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중국 탄소배출권 거래제도의 실행과 기업 발전 딜레마
김욱 소속/직책 : 건국대학교 글로벌비즈니스학과 교수 2024-02-26
문제의 제기
산업혁명의 빠른 발전은 환경에 많은 문제를 가져왔다. 특히 산업 생산에서 배출되는 이산화탄소는 지구온난화와 환경오염을 초래해 경제발전을 저해하고 있다. 이산화탄소 등 온실가스 배출을 규제하기 위해 일부 국가들은 탄소배출권 거래라는 효율적인 메커니즘을 채택하고 있다. 또한, 이산화탄소 배출량을 줄이고 대체에너지 혁신을 촉진하기 위해 탄소배출권 거래를 하는 나라가 늘고 있다. 전 세계의 탄소배출이 계속해서 증가하면서 우리 삶의 터전인 지구는 심각한 기후변화와 환경오염에 직면해 있다.
이러한 배경 아래 녹색경제 발전은 중국 경제발전의 중요한 방향성으로 작용하게 되었다. 이에 대해 탄소배출권 거래는 탄소 배출량의 효율적 감소와 에너지 구조조정 촉진에 이바지한다. 다만 해당 정책의 발표가 자원 절약에는 도움이 되지만, 상장기업의 수익에도 긍정적인 영향을 미칠지는 미지수이기에 이와 관련된 연구가 더욱 필요한 시점이다.
중국 정부의 정책기조
중국 정부는 2020년 9월 22일 “2030년까지 이산화탄소 배출이 정점에 도달한 뒤 (탄달봉; 碳达峰), 2060년 전에 탄소중립(碳中和)을 실현하기 위해 더욱 강력한 정책과 조치를 취함과 더불어 전지구적 문제 해결을 위해 적극적으로 노력하겠다.”라고 발표했다.1) 탄소배출권 거래정책은 탄소중립을 위한 중요한 조치이다. 탄소배출권 거래는 이산화탄소 배출량뿐 아니라 경제발전, 특히 고탄소배출 상장기업에도 영향을 미칠 수 있다. 한편 일부 기업은 정부가 할당하는 탄소배출 한도보다 탄소 배출량이 많으므로 과징금 부과와 영업정지를 피하고자 탄소배출권 거래를 통해 탄소 쿼터를 사들여 원가를 부풀리기도 한다. 또 탄소 감축 과정에서 탄소배출 저감기술력을 높이기 위해 원가를 낮추면 기업들은 기술혁신 투자를 늘리기 마련이지만 기술혁신은 긴 과정이기에 단기간의 성과를 거두기 어렵다.
따라서 기술혁신이 부족한 기업은 탄소배출권 규제를 위해 감산을 선택하게 되고, 기업의 수익을 감소시켜 지역 경제발전에 더욱 영향을 미치게 된다. 한편, 탄소배출권 거래는 감축 비용이 적게 드는 기업이 더 많은 나머지 배출권 판매를 목적으로 한 추가적인 탄소 배출 감축을 위해 노력하도록 돕고, 감축 비용이 많이 드는 기업에 대해서는 탄소배출권의 구매 증대를 유도해 탄소배출권 거래의 원만한 시장 배치 및 흐름을 조성하는 효과가 있다. 탄소배출권 거래가 이뤄지면 더 많은 기업이 저탄소 청정에너지를 선택하게 되는데, 이는 결과적으로 탄소배출을 줄이고 에너지 구조 변화를 촉진하는 결과를 낳는다.
2011년 11월부터 중국에서는 탄소배출권 거래를 시범적으로 도입하기 시작하였고, 2012년 6월 국가 발전개혁위원회가 (国家发展改革委以发改气候〔2012〕 1668号)<온실가스 자발적 감축 거래 관리 잠정 방법>(《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》) 관련 공식적인 정부 문서 2) 를 발표하였다. 비로소 2013년 7개 시범도시가 주축이 된 탄소배출권 거래 시장이 본격적으로 열렸다. 2017년 12월 국가 발전개혁 위원회((国家发展改革委员会发改气候规【2017】2191号)는 <국가 탄소배출권 거래 시장 구축계획> (《全国碳排放权交易市场建设方案》)을 3) 발표하여 탄소 거래를 수행하는 기업체들의 표준기준을 제정했다. 즉 여기서 괄목하여야 할 점은 기업체들이 만약 배출량의 할당 기준을 초과한다면 다른 회사의 배출권을 구매해야 하고, 반대로 기업체들이 탄소 배출량을 스스로 줄인다면 나머지 배출권을 시장에 직접 판매할 수 있다고 규정을 개정하였다. 2021년에 중국 국무원 (国发〔2021〕33号)이 출시한 14차 5개년 규획 4) 에서도 2025년까지 전국 단위 국내총생산 에너지 소비량을 2020년에 비해 13.5% 줄이고 총 에너지 소비량을 합리적으로 통제할 것으로 명시하였고 철, 비철금속, 건축 자재, 석유 화학 및 기타 산업을 중심으로 에너지 소비구조 개선 및 오염 물질의 심층 처리를 강화하도록 규정하였다.
