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광동성 선전시를 사례로 본 중국 거주증 제도 연구

김동하 소속/직책 : 부산외국어대학교 / 교수 2025-05-27

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[CSF] 광동성 선전시를 사례로 본 중국 거주증 제도 연구_김동하.pdf

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1. 중국 후커우 제도 개혁 과정

1) 후커우 제도 배경과 임시 거주증 출현

후커우(户口) 제도는 1958년에 ‘중국호구등기조례(中华人民共和国户口登记条例)’가 공포되면서 중국에 도입되었다. 후커우 제도의 기본 틀은 부모의 출생지가 본인의 호적(戶籍) 소재지이며, 대대손손 평생 호적 소재지를 변동할 수 없다는 것이다. 또한 호적 소재지에 등록된 후커우의 이동이 불가능하다. 즉 본인이 원하는 도시로 이주하여 장기 거주하는 전입·전출의 자유가 없는 것이다.¹⁾

후커우의 도입 배경은 농촌 인구의 도시 유입 방지였다. 신중국이 1949년에 성립되면서 도입한 계획경제 체제에 따라 전체 인구에 대한 엄격한 식량 배급제도가 시행되었다. 아울러 국가는 고교 및 대학 졸업자에게 일자리를 분배하였다. 이러한 경제·사회 시스템을 기반으로 하는 중국에서 대량 인구의 자유로운 전입과 전출은 국가시스템을 혼란에 빠트릴 수 있는 리스크였다. 이런 배경으로 강력한 후커우 제도를 실시하여, 도시와 도시 간 혹은 농촌과 도시 간 인구 이동을 제한했다.

1979년 개혁개방 정책으로 연해 도시에서 필요한 대량의 농촌 유휴 노동력 유입이 불가피해지자 중국정부는 점차 후커우 제도 변화를 시도하게 된다. 1977년 11월에 한차례 후커우 제도에 변화가 있었는데, 개혁개방 정책의 진전으로 농촌 지역에 비농업 인구(공무원, 향진기업 종사자 등)의 활동이 확대되자 ‘농전비(农转非) 후커우’를 허용한 것이다. 1984년 10월에는 도시 인근에서 농민이 장기 거주할 수 있는 제도인 ‘집전 후커우’를 만들었다.2) 향진기업 종사자, 상업 행위자(개체호, 사영기업 종사자), 식당 등 서비스업 종사자 등이 ‘집전 후커우’를 허용받고 해당 기업이나 경영지에서 거주하도록 하였다.

1985년 7월에 그동안 행정조치로 허용했던 농민의 도시 거주를 임시거주증(잠주증·暂住证) 발급을 통해 규정화, 형식화 하기에 이른다. 공안부는 ‘성진 임시거주 인구 관리 잠행규정(1985.7)’을 공포하여 이를 규정했다. 임시거주증의 탄생은 기존 후커우 등기조례에서 규정한 ‘타 지역 임시 체류 기한 최대 3개월’이라는 시한에 변화를 준 최초의 후커우 개혁 조치로 평가된다.

2) 소성진 상주 후커우의 등장

1992년 8월에 큰 폭의 후커우 개혁 조치가 등장했는데 공안부가 소도시(小城镇), 경제특구, 경제개발구, 첨단기술산업개발구에 한해서 현지에서 실효적인 ‘성진 후커우제도(城镇户口制度)’를 실행하도록 허용한 점이다. 이러한 조치에 근거하여 중국 내 주요 대도시 인근의 경제개발구에서 근무하고 있는 농민공(농촌 출신 근로자)에게 계약기간에 근거한 임시거주증 발급이 이루어졌다.

또한 이 시기에 일부 대도시에서 주택을 구매하는 타지인들에게 제한적인 후커우를 제공하는 녹색 후커우(绿卡制)가 시행되었다. 이는 미국 영주권인 그린카드(Green Card)를 연상시킨다. 1992년 절강성 원저우시에서 녹색 후커우, 1993년 상하이에서는 남색 후커우(蓝印户口), 1995년 광동성 선전시에서도 남색 후커우(蓝印户口) 제도가 실시되어 해당 지역에 투자를 했거나 주택을 구매한 구매자에게 장기 거주가 가능한 후커우를 허용 하였다. 이 시기 이들 도시들은 지역 발전을 위해 자금과 인재를 녹색 혹 남색 후커우 제도를 통해서 유인한 것이다.

