중국의 최근 국무원 인사 동향과 함의
양갑용 소속/직책 : 국가안보전략연구원 책임연구위원 2024-02-22
2023년 3월 제14기 전국인대 제1차 회의에서 <정부업무보고>와 함께 중요 의제였던 국무원 인선은 예상을 크게 빗나갔다. 5년 동안의 새로운 임기를 시작하는 전국인대 회의에서 국무원 인사는 일반적으로 신임 총리의 제청으로 새로운 내각을 구성한다. 당연히 신임 총리가 함께 일할 각료를 구성하는 대규모 인사 교체가 일반적이다. 그러나 작년 전국인대 인사에서 국무원 구성원 인사는 대부분 전임 정부 인사를 교체 없이 수용한 인사였다. 이 말은 리창 총리가 신임 총리로서 제대로 인사권을 행사하지 못했다는 것을 의미한다. 리창 총리가 약세 총리라는 평가가 나오는 이유 가운데 하나가 바로 인사권 행사 여부이다.
인력자원과 사회보장부 자료에 따르면 2024년 2월 중순까지 모두 다섯 차례(2024년 1월 5일, 1월 16일, 1월 26일, 2월 1일, 2월 7일) 국무원 주요 인사가 이루어졌다. 이 인사에서 리창 총리는 과연 자신의 인사권을 제대로 행사하고 있는가? 리창 총리는 2024년 취임 2년 차에 접어들고 있다. 2년 차에 접어든 리창 총리가 자신의 구상을 실행하기 위해서는 자신이 필요로 하는 인사로 내각을 구성해야 한다. 지난해 말부터 최근까지 진행된 국무원 인사를 통해서 이를 검토해 보고자 한다. 최근 리창 총리의 권력이 약화하고 오히려 서열 5위인 중앙서기처 서기 차이치의 권력이 리창을 앞선다는 평가가 간헐적으로 나오고 있다. 리창 총리는 자신이 가진 국무원 성원의 인사권을 행사하여 자신의 권력을 공고히 하는지 살펴볼 필요가 있다.
최근 국무원 인사 동향
2023년 12월 29일 제14기 전국인대 상무위원회 제7차 회의에서 둥쥔(董軍)을 국방부 부장으로 임명하고, 탕덩제(唐登傑, 1964.6)의 민정부 부장 직무를 면직하고, 루즈위안(陸治原, 1964.8)을 민정부 부장으로 임명하고, 후허핑(胡和平, 1962.10)의 문화여유부 부장 직무를 면직하고, 쑨예리(孫業禮, 1964.12)를 문화여유부 부장으로 임명했다. 이 인사의 특징은 그동안 부정부패 혐의로 낙마했던 리상푸(李尙福) 국방부장의 후임 인사를 단행한 것이다. 그러나 국방부는 기본적으로 중앙군사위원회 통제를 받기 때문에 리창 총리의 인사 제청이라기보다는 중앙군사위원회 차원에서 고려된 인사이다. 그러나 탕덩제와 후허핑의 면직은 총리의 인사권에 속한다는 점에서 다양한 해석이 가능하다.
○ 칭화방(靑華幇)을 밀어내고
특히 후허핑은 20차 당대회에서 정치국 위원으로 승진하여 중앙선전부장으로 유력하게 거론되었던 칭화방(靑華幇)의 핵심 인사이다. 시진핑 주석의 모교인 칭화대학 당서기를 역임했고, 시진핑 주석의 정치적 고향인 산시성(陝西省) 서기를 역임하고 중앙으로 승진 이동했었다. 후허핑은 중앙선전부 일상 업무 담당 부부장과 문화여유부 부장을 겸직하고 있었다. 이번 인사로 국무원 업무에서 손을 떼고 중앙선전부 업무만 담당하게 되어 역할이 축소되었다. 대신에 리창 총리는 자신과 가까운 거리에 있던 쑨예리를 문화여유부장에 임명했다. 쑨예리는 오랜 기간 당 중앙에서 근무했고, 20차 당대회 즈음하여 중앙선전부로 자리를 옮겼다. 20차 당대회 이후 국무원신문판공실 주임을 맡아 리창 총리가 이끄는 국무원의 대외 홍보와 선전을 담당하고 있었다. 문화여유부 부장은 정부급(正部級) 직무여서 쑨예리는 중앙위원으로 승진할 것으로 예상된다.
