중국의 토지사용권 연장 시 출양금은 어떻게?
조성찬 소속/직책 : 하나누리 동북아연구원 원장 2024-03-28
중국의 토지사용권 연장 시 출양금은 어떻게?1)
부동산 거품경제를 해소하려는 중국 정부
개혁개방 이후 중국의 경제성장을 이끈 힘은 토지제도 개혁, 즉 국유토지를 그대로 둔 채 토지사용권만 민간이 유상으로 사용할 수 있도록 허용한 제도로의 개혁에 있었다. 따라서 부동산의 경우 건물은 개인이 영구적으로 소유하지만, 토지는 사용료를 부담하면서 정해진 기간 동안 배타적으로 사용한다. 이러한 제도적 기초를 토대로 각종 경제특구와 개발구 등에서 국내외 기업의 생산활동이 활발하게 전개되었으며, 무엇보다 도시화 발전 과정에서 부동산 개발이 활발하게 이루어졌다. 역설적이게도 최근 파산으로 논란이 되고 있는 헝다(恒大), 비구이위안(碧桂園) 등 중국의 부동산 재벌이 그 증거다. 중국 정부는 그동안 부동산이 경기부양에서 뛰어난 효과가 있었음을 파악하고 필요에 따라 부양책과 규제책을 오가는 전략을 취했다. 그러나 아쉽게도 부동산 거품경제와 그에 따른 빈부격차를 피하지 못했다. 문제는 코로나19 이후 부동산 규제를 완화했음에도 불구하고 경제가 뚜렷한 회복세를 보이지 않고 있다는 점이다. 현재 시진핑은 공동부유를 이야기하면서 부동산 투기에 엄격하게 대응하는 정책 입장을 고수하고 있다.
매년 3월이면 중국 정부는 양회(两会)를 개최한다. 올해 양회의 정부공작보고에서 2023년 중국의 경제성장률이 5%로 보고되었는데, 이와는 별개로 중국의 경기침체에 대한 우려 섞인 시각들이 많다. 그 중에서 미국의 외교전문지 포린 폴리시(Foreign Policy)는 중국 경제를 짓누르는 4개의 D를 제시하며 D로 시작하는 4가지 용어로써 중국의 경제 상황을 묘사했다. Debt(부채), Demand(국내외 수요 부진), Demographics(인구감소 시작), Decoupling(디커플링)이 그 주인공이다. 특히 앞의 부채와 수요 부진은 부동산 거품경제 위기와도 직결된다. 무리한 개발로 중국 부동산 재벌기업은 물론 지방정부 역시 부채 문제가 심각한 것으로 알려져 있다. 중국의 경제성장을 낙관하기 힘들어짐에 따라 대중들이 주택 구매를 주저하면서 부동산 시장은 침체의 늪에 빠진 것으로 보인다.
이러한 위기의식은 2024년 3월 11일 막을 내린 양회에서도 고스란히 반영되었다. 우선 부동산에서 리스크가 발생했음을 인정했다. 그리고 단기적으로는 분양주택을 안정적으로 공급하고 융자를 확대하여 경기부양을 하지만 궁극적으로 구조조정을 할 것임을 밝혔다. 더 나아가 거대 부동산 기업에 대해서는 회생보다 질서 있는 파산을 기획하고 있다. 마지막으로 시진핑이 제시한 ‘새로운 질적 생산력(新質生産力)’ 제고 차원에서 미래 신흥산업 육성을 위해 미래산업 선도구를 설립하되, 철저한 관리를 통해 과잉설비와 중복건설은 방지하고자 한다(<2024년 정부공작보고>, 2024). 새로운 유형의 미래산업 선도구를 개발 및 운영하기 위해서는 유연한 토지사용권 정책이 필수적이다. 한편, 2000년대 초반부터 전 리커창 총리를 위시하여 장기간 정책 담론으로 이어져 온 부동산세(房地产税, 보유세의 일종) 추진 여부에 대해서는 20여 년이 지난 지금도 아직 명확한 입장을 드러내지 않았다.
이러한 맥락에서 중국 시민들은 물론 기업에 있어서 중요한 이슈 중 하나가 만기가 도래한 토지사용권 연장 및 토지출양금 재납부 여부이다. 주택용지 등 20년 기한의 토지사용권 만기 사례가 나타나면서 이제야 시민들은 주택은 자기 소유지만 토지는 국가의 것이었다는 사실을 깨닫기 시작했으며, 토지사용권 연장 시 어쩌면 토지사용권 획득비용(출양금)을 다시 납부해야 할지도 모른다는 불안감에 빠졌다. 어쩌면 이것이 향후 중국 부동산 시장의 가장 큰 리스크로 작용할 수 있다.