1997년 6월에 국무원은 ‘소성진 호적 관리제도 개혁 시험 방안’을 공포하여 중앙정부 차원에서 첫 후커우 제도 개혁에 나서게 된다. 소성진(小城镇)이라는 개념은 중국 내에서도 명확한 정의가 없다. 앞서 설명한 집전(集镇)과 유사한 개념으로 설명될 수 있으며, 도시와 농촌 중간의 경제·사회 규모를 갖추고 주로 농민들이 거주하고 있는 행정구역이다. 즉 이미 도시에서 일하고 있는 농민 혹 농민공들에게 도시 후커우가 아닌 ‘소성진 상주 후커우(城镇常住户口)’를 발급하게 된 것이다.

1998년 8월에는 주택제도 개혁에 따른 후커우 제도 개혁을 국무원이 실시한다. 국무원과 공안부는 도시의 상품주택(商品房)을 구매한 경우, 조건에 부합하면 도시에 장기 거주할 수 있도록 전입을 허용하였다. 이는 중국이 1994년부터 사회주의 시장경제 체제로 전환하면서 국가가 소유하고 국유기업 소속 직원이나 공무원에게 임대했던 주택을 50년 만에 개인이 매매할 수 있게 된 것에 따른 후커우 개혁 조치인 셈이다. 아울러 부모 중 한 명이 타 지역(주로 도시)에 장기 거주하면 직계가족(자식·조부모)은 이들을 따라 도시에 전입할 수 있도록 허용해 주었다.

3) 농업·비농업 후커우 제도의 폐지

2014년 7월, 중국정부는 후커우 제도 근간에 변화를 주는 개혁 조치를 결정했다. 국무원은 ‘호적제도 개혁 진일보 추진 의견(2014.7)’을 공포하여, 56년 동안 유지해 오던 농업 후커우(农业户口)와 비농업 후커우(非农业户口·도시 후커우)로 양분된 후커우 이원화 구조를 폐지하게 되었다. 이에 따라 상주 후커우(常住户口), 임시거주 후커우(暂住户口), 기주 후커우(寄住户口) 세종류로 후커우를 관리하게 된 것이다. 이중 기주 후커우는 상주 후커우 소재지에서 기타 지역으로 이동하여 30일 이상 주택을 임차하여 거주하게 될 경우 발행되는 후커우이다.

상주 후커우의 등장에 따라 중국 내 각 도시들은 각자 도시의 경제·사회적 수요에 따라 필요한 인재들을 전입 받을 수 있는 권한이 생기게 되었다. 2013년 광동성 선전시를 필두로 중국 내 주요 도시(베이징·상하이·광저우·톈진·칭다오·중산·쑤저우)들이 ‘점수 적립 방법’을 이용한 상주 후커우 제도를 확립하기 시작했다. 본인의 호적 소재지가 아닌 타 지역에 장기 거주하려는 중국 국민들은 1985년부터는 ‘임시거주증’을 발급받았고, 가장 빠른 2008년부터는 광동성 선전시 등에서 ‘거주증’을 발급받았다. 이제 이들(거주증 소지자)에게 일정한 심사를 거쳐 현지 주민과 동등한 권리를 누릴 수 있는 ‘상주 후커우’를 2015년부터 부여할 수 있게 된 것이다.

4) 거주증과 후커우 차이

1985년 7월에 중국 정부는 행정조치로만 허용했던 농민의 도시 거주 행위를 임시거주증(잠주증·暂住证) 발급을 통해 허용하게 된다. 이후 각 도시들은 각기 다른 기준을 적용하여 주로 농민공들에게 임시거주증을 발급하여 기본적인 신분을 보장하였다. 하지만 임시거주증은 단순한 신분증 역할을 할 뿐 도시에 거주하면서 누릴 수 있는 공공서비스(교육·의료·사회보장)를 전혀 이용할 수 없었다.

임시거주증에서 ‘임시’를 떼어낸 거주증을 가장 먼저 발급한 도시는 홍콩과 경계를 맞댄 경제특구인 선전시이었다. 1995년, 선전시 인민대표대회는 ‘선전경제특구 임시거주인원 호구관리조례’를 공포하여 중국 내 최초로 ‘거주증’을 발급할 수 있는 법률적 기반을 마련했다. 이후 선전시가 발급한 임시거주증 소유자에게 시정부는 제한적인 공공서비스를 제공하기 시작했다.