탕덩제의 민정부장에서 산시성(山西省) 서기로 이동은 정부급(正部級) 직위의 수평 이동이며 정치적 의미라기보다는 경력관리 차원에서 지방행정 경험 기회를 다시 제공한 것으로 이해할 수 있다. 탕덩제는 상하이시 토착 관료 출신으로 방산 기업 재직 경험과 함께 공업정보화부, 국가발전개혁위원회 등 중앙정부 근무 경험이 있다. 그는 연해 지역인 푸젠성 근무 경험이 있고, 이번에 내륙 산간 지역인 산시성(山西省)으로 이동 배치되었다. 이는 지역 간 이동으로 행정 경험을 더욱 축적할 기회를 얻게 하기 위한 것으로 풀이된다. 그는 현재 중앙위원이기 때문에 지방 경험을 쌓은 후 차기 당대회에서 정치국 위원 승진을 바라볼 수 있을 것이다.
○ 덜 정치적이고 더 자유롭게
탕덩제를 지방으로 보내는 대신에 리창 총리는 루즈위안을 산둥성에서 중앙으로 끌어올렸다. 루즈위안이 오랜 기간 산시성(陝西省)에서 토착 관료로 근무한 경험을 고려한 인사로 분석할 수 있다. 산시성 서기를 역임했던 후허핑의 교체에도 불구하고 리창 총리가 산시성을 중시하고 있음을 보여주는 인사로 이해할 수 있다. 루즈위안은 30년 동안 산시성에서 근무했으며 2018년부터 성(省) 간 이동하여 랴오닝성, 산둥성에서 근무했고, 이번에 민정부 부장을 맡으면서 중앙정부로 승진 이동했다. 그는 이미 20기 중앙위원으로 정부장급 지위를 갖고 있어서 민정부장 임명에 큰 문제는 아니었다. 리창 총리도 중앙위원의 지위를 보장해 줘야 하는 정치적 부담을 가질 필요는 없는 인사였다.
부장급 인사가 비교적 민감한 정치적 신호로 읽힌다는 점에 비해서 총리 직속의 국무원 직속 기구나 부위 관리 국가국(國家局)의 부국장 인사는 비교적 자유롭다고 할 수 있다. 국무원 직속 기구나 부위 관리 국가국은 대부분 전문적인 업무 영역을 갖춘 부서들이다. 전문성이 있어야 하는 만큼 대부분 전문 인사들이 부(副) 자리에 임명된다. 정치적으로 덜 민감하다는 의미는 정치적으로 이들을 챙겨야 하는 것은 아니라는 의미이기도 하다. 예컨대, 2024년 1월 26일 인력자원부에서 발표한 국무원 인사를 보면, 롼젠훙(阮健弘, 1966.10, 여)을 국가통계국 부국장에, 완진쑹(萬勁松)을 국가에너지국 부국장에, 샤빙(夏冰, 1973.12)을 국가데이터국 부국장에 그리고 쉬즈빈(徐志斌, 1976.4)을 국가외환관리국 부국장에 각각 임명했다. 이번 인사는 리창 총리의 국무원이 지향하는 전문성을 가진 인재의 중용을 통한 혁신 능력 강화로 해석할 수 있다. 리창 총리는 일찍이 저장, 장쑤, 상하이 등 연해 지역 서기를 맡는 동안 전문성과 혁신 능력을 갖춘 기업가적 정부를 강조한 바 있고, 이번 부직(副職) 인사도 이러한 맥락으로 평가할 수 있다.
○ 전문성을 중시한 부(副)급 인사
전문성을 강조하는 부(副)급 인사 기조는 특히 전문 지식을 갖춰야 하는 부문에서 두드러지고 있다. 2월 1일 국무원 인사를 보면 린신(林新, 여)을 과학기술부 부부장에, 자오쩡롄(趙增連, 1970.3)을 해관총서 부서장(副署長)에, 장커(章軻, 1968.5)를 국가의료보장국 국장에 그리고 장순시(張順喜, 1973.8)를 국무원발전연구센터 부주임에 각각 임명했다. 장커는 30여 년 넘게 심계서(審計署)에서 근무하다 부심계장(副審計長)을 마지막으로 이번 인사에서 국가의료보장국으로 수평 이동했다. 이번 인사는 정치적인 성장을 위한 인사라기보다는 업무 간 영역을 넘나드는 수평 이동의 성격이 짙다. 국가의료보장국은 국무원 직속의 부부급 기구이기 때문에 이 기구의 부국장은 청국급(廳局級)에 해당한다고 볼 수 있다. 장커는 현재 당내에서 20대 대표를 맡고 있어서 국무원 직속 기구 부국장이라고 하더라도 ‘65후’이기 때문에 연령상 더 성장할 가능성은 높지 않다고 볼 수 있다.