중국 7개성의 탄소배출권 거래제도의 실행과 성과
2005년 “교토의정서”에서 중국은 개발도상국으로 온실가스 배출 국가에서 제외되었고, 한국도 당시에 역시 개발도상국으로 분류되어 온실가스 감축의무는 없으며, 대신 공통 의무인 온실가스 국가통계 작성 및 보고의무는 부담하기로 하였다. 반면 유럽은 중국과 한국에 비해 더욱 철저하게 국제적인 의무 사항을 수행했었다. 중국의 탄소배출 정책의 시행 시기가 한국보다도 다소 늦어진 점, 2013년 후로 7개 성에 국한된 점 등을 고려하면 아직 미 해소 및 부족한 점이 많다.
중국 탄소배출권 거래 시장은 비교적 특정한 지역으로부터 안정적으로 발전했다. 중국이 처음 설정한 7개 성에 대한 시범사업은 다른 나라의 경험을 바탕으로 중국 내 국가 실정을 종합적으로 반영하여 여러 법적 근거 보완, 규제 완충, 배출 할당량 지정, 교역 규범 등으로 구성된 도시경제 발전을 위한 시스템을 구축했다. 시범 설정은 탄소배출권 거래 시스템에 풍부한 경험적 토대를 제공한다. 탄소배출권 거래제가 시범적으로 운영되는 동안 국가적 여건과 사회적 요인이 완전히 통합되었으며 문제별로 다양한 대응 방안이 제시되었다. 시범도시들은 서로 다른 특색을 띠며, 해당 특색들은 제도의 운행에 있어 서로 다른 양상으로 효과를 냈다. 시범사업 시행으로 기업들의 환경보호 의식이 제고됨은 물론, 관련 부처의 역량이 강화됨과 동시에 탄소배출권 거래 시장의 전국적 추진 확대의 토대가 될 노하우도 쌓였다.
<그림 1>은 2013~2020년 7개 시범도시의 탄소배출권 거래량이다. 2013년부터 탄소배출권 거래량이 큰 폭으로 늘고 있음을 알 수 있다. 특히 광둥성과 후베이성의 탄소배출권 거래량은 다른 성의 몇 배에 이른다. 탄소배출권 거래량 증가는 기업들이 탄소배출권 거래에 적극적으로 나서는 것은 물론 탄소배출권 거래 시장 규모가 커지고 있다는 것을 의미한다. 광둥성을 예로 들면 2013년 시장 공식 출범 후 탄소배출권 거래량은 2013년 84만 톤에서 2020년 3억 1,963만 톤으로 3.8만 배 가까이 증가했다. 탄소배출권 거래량이 가장 적은 톈진도 2013년 3.9만 톤에서 2020년 22억 6,364만 톤으로 증가했다. 이러한 탄소배출권 거래량 증가, 다시 말해 기업 간 탄소 거래 증가는 탄소배출권 거래제가 성공적으로 시행되었음을 의미한다.
기업 발전 딜레마 및 시사점
비록 중국의 탄소배출권 제도와 규제 및 정책방향은 계속 정비되고 있고 가시적인 성과를 이루고 있지만, 여전히 기업의 발전을 도모함에 있어서 여러 극복해야 난항들이 많이 존재하고 있다.
첫째, 2024년 현재에도 아직 7개성에 국한된 중국 탄소배출권 거래시장은 비록 활약을 거듭하고 있지만, 아직 전국적으로 일관되고 통일된 시장이 형성되지 않았기에 아직 초기 발전단계로 볼 수 있다. 따라서 앞으로도 ‘탄소중립’ 정책이 계속 추진되고 변화하고 있는 만큼 장기적으로 전국적인 차원에서 관련 산업과 기업 발전을 도모하는 과정에서 여러 불확실성을 극복하기 위한 도전적인 기업가 정신과 시장변화에 적극 대응할 수 있는 역량이 요구된다.