국유 건설용지는 출양방식으로 토지사용권 공급
현재 중국에서 시행되고 있는 토지사용권 양도 유형은 크게 행정배정(劃撥), 출양(出讓), 연조(年租), 기업출자, 수탁경영의 5가지로 나뉜다. 행정배정은 개혁·개방 이전에 전체 토지에 적용했던 유형으로, 개혁개방 이후 주로 공공시설에 적용한다. 무상이며, 사용기간에 제한이 없다. 허가 없이는 재양도 등을 할 수 없다. 출양은 국가의 토지소유권을 대표하는 현·시 인민정부가 토지사용권을 토지사용자에게 양도하고, 토지사용자는 지방정부에 토지출양금을 일시에 지불하는 유형이다 . 가장 주된 토지유상사용 방식 중 하나로 토지사용권은 양도 및 저당 등 물권적 행위가 가능하다. <도시국유토지사용권 출양과 재양도 임시조례>는 토지사용권 출양의 최고기한을 용도별로 정하고 있다. 주거용지는 70년, 공업용지 50년, 상업용지는 40년 등이다. 연조는 출양의 한계를 보완하기 위해 적용되는 유형으로, 출양과 가장 큰 차이점은 토지사용료를 ‘매년’ 납부한다는 것이다. 일반적으로 토지사용권의 임대기간은 길지 않고, 임대기간 내에는 매년 토지소유자에게 임대료를 납부한다. 이론상으로는 연조가 가장 바람직하다는 평가도 존재한다.
중국에서 출양을 통해 창출할 수 있는 개발이익의 규모가 연조에 비해 훨씬 크다. 이론적으로 출양과 연조 간에는 납부 지대액차이가 없어야 하지만 현실에서는 미래 지대 추정의 한계와 같은 이유로 출양 토지사용권자가 납부하는 총액이 연조 채택자의 매년 지대 납부액에 비해 낮게 형성된다. 따라서 개인의 호주머니로 들어갈 돈, 즉 개발이익을 더 많이 기대할 수 있기 때문에 개발사, 주택 구매자, 심지어 지방정부 역시 출양을 선호한다. 중국은 선전경제특구에서 최초로 토지사용권을 유상 양도할 때 토지출양제를 선택했으며, 이후 중국에서 신규로 공급하는 건설용지는 반드시 출양제로 공급하도록 규정하고 있다. 토지가 국가 소유인 중국에서 부동산 거품경제가 형성되는 핵심 매커니즘은 바로 여기에 있다.
토지사용권 만기 사례에 대한 정부의 대책
중국에서 토지사용권 기한이 만료되어 재연장해야 하는 사례들이 2000년대 초반부터 전국 곳곳에서 나타나기 시작했다. 주택의 경우 70년이 최고 기한이어서 시기상 아직 토지사용권 만기가 도래하지 않았지만, 개혁개방 초기에 실험적으로 또는 토지 비용을 줄이기 위해 일부 기업이 20년 기한의 짧은 토지사용권을 선택한 사례도 있기 때문이다. 그 결과 얼마 지나지 않아 주택, 상가, 공장 등에서 토지사용권을 연장하게 되면서, 그에 따른 비용을 어떻게 계산·납부할 것인지가 핵심 이슈로 부상했다.
앞서 언급한 선전시에서 2000년대 초반에 행정배정 방식으로 공급된 20년 기한의 주택용지 토지사용권 만기가 도래했다. 이는 중국 내에서 첫 번째 사례에 해당한다. 다음으로 산둥성 칭다오시에서도 2009년에 20년 기한의 주택용지 사용권이 만료되는 사례가 나타났다. 중국에 가장 큰 충격을 준 것은 바로 저장성 원저우시 사례다. 2016년에 20년 기한의 주택용지 사용권이 만료되면서 주택을 사고 팔 수 없게 되었다. 게다가 언론에서 연장 시 토지출양금을 재납부해야 한다는 보도가 나가면서 원저우시는 물론 전국의 주택 소유자들이 큰 충격에 빠졌다. 이에 중앙정부(국토부)는 관계자를 급파하여 상황을 수습한 후, 주택소유자들에게 연장을 신청할 필요가 없으며, 출양금을 납부하지 않아도 되고, 정상적인 거래가 가능하다고 답변했다. 뒤에서 살펴볼 상업용지 및 공업용지 연장 사례와는 달리 주택용지의 경우 자동 연장, 무상 연장, 거래 가능이라는 특혜적인 대책을 제시한 것이다.