반면에 린신은 국무원 핵심 부서 가운데 하나인 과학기술부 부부장이자 인사와 조직, 정보를 책임지는 비서장을 맡고 있다. 비서장은 기관장의 측근이라는 점에서 그녀의 정치적 중요성을 주목할 필요가 있다. 그녀는 베이징대 법학과 학사, 석사를 졸업했다. 이른바 명문대학 졸업생이라는 승진 인사의 유리한 조건을 갖고 있다. 더욱이 여성 안배 가능성을 주목한다면 비록 지금 20대 대표에 머물러 있지만, 과학기술 중시 분위기에 힘입어 중앙 후보위원이나 차기 당대회에서 중앙위원에 진입할 가능성이 높다고 예측할 수 있다.
자오쩡롄은 방역 전문가로서 높은 전문성을 갖고 있다. 이러한 특화된 전문성은 자신이 소속된 전문 부문을 벗어나서 타 부문 이동이 쉽지 않다는 약점을 가지고 있다. 그러나 이번 해관총서로 이동 인사는 동식물 검역 등 특화된 임무를 세관 업무와 융합시킨다는 점에서 새로운 시도라고 이해할 수 있다. 인사에서 새로운 시도는 늘 위험과 기회를 동시에 얻는다는 점에서 ‘70후’인 그의 성장 가능성에 주목할 필요가 있다. 장순시는 20여 년이 넘는 동안 총리 직속의 국무원연구실에서 근무한 자로서 사실상 내부 발탁 인사이다. 특히 그의 전문 분야는 ‘삼농(三農)’ 정책이다. 최근 2024년 1호 문건 전문이 공개되면서 당국은 ‘삼농’ 문제에 관심이 높다. 이러한 상황에서 그의 발탁은 ‘삼농’ 정책과 관련하여 리창 총리를 보좌할 것으로 예상할 수 있다. 그는 1973년생의 비교적 젊은 학자형 관료로서 정치적 색채가 옅다는 점이 장점이다.
○ 후하이펑(胡海峰) 드디어 중앙으로
저장성 리수이시(麗水市) 서기였던 후진타오 전 국가주석의 아들인 후하이펑(胡海峰, 1972.11)의 민정부 부부장 임명도 주목받는 인사였다. 작년 말 임명 당시 후하이펑은 26개 국무원 조성부문(組成部門) 가운데 최연소 부부장이었다. 후하이펑은 2018년 초 저장성 자싱(嘉興)시 시장으로 재직하는 기간에도 시진핑 주석의 연고가 있는 산시성(陝西省) 시안(西安)시 서기로 꾸준히 거론되었던 인사였다. 그는 2018년 6월부터 저장성 리수이시 서기를 맡아오다 6년여 만에 중앙에 진출하게 되었다. 후하이펑이 저장성 자싱시 부서기, 시장으로 재임한 기간은 리창 총리가 저장성 부서기, 성장을 맡았던 시기와 겹친다. 후하이펑의 이번 인사는 20차 당대회 당시 불거졌던 후진타오 주석의 의문 퇴장과 관련한 일련의 정치적 스캔들을 떠올리게 한다. 만약 리창 총리가 후하이펑을 국무원으로 불러들임으로써 후진타오 전 국가주석과 화해를 시도하는 것이라면 이번 인사는 차이치를 필두로 하는 시진핑 주석 측근 세력과의 균열을 상상할 수 있기 때문이다.
○ 우칭(吳清)의 도약
인력자원과 사회보장부 홈페이지에 게재된 2월 7일 자 국무원 인사를 보면 이후이만(易會滿, 1964.12) 중국증권감독관리위원회 주석을 면직하고 우칭(吳清, 1965.4)을 중국증권감독관리위원회 주석으로 임명했다. 이후이만은 30여 년이 넘게 중국공상은행에서 근무했던 금융 종사자로서 2019년 1월부터 중국증권감독관리위원회 서기와 주석을 맡아왔다. 19대 중앙 후보위원, 20대 중앙위원으로 비교적 젊은 간부에 속한다. 면직되면서 다른 부문이나 부서로 이동하는 경우 대부분 ‘별도 임용’이라는 표현이 있는 때도 있으나 이후이만은 면직 설명에서 ‘별도 임용’이라는 언급이 없어서 낙마 가능성도 거론된다. 반면에 우칭은 2005년 8월부터 2010년 11월까지 5년여 동안 중국증권감독관리위원회에서 일한 기간을 제외하고, 2010년 11월부터 최근까지 15년 동안 상하이시에서만 근무했다. 리창 총리가 2017년부터 2022년까지 5년 동안 상하이시 서기로 근무하는 동안 우칭은 상하이시 부시장과 상하이시위원회 상무위원으로 사실상 리창 총리와 동일 공간에서 함께 근무했다. 우칭은 리창 당시 상하이시 서기가 관심을 가졌던 상하이 과학기술 혁신센터 건설추진 판공실 주임을 맡아 사실상 리창 총리와 호흡을 함께 했다. 우칭의 승진 임용이 리창 총리와의 사적인 연결 가능성을 보여준다고 평가할 수 있다.
