통관 보류는 수출통제조치가 아니다

2023년 12월 중국의 거시경제 주무 부처인 국가발전개혁위원회는 인산암모늄에 대한 수출 검사를 중단하라고 지시했다. 그러자 우리나라 언론은 중국이 산업용 요소와 함께 화학비료의 원료인 인산암모늄도 “수출통제” 한다고 일제히 보도하였다. 

중국 당국이 산업용 요소 통관을 보류하고, 인산암모늄의 신규 수출 절차를 중단한 것을 수출통제라고 할 수 있는가? 중국의 조치가「수출통제법」 에 의거한 수출통제조치가 아님에도 불구하고, 중국의 조치를 수출통제조치라고 판단할 경우, 우리 정부는 정확한 대응을 하기 어려워진다. 이 글은 중국의 수출통제조치가 무엇인지 정확히 이해하여야 그 대응방안도 효과적이라는 측면에서 작성하고자 한다. 

중국의 수출통제조치는 3가지 유형이다.

1. 수출통제리스트 조치 

중국의 「수출통제법」 제4조에 따르면, 중국은 수출통제리스트를 작성하여 허가제도를 통하여 관리한다. 다시 말해서 자격을 갖춘 기업이 수출통제리스트 상의 품목을 수출하겠다고 신청서를 제출하면 주관부서가 검토 이후 문제가 없다면 수출한다는 뜻이다. 이 검토 기간이 길어지면 수출이 지연되고, 우리나라 입장에서는 수출통제리스트 품목의 공급망에 차질을 빚게 된다. 중국은 바세나르 체제(Wassenaar Arrangement) 회원국이 아니지만, 중국의 국가안보와 세계평화를 수호한다는 이유로 수출통제리스트를 작성하여 이중용도 품목을 허가해주는 제도를 채택하고 있다. 

2. 임시수출통제조치

중국은 우리나라에 없는 임시수출통제조치를 통해서도 일부 주요 품목에 대해서 수시로 수출통제할 수 있다. 임시수출통제의 대상은 수출통제리스트 이외의 상품, 기술과 서비스에 대하여 실시할 수 있다. 그러나 이때에는 국무원의 허가를 취득하거나 국무원과 중앙군사위원회의 허가를 받아야 하며, 국가수출통제관리부서는 이를 공고하여 대내외적으로 알려야 한다. 임시수출통제기한은 2년을 넘지 않도록 규정하고 있지만, 반드시 그렇지만은 않다. 임시수출통제 시행기한 만료 전 적시에 평가하여 평가결과에 따라 임시수출통제 취소, 연장, 수출통제리스트에 추가 여부를 결정해야 한다.

예컨대 2023년 7월 3일, 중국 상무부는 갈륨, 게르마늄 관련 물품에 대한 임시수출통제를 공고하여 8월 1일부터 시행하였다. 2023년 7월 31일에는 드론 관련 물품 및 일부 고성능 드론에 대해 임시수출통제를 공고하여 9월 1일부터 시행하였다. 2023년 10월 20일에도 흑연 및 관련 제품에 대한 임시수출통제를 공고하여 2023년 12월 1일부터 시행하였다. 이처럼 중국은 수출통제리스트에 포함되지 않은 주요 상품, 기술과 서비스에 대해서도 독자적이고 자의적인 판단에 따라 세계를 대상으로 언제든지 임시수출통제를 시행할 수 있다. 

3. 상황허가

중국의 나아가 수출통제리스트에 등록된 통제품목 및 임시수출통제품목을 제외한 상품, 기술 및 서비스에 대하여, 만약 어떤 상품, 기술 및 서비스가 ① 국가안보와 이익에 위협이 될 경우, ② 대규모 살상무기 및 운반시설의 설계, 개발, 생산에 사용될 경우, ③ 테러 용도의 리스크가 존재할 경우, 수출경영자(수출자)가 알고 있거나(객관적 know 통제) 알아야 하거나(주관적 know 통제), 혹은 국가수출통제부서로부터 통지를 받는 경우(inform 통제), 국가수출통제부서에 허가를 신청해야 한다고 규정하고 있다. 우리는 이를 상황허가라고 부른다. 이처럼 중국은 수출통제리스트, 임시수출통제조치, 상황허가를 통해서 수출통제조치를 발동할 수 있는 법적 근거를 겹겹이 마련해 두고 있다. 

중국의 수출통제조치와 非수출통제조치는 구분된다

앞에서 제기한 질문으로 다시 돌아가면, 중국 당국이 산업용 요소 통관을 보류하고, 인산암모늄의 신규 수출 절차를 중단한 것을  수출통제라고 할 수 있는가? <표 1>을 보면, 먼저 인산암모늄은 수출통제리스트에 있는 이중용도 품목, 즉 통제품목이 아니다. 다음으로 인산암모늄은 수출통제리스트에도 포함되지는 않았지만, 그렇다고 임시수출통제 대상도 아니다. 나아가 상황허가 대상품목도 아니다. 임시수출통제대상은 중국 상무부가 관할하며, 전 세계를 대상으로 하되 2년을 넘어서는 아니 된다. 그리고 무엇보다도 중국이 임시수출통제조치를 실시하는 목적은 해당 수출통제조치가  중국의 국가안보와 국가이익에 이로운 방향으로 작용하기 때문이다. 

<표 1>에 따르면, 중국의 거시경제 주무 부처인 국가발전개혁위원회가 지시한 인산암모늄에 대한 수출 검사 중단은 법적 의미에서 「수출통제법」상의 수출통제조치라 할 수 없다. 중국이 「수출통제법」이 아닌 중국의 거시경제 정책의 일환으로 인산암모늄에 대한 수출 검사가 중단되었다면 우리는 두 가지를 주의해야 한다. 

첫째, 인산암모늄에 대한 수출 검사 중단은 비록 수출통제조치는 아니지만, 그 피해는 수출통제조치로 인한 피해와 유사하거나 어떤 경우에는 오히려 더 클 수 있다. 향후 중국은 수출통제조치는 아니면서 수출통제의 효과를 발생시키는 조치, 즉 비(非)수출통제조치를 통해 우리나라의 공급망을 교란할 가능성이 있다. 또한 경우에 따라서는 수출통제조치와 비수출통제조치를 동시에 실행할 수도 있다. 

둘째, 중국의 거시경제 조치가 수출통제조치도 아님에도 수출통제조치라고 받아들이게 되면 우리나라는 제대로 된 대응을 할 수 없다. 즉 수출통제가 아님에도 불구하고 수출통제라고 할 경우, 한국과 중국의 관계를 악화시킬 수 있고, 이에 대응하는데 드는 비용과 부담은 가중될 수 있다. 따라서 우리나라가 제대로 된 대응을 하기 위해서는 중국의 수출통제조치와 비(非)수출통제조치의 차이를 정확히 이해해야 한다. 중국의 비(非)수출통제조치에 대응하는데 필요한 전략을 종합적으로 수립할 필요가 있다. 

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1) 뉴시스, “중국, 요소 이어 화학비료 원료 인산암모늄도 수출통제”, 2023.12.8., https://mobile.newsis.com/view.html?ar_id=NISX20231208_0002550815(최종검색일: 2024.2.4.).