2018년에 발생한 저장성 샤오산시의 사례는 조금 다르다. 중국에서 첫 번째로 주택용지가 아닌 상업용지와 공업용지의 토지사용권 기간이 만료된 사례이기 때문이다 . 20년 기한인 공업용지의 경우 기업의 특성을 고려하여 연장 기간을 20년, 10년 2년 등으로 다르게 했으며, 일정한 방법으로 계산된 비용을 일시불로 납부하도록 했다. 앞서 양회 분석에서 언급한 ‘미래산업 선도구’의 유연한 토지사용권 정책으로 해석할 수 있다. 마지막 저장성 하이닝시 사례는 2018년에 20년 기한의 상업용지 빌딩의 기한이 만료된 사례로, 20년을 연장하여 상업용지 최대 기간인 40년을 넘지 못하게 했다. 그리고 평가된 시장 지가의 50%를 출양금으로 납부하도록 했다. 원저우시 주택용지에 대해 무상으로 연장한 사례와 대비된다.
종합하면, 모든 사례가 연장되었다. 20년의 토지사용권 기간이 상대적으로 짧아서 도시계획 변경, 건물 수명 등이 고려되지 않은 것으로 보인다. 다만 공업용지의 경우 토지이용 효율성, 환경문제 등을 고려하여 연장 기간에 차등을 두고, 문제가 큰 경우 퇴출시키는 전략을 취하고 있다. 아마도 향후 토지사용권 최대 기한이 끝나는 사례의 경우는 새로운 도시계획에 따른 토지용도 변경, 건물 수명 등을 고려해야 하기에 토지사용권이 연장이 안 되고 회수되는 경우가 다수 나타날 것이다.
용도별 토지출양금 재납부 방식을 살펴보면, 공업용지와 상업용지는 계산법에서 정해진 토지출양금을 일시불로 납부한 반면, 주택용지의 경우는 공통적으로 한시적인 ‘무상 연장’을 허용했다. 현재까지 정부는 주택용지 연장 시 출양금 재납부 여부에 대해 명확한 입장을 밝히고 있지 않다. 그리고 최초의 토지사용권 연장 사례인 선전에서는 토지연조제를 제도적으로 제공하고는 있지만 어떤 사례도 토지연조제를 선택한 사례는 없었다. 이러한 흐름은 향후 전국적으로 토지사용권 연장 사례가 발생할 때 지방정부가 어떤 선택을 취할지에 대한 방향성을 제공한다. 아래의 <표 2>는 토지사용권 만기 사례에 대응하기 위해 중앙정부와 지방정부가 제시한 대책들이다.
사회적 합의가 충분하지 않은 주택용지 연장과 출양금 재납부
중앙정부가 마련한 관련 법들을 살펴보면 중국 정부가 이제 토지사용권 연장과 토지출양금 재납부에 대해 나름의 법률적인 답변을 제시했음을 알 수 있다. 즉, 기본적으로 연장을 허용하되, 연장 기간에 해당하는 토지출양금을 재납부해야 하는 것이다. 최근 제정되었으며 상위법으로서 총괄적으로 지휘하고 있는 <민법전 물권편(2020)>에서는 토지출양금 재납부에 대해 하위법을 따르도록 했으며(제359조), 하위법인 <도시부동산관리법(2019)>은 출양금 재납부를 규정하고 있다(제22조).
문제는 이러한 법체계와 별개로, 중국 사회가 토지출양금 재납부에 대해 사회적 합의가 되어 있지 않다는 점을 주의할 필요가 있다. 특히 주택 소유자들이 여기에 해당된다. 일반 대중의 심기를 고려한다면, 중국 정부가 <민법전 물권편(2020)> 및 <도시부동산관리법(2019)> 을 바탕으로 한 출양금 납부 규정을 적용하기 쉽지 않아 보인다. 앞의 사례에서 주택용지의 경우는 모두 ‘무상 연장’을 한시적으로 허용했음이 그 증거다.
앞으로 중국 정부가 경기부양과 투기억제라는 두 마리의 토끼를 잡으려면 출양제로 공급된 토지사용권에 대해 만기가 도래하기 전까지는 부동산세를 도입해서 적용하고, 70년 기한 주택용지의 사용권 만기가 도래하는 경우 연조제로 전환해서 매년 토지사용료를 부과하는 방법이 최선인 것으로 보인다. 이러한 방법은 토지사용권 연장 시 출양금이라는 큰 자금부담을 줄일 수 있어서 주택 구매수요가 안정적으로 나타날 수 있으며, 공급이 한정된 토지를 효율적으로 사용할 수 있을 것으로 기대되며, 특히 중국의 제조업 패러다임 전환을 위해 유연한 개발구 운영에도 필수적일 것으로 판단된다.
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1) 본 전문가 오피니언은 하나누리 동북아연구원에서 발간한 ‘동북아리포트’ 제26호(조성찬, 2024.3.18.)를 바탕으로 작성한 것임을 밝힘.
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