우칭은 20기 중앙 후보위원으로서 중국증권감독관리위원회가 국무원 직속 기구이기 때문에 장관급 직위를 갖게 되어 도래하는 중앙위원회 전체 회의에서 중앙위원 승진이 예상된다.
몇 가지 함의
위에서 살펴본 대로 최근 진행된 몇 가지 국무원 인사에서 리창 총리가 자신의 인사권을 확실하고 단호하게 사용하기 시작했다고 단언하기는 어렵다. 다만, 작년 14기 전국인대 1차 회의 국무원 인사처럼 자신의 의중을 전혀 드러내지 않았다고 말하기에도 석연치 않은 몇몇 지점이 있다.
○ 제한된 범위에서 인사권을 행사
리창 총리는 헌법에서 보장된 것처럼 국무원 주요 관원에 대한 인사 제청권을 가지고 있다. 작년 양회에서 보여준 인사 결과는 인사 제청권을 행사하지 않은 것처럼 리커창 총리 시절 인사가 대부분 유임되었다. 당시 안후이성 서기였던 정산제(鄭柵潔)만이 국가발전개혁위원회 주임으로 국무원에 입성한 정도였다. 특히 국무원 26개 조성부문 가운데 국가발전개혁위원회 주임을 제외한 인사는 사실상 리창 총리의 인사권이 발휘되었다고 볼 수 없을 정도로 인사 교체가 거의 없었다. 그런데 최근 벌어진 국무원 인사를 보면 민정부장을 교체하고 문화여유부장으로 있던 칭화대학 인맥의 핵심 인사를 물러나게 한 것이나 후하이펑을 중앙으로 올린 것, 상하이에서 우칭을 끌어올려 중국증권감독관리위원회 주석에 앉힌 것은 모두 리창 총리의 의중이 반영된 인사로 평가할 수 있다. 특히 자신과 개인적인 업연(業緣)이나 인연(因緣)이 있는 인사를 안배한 것은 능동적인 움직임으로 볼 수 있다.
물론, 이러한 인사가 부분적이긴 하지만 차이치 세력으로 대표되는 시진핑 주석의 핵심 측근 세력과 대립 및 갈등을 공공연히 드러내는 인사라고 평가할 수는 없다. 다만, 작년 양회 시기 전국인대에서 나타났던 인사 사례와 비교해서 보면 리창 총리가 이번에는 적극적으로 인사권을 행사하는 것으로 보인다. 20기 3중전회가 열리지 않는 상황이다. 2024년의 정책 방향과 비전을 제시할 사실상의 ‘교범’이 없는 상황에서 리창 총리가 작성할 <정부업무보고>는 그 어느 해보다도 중요해졌다. 열리지 않고 있는 3중전회의 위상까지도 내용으로 녹여내야 하기 때문이다. 그럴수록 자신과 의중이 유사한 사람들을 국무원 주요 부서의 책임자로 인선하려는 의지가 강할 것이고, 그 일단이 최근 벌어진 국무원 인사로 나타나고 있다고 판단할 수 있다.
○ 여성의 정치적 역할 강화
리창 총리가 인선에서 자신의 색깔을 좀 더 드러내기 위해서는 전문성을 강조하고, 여성 자원의 대폭 할당 등 작년 양회의 인선 결과와 다른 그림을 보여줘야 한다. 앞서 설명한 전문성을 강조하는 부(副)급 인사나 국무원 직속 기구 혹은 부위(部委) 관리 국가국의 인선에서는 조금씩 그러한 인사 원칙이 적극적으로 발현되는 것으로 이해되는 측면도 없지 않다. 만약 리창 총리가 작년과 다른 인사로 자신의 존재감을 드러낸다면 더욱 적극적으로 여성 인사를 기용하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 리창 총리로서는 여성 자원을 적극적으로 활용하는 인선도 고려 사항이 될 수 있다. 작년 14기 전국인대 제1차 회의 국무원 조성부문 인사 결과를 보면 총 26명의 장관급 인사 가운데 여성은 허룽(賀榮) 사법부장과 왕샤오핑(王曉萍) 인력자원과 사회보장부장 등 단 두 명뿐이었다.