2002년에 선전시는 임시거주증을 ‘인재거주증(人才居住证)’이라고 명칭을 바꾸고 당시 인터넷 및 정보통신업(IT)를 발전을 위해 필요한 인력들에게만 발급하였다. 당시 선전시에는 알리바바닷컴(알리페이), 텐센트(위챗), BYD 등 IT 및 벤처기업이 자리를 잡고 새로운 인터넷기업 생태계를 구성하던 시기였다. 선전의 ‘인재거주증’ 신청자격은 석사학위 보유 이상이었으며, 파격적으로 선전시 후커우 소유자와 동일한 공공서비스를 향유할 수 있도록 하였다. 즉 선전시 ‘영주권’인 셈이었다. 2003년 7월에 선전시는 ‘거주증’을 발급하면서 역시 중국 최초로 점수 적립제(积分管理)를 도입하여 이전 ‘임시거주증’ 관리 방식에 탈피하게 된다. 2007년 7월, 선전시 옌톈구에서 중국 최초로 임시거주증(暂住证) 대신 ‘거주증(居住证)’을 발급하였다.

2008년 8월에 선전시는 ‘선전시 거주증 잠행방법’을 공포하고 ‘임시거주증’ 제도를 폐지했다. 이는 선전이 ‘경제특구’라는 특수한 행정적 지위를 누렸기 때문에 가능한 일이었다. 동 방법을 보면 선전에 30일 이상 거주하고 16세에서 60세 사이의 비(非)선전 후커우 소유자는 선전시 거주증을 신청할 수 있다. 또한 발행된 ‘거주증’을 통해서 주택임대, 사회보장 보험(양로·의료·실업·출산) 가입이 가능했고, 버스·기차 등 공공교통에서 선전 시민들이 누리는 할인 혜택을 동등하게 받을 수 있었다.

이후 베이징, 상하이, 광저우 등도 유사한 ‘거주증’ 제도를 제정하고 필요한 인재들에게 선택적인 후커우 전입을 허용하였다. 2016년 국무원은 ‘거주증 잠행조례(2016.1)’를 공포하여 그동안 지방정부들이 실시하던 ‘거주증’ 제도를 일원화하였다. ‘동 조례’ 일부 조항을 보면 거주증이 가진 성격을 알 수 있다.

‘거주증’ 신청 자격은 본인의 상주 후커우가 없는 다른 도시에 반년 이상 거주하는 국민에 있다. 아울러 합법적이며 안정적 고용과 거주 혹은 지속적인 교육자격 중 하나를 충족하면 ‘거주증’을 신청할 수 있도록 했다. 따라서 각 도시들은 위 ‘조례’에 근거하여 하위 법규를 제정한 후, 각 도시 상황에 맞는 기준(연령·근무기한·납세조건 등)을 정해 ‘거주증’을 발급할 수 있었다.

동 ‘잠행조례’ 제3조는 ‘거주증’ 소유자가 거주 도시의 기본적인 공공서비스와 편의(자동차 등록 및 운전면허발급 등)를 누릴 수 있음을 명시했다. 즉 상주 후커우 보유자와 동등한 기준은 아니지만 공공서비스를 향유 할 자격을 허용한 것이다. 이 시기(2000년대) 베이징 등 대도시에서는 ‘거주증’ 소지자들에게 도시용납비(城市容纳费)라는 명목으로 준조세 수준의 비용을 징수하였는데, 이는 해당 도시 후커우가 없는 ‘거주증’ 소지자들이 도시 공공서비스(대중교통·상하수도 등)를 이용하는 비용 명목이었다. 또한 거주증 소지자들은 중·고교 등록금과 병원 진료비를 후커우 보유 도시민보다 추가로 지불해야 하는 차별도 있었다. <표 1>은 중국 내 각 도시 관련 규정을 참고하여 상주 후커우 보유자와 거주증 소지자 간의 대우 차이를 정리한 것이다.

<표 1> 상주 후커우와 거주증 보유자 대우 차이

주:주방(주택)공적금은 1994년 도입됐으며 근로자 주거안정을 위하여 임금의 5-12% 비율로 근로자와 기업이 각각 적립하는 주택기금임. 근로자는 기금에서 대출을 받아 주택을 임대·구매할 수 있음.

자료: 각 도시 인민정부 사이트(정책D/B) 인터넷 공개자료 근거하여 저자 정리. [2025.4]

2. 선전시 후커우 제도 개혁

1) 선전 경제특구 등장과 유입 인구 관리 문제

중국의 첫 번째 경제특구 중 하나인 선전경제특구(深圳经济特区)는 전국인민대표대회의 승인으로 1980년 8월 26일자로 설치(최초 승인 면적 327.5㎢)되었지만, 실제 도시 건설이 시작된 것은 1979년 3월에 보안현(宝安县)을 철폐하고 그 자리에 선전시(深圳市)를 설치한 것이 시작이다. 당시 선전시 시정부는 일시적으로 선전진(深圳镇)에 두었고, 1979년 8월에 다시 선전진을 철폐하여 선전시 시대를 시작하게 된다. 1980년 8월에 전인대 상무위원회는 ‘광동성경제특구조례’를 공포하고 선전경제특구 성립을 다시 한번 공식화 하였고, 선전시 내 뤄후(罗湖), 푸톈(福田), 난산(南山), 옌톈(盐田) 등 4개 행정구를 설치하기로 결정했다.