둘째, 중국정부의 체질개선 의지가 확고한 산업체들의 혁신적인 자세가 필요한 시점이다. 발전 산업은 현재 중국에서 탄소 배출량이 가장 많은 산업으로 전국 총 배출량의 약 50%를 차지한다. 그리고 중국은 제조업 대국이기 때문에 제조업 관련 산업도 전국 탄소배출량의 약 28% 정도를 차지한다. 14차 5개년 규획 기간 동안 8대 고배출 에너지 산업을 점차적으로 국가 탄소배출권 거래 시장에 포함시켜야 하는데, 이들 산업 중 가장 먼저 포함된 것은 건축자재와 철강으로 산업 탄소배출량의 약 80%를 차지하는 것으로 나타나고 있다. 특히 발전 산업과 제조업 산업에 종사하는 기업체들의 탄소배출권 거래시장에서의 기업 경쟁력과 생존권과도 직결됨으로 치열한 경쟁이 계속 진행될 것으로 예고된다.
셋째, 정부의 강력한 규제 정책도 계속 예고되고 있어 중앙정부와 지방정부의 정책적인 편차를 극복해야 부분도 주목된다. 특히 괄목될 부분은 각 지방정부가 별도로 추진하고 있는 지방탄소배출권 거래시장(地方碳排放权交易市场)도 존재함으로 전국적으로 통일된 탄소배출권 시장으로의 편입도 앞으로 계속 추진해 나가야 하고 중앙정부와 지방정부의 일부 정책적인 일관성의 부재도 난항인 것으로 나타나고 있다.
넷째, 전국적인 국가 모니터링 시스템 구축과 빅데이터 시스템 구축도 앞으로 계속 강화해 나가야 할 과제이며, 인재육성도 시급하다. 일부 기업체들의 탄소배출 관련 감독 회피 또는 데이터 조작 등 문제점들 6) 도 늘어나고 있기에 범 국가차원에서 법률, 표준 및 시스템을 단계적으로 개선하고 관련 위반 사례를 적시적으로 적발하고 시장 질서를 수호하는 과제를 계속 안고 있다. 따라서 전문 인력과 인재가 많이 부족함으로 이에 대한 육성도 더욱 강화해나갈 필요성도 존재한다.
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1) 新华网, “ 习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话 “, http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/22/c_1126527652.htm, （2024년 2월 1일 검색）
2) 国家发展和改革委员会.“‘十二五’控制温室气体排放工作方案”, http://www.gov.cn/zwgk/2012-01/13/content_2043645.htm, (2024년 2월 1일 검색）
2) 国家发展和改革委员会.“‘十二五’控制温室气体排放工作方案”, http://www.gov.cn/zwgk/2012-01/13/content_2043645.htm, (2024년 2월 1일 검색）
3) 国家和发展改革委员会.“关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知” http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/22/content_5035432.htm （2024년 1월 31일 검색）
4) 중국국무원,“国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知”, (2024년 2월 1일 검색)
5) 김욱(2023) “중국 상장기업 수익성에 대한 탄소배출 정책 영향”, 아태연구, Vol.30, No.4 https://journal.kci.go.kr/japs?language=ko, (2024년 1월 31일 검색)
6) 新浪财经,“建设全国统一碳市场，地方碳市场何去何从，如何杜绝数据造假？”, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730634702062214412&wfr=spider&for=pc, (2024년 2월 1일 검색)
[참고문헌]
新华网, “ 习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话 “, http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/22/c_1126527652.htm,（2024년 2월 1일 검색）
国家发展和改革委员会.“‘十二五’控制温室气体排放工作方案” http://www.gov.cn/zwgk/2012-01/13/content_2043645.htm （2024년 2월 1일 검색）
国家和发展改革委员会.“关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知” http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/22/content_5035432.htm （2024년 1월 31일 검색）
중국국무원,“国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知”, https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/24/content_5670202.htm, (2024년 2월 1일 검색)
김욱(2023) “중국 상장기업 수익성에 대한 탄소배출 정책 영향”, 아태연구, Vol.30, No.4 https://journal.kci.go.kr/japs?language=ko, (2024년 1월 31일 검색)
新浪财经,“建设全国统一碳市场，地方碳市场何去何从，如何杜绝数据造假？”, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730634702062214412&wfr=spider&for=pc, (2024년 2월 1일 검색)
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