20차 당대회에서도 여성 몫의 정치국 위원은 없었다. 물론 여성 몫의 정치국 위원은 줄었지만, 정치국 위원에 해당하는 부국급(副國級) 여성 지도자는 2024년 2월 중순 현재 전국인대 상무위원회 부위원장 톄잉(鐵凝, 1957.9, 중앙위원), 국무위원 선이친(諶貽琴, 1959.12, 중앙위원), 전국정협 부주석 친보융(秦博勇, 1964.11, 민건 상무부주석), 전국정협 부주석 쑤후이(蘇輝, 1956.5, 대맹 중앙주석, 중국평화통일촉진회 부회장), 전국정협 부주석 셴후이(鹹輝, 1958.8, 회족), 전국정협 부주석 선웨웨(沈躍躍, 1957.1, 중앙위원) 등 6명이다. 이 가운데 선이친과 선웨웨는 20기 중앙위원으로 영도 간부에 해당하지만 나머지 4명은 명예직에 가깝다. 리창 총리가 여성의 정치적 역할을 얼마나 중시하느냐에 따라 국무원 인선도 예전 관행과 달라질 것이다.
○ 성(省) 간 이동과 지역(區域) 간 이동의 중시
최근 국무원 인사에서 두드러진 점은 성(省) 간 이동이 적지 않다는 점이다. 탕덩제 민정부장도 중앙정부에서 산시성(山西省) 정부로 이동했다. 우칭 신임 중국증권감독관리위원회 주석은 상하이에서 중앙으로 올라왔고, 후하이펑은 저장성에서 민정부 부부장으로 임명되어 중앙으로 진입했다. 루즈위안 신임 민정부장도 산둥성에서 중앙으로 이동했다. 이처럼 중국 간부 이동에서 성 간 이동은 경험 축적과 함께 복합적인 현실 대처 능력을 보여준다는 점에서 당 중앙 조직부에서 자주 활용하는 인사 충원 방식이다. 최근 벌어진 국무원 인사 특히 장관급 인사에서 이러한 성 간 이동이 주요 충원의 요소로 작용하고 있는 점은 눈여겨볼 필요가 있다. 리창 총리 자신이 저장성, 장쑤성, 상하이시 등을 경험하고 중앙으로 진입한 사례이기 때문에 리창 총리의 인선에서 성 간 이동은 앞으로도 중요한 고려 사항이 될 것이다.
물론, 성 간 이동이 지역 내에서 이루어지는 경우 시너지 효과를 내거나 두각을 나타내기에는 역부족인 측면도 있다. 가령, 천밍궈(陳明國, 1966.10) 신장위구르자치구 정법위원회 서기의 경우 베이징 대학을 졸업한 우수한 학력 조건을 갖추었음에도 성 간 이동이 주로 쓰촨성, 칭하이성, 신장위구르자치구 등으로 특정 지역에만 한정된 인사 패턴을 보인다. 천밍궈는 최근 신장위구르자치구 정법위원회 서기로 자리를 옮겼다. 정법위원회 서기로 자리를 옮기기 전 천밍궈는 2021년 1월 칭하이성에서 신장위구르자치구 부주석과 공안청장으로 성 간 이동했는데, 당시 20년 만에 외부 인사가 신장위구르자치구 공안청장에 임명된 경우였다. 그러나 성 간 이동에도 불구하고 쓰촨성, 칭하이성, 신장위구르자치구는 서북지방이라는 공통점을 가지고 있는 지역이다. 따라서 아무리 성 간 이동이라 할지라도 동일 지역 내 이동은 인사에 메리트가 크지 않다는 사실이다. 따라서 향후 리창 총리는 성 간 이동을 활발하게 할 뿐만 아니라 지역 간 이동, 예컨대 동북 지역에서 연해 지역으로 이동, 내륙 지역에서 동북 지역으로 이동, 연해 지역에서 서북 지역으로 이동 등 지역 간 이동을 결합하는 방식을 깊이 고민하지 않을 수 없을 것이다. 최근 국무원 인사가 이러한 사실을 여실히 보여주었다.
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