선전시 설치 초기인 1978년 선전시 후커우 인구는 7.62만명에 불과했으나, 경제특구 건설을 위해 외지에서 몰려든 노동 인구를 포함한 1979년 상주 인구는 31.41만명으로 단숨에 4배가 늘어났다. 이는 1949년 신중국 성립 이래로 단기간에 도시에 가장 많은 인구가 유입된 사례였다. 따라서 중국정부와 선전경제특구는 이들을 체계적으로 관리할 규정이 필요해졌고, 그 결과 중국 최초로 타 지역에서 유입된 도시(선전시) 내 체류 중국 주민을 대상으로 ‘거민증(居民证)’과 ‘임시거주증(暂住证)’을 발급할 수 있는 근거 규정을 1983년 7월 6일자로 공포하게 된다. 이는 ‘선전경제특구거민증, 선전경제특구 잠주증 잠행규정(1983)’이다. 그러나 동 잠행규정은 본고에서 다루는 ‘거주증’과는 다소 거리가 있는 ‘근로 허가증’ 성격을 띄고 있었다. 즉 선전시에서 경영을 영위하고자 하는 기업(거의 대부분이 국유기업)들이 소속 근로자 명단을 선전시 노동부서에 제출하면, 이를 다시 공안(경찰)부서에서 확인 후 ‘임시 거주 등록 자격’을 내주는 형태였던 셈이다. 따라서 후커우의 변동과는 전혀 무관한 ‘임시 거주 증명’이었다.

경제특구 설치 이후 선전시 인구 유입 문제는 상주 인구 중 비후커우 인구 비중 변화를 통해서 가늠할 수 있다. 1979년 선전시 상주 인구(31.41만명) 중 비후커우 인구 비중은 0.48%(1500명)에 불과했으나, 1982년에는 비후커우 인구 비중이 21.1%로 급등했으며, 상주 인구가 100만이 넘어선 1987년에는 상주 인구 105만명 중 비후커우 인구 비중이 47.3%로 높아졌다. 1990년대에도 증가세는 지속되어 1991년에 상주 인구 226만명 중 비후커우 비중은 67.7%나 되었고, 1998년에는 상주 인구 580만명 중 비후커우 비중은 80.3%로 중국 내 대표적인 ‘이민 도시’도 변모하게 된다.

1983년에 선전시가 중국 최초로 타지 유입 인구에 대해 ‘거민증’과 ‘임시거주증’을 발급하기 시작했으나, 이는 외래 유입 인구의 선전시 내 합법적 주택 임대를 허용하는 ‘자격증’에 불과했으며, 선전시 공공서비스(교육·의료 등)를 전혀 이용할 수 없었다. 1989년을 기점으로 선전지 상주인구(141만명) 중 비후커우 인구 비중이 50%를 넘어서게 되면서 비후커우 상주인구 관리 문제가 관심사로 부상하게 된다.

1985년 선전시 정부는 중국 최초로 임시 거주증(暂住证)을 발급할 수 있는 법적 근거인 ‘선전경제특구 잠주인원 후커우 관리 잠행규정’을 공포했다. 동 규정에 따라 선전시에 진입한 모든 외래 인구들은 7일 내에 공안(경찰) 당국에 등록해야 했다. 이는 급격한 외지인 유입으로 선전시 범죄율이 급증했으며, 특히 전혀 임시 상주 자료가 없는 근로자로 인한 범죄 예방이 주된 목적이었다. 이 시기 선전시 정부는 공안(경찰), 노동(근로), 위생(보건) 등 3개 부서 협동으로 시외래인구 관리 판공실(市外来人口管理办公室)을 구성하여, 동 잠행규정의 제정과 집행을 전담하도록 했다.

<표 2> 1979-2000년간 선전시 상주 및 비후커우 인구 현황 (단위: 만 명)

자료: 선전시 통계국 (http://tjj.sz.gov.cn) [2025.3]

2) 선전경제특구 잠주인원 후커우 관리조례(1996)

1994년이 되자 선전시 상주 이구 중 비후커우 인구는 318만명으로 그 비중이 77.2%에 이르게 된다. 결국 1995년 9월에 이르러 선전시 정부는 ‘선전경제특구 잠주인원 후커우관리조례’를 공포(1996년 1월부터 실행)하여 중국 내 최초로 비후커우 외래 상주 인구에 대한 권익 보장에 나서게 된다.

