇인지를 기록한다. 이러한 리스크 커뮤니케이션 평가의 원칙은 (1) 공개성, (2) 투명성, (3) 즉시성, (4) 대응성 등이며, 평가절차에 있어서도 식품안전 관련법에 따라 합리적으로 실시된다.

이처럼 중국의 리스크 커뮤니케이션 평가는 한국에는 없는 제도로, 리스크 커뮤니케이션이 요식행위에 그치지 않고, 실제의 식품안전대응에 효율적으로 대응할 수 있도록 한다. 또 리스크 커뮤니케이션 평가에 대하여 기록으로 보관함으로써 차후 유사한 식품안전대응에 있어 중요한 자료로 활용할 수 있도록 하여, 동일한 식품안전사고의 발생을 예방하는 데 활용한다.

식품안전 리스크 커뮤니케이션은 진정한 ‘실사구시(实事求是)’를 추구하는 분야이다. 현재 중국이 리스크 커뮤니케이션을 홍보 중심과 언론통제의 수단으로 활용하고 있어 그 한계가 있다고 하더라도 식품의 ‘생산-가공-유통-소비-사고처리’에 이르기까지 전 과정에 리스크 커뮤니케이션을 활용하고 있음에 주목해야 한다. 또한, 식품안전사고 책임제와 함께 진행되고 있기 때문에 앞으로 리스크 커뮤니케이션의 운영효과가 한 단계 더 제고될 것이라 전망한다.

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1) 袁清(2021). “我国食品安全风险交流制度之反思”, 争议解决, 第7卷第1期, p.28; 彭坤、陈成鑫(2020). “新形势下食品安全风险交流阶段划分及其机制探讨”. 湖北警官学院学报, 第6期总第201期, p.131.

2) 「식품안전법」의 규정과 리스크 평가 업무의 필요에 따라 국가위생건강위원회(国家卫生健康委员会)는 2019년 국가식품안전위험평가전문가위원회 교체작업을 시작하였다. 현재의 전문가위원회는 2020년 1월 10일 제2차 전문가위원회로 전국의 대학, 과학연구기관 및 기타 기술기관의 의료, 농업, 식품, 영양, 환경, 생물학 및 기타 분야의 전문가 120명으로 구성되어 있다. 전문가위원회의 구성과 선정과정 및 주요 업무에 대하여는 국가식품안전위험평가센터(国家食品安全危险评估中心) 홈페이지, https://www.cfsa.net.cn/Article/Singel.aspx?channelcode=2A9E075016B733825769FBA04017804BB9AC0726D523E5B9&code=53C3DF92DF3DDF3E556C44268F65BDDEE4718189A36613B6(2023.01.31.) 참고.

<참고문헌>

袁清(2021). “我国食品安全风险交流制度之反思”, 争议解决, 第7卷第1期

彭坤、陈成鑫(2020). “新形势下食品安全风险交流阶段划分及其机制探讨”. 湖北警官学院学报, 第6期总第201期

국가식품안전위험평가센터(国家食品安全危险评估中心) 홈페이지(https://www.cfsa.net.cn)