동 조례 제1조에서는 제정 이유를 ‘선전경제특구 임시 거주자(暂住人员)의 후커우 관리를 강화하고 임시 거주자의 합법적 권익을 보호하며 특구의 사회질서를 유지하고 경제발전을 촉진하기 위함’을 천명한 바 있다. 동 조례에서 임시 거주자에게 어떤 합법적 권익을 보호할지 자세히 명시하지는 않았으나 6년 넘게 법 제도의 사각 지대에 놓여있던 ‘임시 체류자’들에게 상주할 수 있는 법률적인 근거를 처음으로 제시한 것에 가장 큰 의의가 있다.

이후 선전시 임시 거주자들은 가장 먼저 부동산 임대 시 차별적인 대우를 받지 않아도 됐다. 또한 추가 비용을 지불하더라도 합법적인 영수증을 발급받고 병·의원을 이용할 수 있었고, 그들이 소속한 기업에서는 이를 근거로 의료 비용 일부를 보조금으로 지급하기도 했다.

다만 동 조례 10조와 11조에서는 임시 거주증(暂住证) 유효기간을 명시한 바 있는데, 근로자는 최장 1년, 비근로자는 최장 2년으로 규정하였다. 또한 2개월 이상 거주할 임시 거주자들에게 임시 거주증 신청을 규정하여 비교적 엄정하게 임시 거주 인원을 관리하였다.

3) 인재거주증 제도 도입(2002)

선전시는 2002년에 중국의 전통적인 후커우 제도에서 실질적으로 가장 큰 효과를 나타낸 인재거주증(人才居住证) 제도를 도입하게 된다. 2002년 1월 8일에 선전시 정부는 ‘선전시 인재거주증 처리 약간 규정’을 공포하고, 이를 동년 3월 1일부터 시행했다. 동 규정에 따르면 선전시 내 전문 기술 직위를 가진 기업에서 근무하거나, 동 기업의 관리직에서 근무하는 타 지역 근로자에게 ‘인재거주증’을 발급하게 된다. ‘인재거주증’ 발급에 따라 기존 ‘선전경제특구 잠주증’ 제도는 폐지되게 되었다.

동 규정 제8조에서는 중국 내 최초로 후커우 전환에 따라 누릴 수 있는 혜택을 다음과 같이 명시했다. 첫째는 미성년 자녀들이 유치원, 초등학교, 중학교에 입학할 수 있으며, 이전 ‘잠주증’ 소지자의 자녀들과 달리 별도의 비용을 지불하지 않도록 규정하였다. 게다가 중점(유명) 고교 입시에 응시할 수 있는 자격도 부여하였다.

둘째, 종합의료보험에 가입을 허용하여, 선전 시민들과 동등한 의료 서비스를 누릴 수 있도록 하였다. 셋째, 선전시 정부와 각 구에서 개발 중인 원가 수준의 실용주택(安居房) 혹은 저소득층을 위한 저가 실용주택을 구매할 수 있는 권리를 부여했다. 단, ‘인재거주증’ 유효기간을 1년 혹 2년으로 규정하여 일정 기간 관리하고자 하였다.

동 규정에서 ‘인재거주증’을 발급 받을 수 있는 조건으로 고급 전문기술 자격자, 고급 엔지니어 기술 등급 보유자, 석사학위 이상 보유자 등 3가지 조건 중 하나 이상을 가져야 함을 규정했다. 중국 내에서 일반적으로 엔지니어 혹 기사(技师)는 등급을 5단계로 나누며, 초급공(初级工), 중급공(中级工), 고급공(高级工), 기사(技师), 고급기사(高级技师) 순으로 나뉜다. 따라서 ‘인재거주증’ 보유 자격은 5단계 중 최고 단계의 기사 등급 보유자를 의미한다. 해외에서 석사 이상의 학위를 취득한 사람은 경력 제한이 없으나, 실제 전문 기술 수준과 능력에 따라 해당 전문 기술 자격을 심사하게 된다.

경제특구가 설치된 1979년 이후 선전시 상주 인구 중 후커우 인구 비중을 보면, 1983-2002년 간에는 후커우 인구가 매년 5-7만명 정도 증가하는 수준에 그쳤으나, 2003년에는 전년비 11.5만명, 2004년에는 14.2만명, 2005년에는 16.8만명 등 2011년까지 매년 15만명 내외로 늘어났다. 이는 선전시가 ‘인재거주증’ 제도를 적극 활용하여 도시 발전에 필요한 인재들을 대거 유치하였음을 보여준다.

<표 3> 2003-2023년간 선전시 상주 및 비후커우 인구 현황 (단위: 만 명)

자료: 선전시 통계국 (http://tjj.sz.gov.cn) [2025.2.2.]

4) 거주증 시대 개막(2007)

2007년 7월에 선전시는 ‘선전시 거주증 시범실행방법’을 공포하고 1995년부터 유지해온 잠주증 제도를 폐지하기 위한 시범 정책에 착수했다. 즉 선전시 전역이 아닌 옌톈구(盐田区)에서만 먼저 거주증 제도를 적용하기로 한 것이다. 옌톈구에 7일 이상 거주하는 비거주자들은 거주 등록을 하도록 하였으며, 30일 이상 체류하는 인원들에게는 거주증을 신청해 발급 받도록 하였다. 동 방법은 중국 최초로 후커우가 없는 상주 거주자에게 다음과 같은 권익을 향유하도록 규정(30조, 31조)하였다.

① 선전 경제특구 거주 허용, ② 시정부 규정에 부합시 승차 우대증 발급 (경로, 장애인, 퇴역군인 등), ③ 공무로 인한 홍콩, 마카오 출입자의 비즈니스 급행 통로 허용, ④ 차량등록 및 자동차 운전면허증 신청, ⑤ 기술기능 전입, 투자세금 및 정책성 전입 조건에 부합하는 경우 우선 처리, ⑥ 장기 주택 임대 수속 허용, ⑦ 선전시에서 시행하는 전문기술직 평가 또는 자격시험 응시, ⑧ 자녀의 의무 교육 (중학교까지 입학 가능), ⑨ 출산 지원 기본항목 서비스 등이다.

옌톈구(면적 74.99㎢, 인구 21.15만명. 2023년)는 홍콩과 인접 면이 뤄후구(78.79㎢/103.46만명)보다 작으며, 경제 및 인구 규모가 다른 지역(난산구: 185.22㎢/181.86만명. 푸톈구: 78.66㎢/152만명)보다 작아 선전시 정부가 거주증 제도의 정착과 문제점 파악을 위해 시험적으로 이곳에서 실시한 것임을 알 수 있다. 이후 1년이 지난 2008년 8월에 선전시는 거주증 적용 범위를 시 전체로 확대한 ‘선전시 거주증 잠행방법’을 공포하고 1995년부터 유지해 온 잠주증 제도를 완전히 폐지하게 된다. 동 방법에 따라 선전에서 30일 이상 체류하는 비거주자들은 거주증 혹은 임시거주증을 신청해서 발급 받아야 한다. 동 방법 제30조에는 거주증 소유자들이 누릴 수 있는 권익을 다음과 같이 명시하여 놓았다.

① 공공 고용 서비스 기관에서 제공하는 무료 취업 정보 제공, ② 정부 부서가 제공하는 무료 연수(직업 교육) 참가, ③ 규정에 따라 선전시에서 시행하는 전문기술직 평가 또는 자격시험 응시, ④ 자녀의 기본 백신 무료 접종, ⑤ 출산 지원 기본항목 서비스, ⑥ 시정부 규정에 부합시 승차 우대증 발급 (경로, 장애인, 퇴역군인 등), ⑦ 선전 경제특구 거주 허용, ⑧ 시정부가 규정한 기타 권익 등이다.

앞선 시범실행 방법(2007)과 잠행방법(2008) 간 권익을 비교해 보면. 선전시 전체로 거주증 발급이 확대된 후자에 개인별 복지(백신접종, 출산지원 등)에 해당하는 혜택이 더욱 확대되었음을 알 수 있다. 반면, 전자에 적용되었던 자녀 의무교육 규정인 삭제된 점은 본고에서 살펴본 상주 후커우와 거주증 소유자 간의 대우 차이를 극명하게 나타낸다.

5) 거주증 조례 공포 (2015)

선전시는 2014년 10월에 ‘선전경제특구 거주증 조례’를 공포하고, 2015년 6월부터 거주증 제도를 전면적으로 실시했다. 본 조례의 공포는 거주증 소지자 즉 非후커우 선전시 상주 주민의 권익이 후커우 보유 기존 주민과 거의 동등한 수준으로 향상됐음을 의미한다. 본 조례에서는 ‘제4장 거주증 소지자 권익’이라는 별도의 장을 두어 제31조부터 35조까지 보다 광범위하고 상세하게 권익을 명시하고 있다. 별도로 명시한 주요 권익은 다음과 같다.

① 차량등록 및 자동차 운전면허증 신청, ② 일반 여권, 홍콩·마카오 왕래 통행증, 대만 왕래 통행증 신청, ③ 직업기능훈련보조금 및 직업기능검정보조금 신청, ④ 기본 공공의료 위생서비스 신청, ⑤ 가족계획 기본 서비스 및 무료 혼전 건강검진 신청, ⑥ 기본 장례 서비스 보조금 신청, ⑦ 거주증명서 및 신분과 관련된 증명서 발급 신청 등이다.

이 외에도 동 조례에서는 시정부가 규정한 거주연한, 고용연한, 사회보험 가입연한 등 조건에 부합하는 거주증 소지자는 공공문화, 고용지원, 기본 공공교육, 사회보장, 주택 공급보장 등의 권익을 누릴 수 있다고 광범위하게 명시하여 놓았다. 아울러 직계 가족이 장애인인 경우, 국가 및 경제특구 관련 규정에 따라 장애인 사회단체가 제공하는 장애인 재활치료, 교육훈련, 취업지원 등의 권리도 누릴 수 있다. 또한 거주지 단체의 경제, 문화 및 사회 사무관리에 참여를 허용하여 단순히 권익 향유자가 아닌 공식적인 시 단체의 구성원이나 간부가 될 수 있는 길을 허용했다.

특히 동 조례 제33조에서는 거주증 소지자가 규정된 거주·고용(근로)·사회보험 가입기간 등을 충족하는 경우, 선전시 호적(戶籍) 주민으로의 전환을 신청할 수 있도록 했다. 즉 100% 완벽한 선전 원(原) 호적 후커우 소지자로 바뀔 수 있는 파격적인 조건을 담고 있는 것이다. 동 조례는 이후 2019년 4월과 2024년 4월에 두 번에 걸친 수정본을 공포한 바 있다.

6) 점수 적립 상주 후커우 전입 제도 도입 (2017)

이미 2002년부터 ‘인재거주증’ 도입에 따라 자격을 갖춘 외부 인원에 대해 매년 10만명이 넘게 상주 후커우를 부여하던 선전시도 중국 국무원의 2014년 호적제도 개혁 조치에 따라 점수 적립 상주 후커우 전입 제도(积分入户)를 2017년에 도입하게 된다. 2017년 7월 12일 선전시는 ‘선전시 점수 적립 상주 후커우 시험실행 방법’을 공포하고 시행하기에 이른다. 동 방법에서 상주 후커우 신청 기준은 남성은 55세 이하, 여성은 50세 이하이며 선전시가 발급한 ‘거주증’을 소지하고 있어야 한다. 또한 선전시에 합법적인 주택을 임대하거나 소유하고 있어야 하며, 양로보험(우리의 국민연금에 해당)을 5년 이상 납부한 실적이 있어야 한다. 또한 국가가 정한 산아 제한 정책을 위반하지 않아야 신청 자격이 있다.³⁾

<표 4>는 2017년 기준 선전시 점수 적립 상주 후커우 기준 지표를 나타낸다. 점수 지표를 보면 다른 도시와 달리 학력 지표가 없는데 이는 이미 ‘선전 거주증’ 취득시 반영되었기 때문이다. 베이징, 광저우, 다롄 등은 본과, 석사, 박사 학위 보유 여부에 따라 점수를 차등화하여 부여하고 있다.

<표 4> 선전시 점수 적립 상주 후커우 기준 지표(2017)

자료: 深圳积分入户网(www.szszpx.com) 등 관련 공개 자료 종합 (2025.1)

또한 일부 도시(베이징·광저우·다롄)는 자가 보유 주택과 임대 주택에 동일 점수를 부여하기도 하나 선전은 차등화를 규정하고 있다. 즉 임대보다는 자가 주택 소유자에게 5배 점수를 부여하여 상주 후커우 신청자들의 市 주택 구매를 유도하고 있다.

2023년 1월에 선전시는 기존 ‘시험 실행 방법(2017)’을 보완하여 ‘선전시 점수 적립 상주 후커우 방법’을 공포하고 시행하기에 이른다. 동 방법에서 상주 후커우 신청 기준은 남성은 55세 이하, 여성은 50세 이하이며 선전시가 발급한 ‘거주증’을 소지하고 있어야 한다. 또한 선전시에 합법적인 주택을 임대하거나 소유하고 있어야 하며, 이전 ‘시범 실행 방법(2017)’과 달리 5년 이상 보유라는 기한 기준을 추가했다. 양로보험(우리의 국민연금에 해당) 혹은 의료보험을 5년 이상 납부한 실적이 있어야 한다. 또한 형사 범죄 기록이 없어야 하며, 국가가 금지한 조직 내 활동도 없어야 한다. 이전 ‘시범 실행 방법(2017)’에서 명시한 산아 제한 정책 위반 조항은 삭제되어 중국정부의 최근 출산 장려 정책 기조가 반영되었다.

공개된 정책 규정에 따르면 선전시는 1차로 모든 신청자들을 대상으로 탈락 기준에 해당되는 자를 먼저 파악한 후, 평가 대상자 명단을 발표한다. 2024년에 공개된 평가 기준점에 통과한 신청자 수는 25,431명에 불과했다. 이는 2024년 상주 후커우 부여 정원 1만명의 2.5배에 달하는 수치이다. 동 제도는 선전시가 2017년부터 실시했으며, 행정적 이유로 2021년과 2022년에는 평가를 중지했다. 또 정원을 2만명으로 배증한 2023년을 제외하고 매년 상주 후커우 부여 정원을 1만명으로 유지하고 있다.

<표 5> 선전시 점수 적립 상주 후커우 제도 연도별 평가 기준점 및 정원

자료 : 深圳积分入户网(www.szszpx.com) 등 관련 공개 자료 종합 (2025.3).

반면 선전시는 앞서 설명한 인재 후커 부여 제도 외에 다양한 상주 후커우 부여 제도를 운용하고 있어 2013년 이후 매년 20만명이 넘는 외지 인구에게 상주 후커우를 부여하고 있다. 온라인에 공개된 2021년도 선전시 항목별 상주 후커우 정원(쿼터)를 보면, ① 정책쿼터 5-8만명, ② 우수 투자자 및 납세자 1만명, ③ 사회 취약 및 보훈 계층 1만명, ④ 인재 유치 20만명, ⑤ 점수 적립 적용자 8만명 수준이었다. 이는 최대 상한선이며 모두 더하면 승인 쿼터가 38만명에 달한다. 실제 2021년도 선전시 상주 후커우 증가 수치는 42.29만명으로 자연 증가분(출생 및 결혼 등)을 고려하더라도 항목별 조정을 거쳐 최대치만큼 상주 후커우를 부여하고 있음을 알 수 있다.

3. 평가

이상의 분석 결과 최근 40년간 선전시 후커우 제도 개혁 과정에서 다음과 같은 특징이 확인된다. 첫째, 선전시는 도시 기준으로 중국 내 후커우 개혁 조치에서 시기적으로 가장 앞선 도시임이 확인되었다. 2002년 1월 8일에 중국 최초로 ‘인재거주증’ 규정을 만들어 타 지역 유입 인구들에게 상주 후커우를 부여하고, 교육·의료·사회보장 등 복지혜택을 부여하였다. 또한 2013년 4월 17일에는 ‘선전시 인재 유입 실시 방법’을 공포하여 베이징, 상하이, 광저우에 앞서 점수 적립 후커우 전입제도를 도입하기도 하였다.

둘째, 중앙정부 정책보다 지방정부인 선전시 정책이 보다 폭 넓은 혜택을 부여하고 있다. 국무원의 호적 개혁 조치(2014)에 따라 대부분의 도시에서 발급한 ‘거주증’에는 자녀들의 의무교육 혜택이 명시되지 않았으나, 선전시는 2002년에 발급을 시작한 ‘인재거주증’에 중학교 입학과 중점 고교 입시 기회를 부여하였다. 셋째, 정책성 쿼터, 우수 투자자 및 납세자, 취약 및 보훈 계층, 인재, 점수 적립제 적용자 등 여섯 종류에 달하는 상주 후커우 부여 기준을 두어 다양한 계층에 상주 후커우를 부여하고 있었다.

이상의 분석 결과와 선전시 전체 상주 후커우 부여 6개 항목 중 ‘인재 유치’에 52.6%나 치중하고 있음을 고려해 볼 때, 향후 중국 후커우 제도의 발전 방향은 도시 간 ‘인재 빼앗기’로 치중할 가능성이 커 보인다. 당초 중국정부가 의도한 후커우 제도 개혁의 본래 목적은 도시와 농촌, 연해 도시와 내륙 도시로 이원화 된 사회구조의 발전 저해 요인을 점차 완화하고자 하는데 있었으나, 본고 분석 결과에 따르면 향후 중국 후커우 제도 개혁은 부유한 도시와 빈곤한 도시, 발전 경쟁력이 큰 도시와 그렇지 못한 도시 간 격차를 심화시키는 작용을 하게 될 전망이다.

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*각주

1) 후커우(户口)와 호적(户籍)은 법률적으로 다른 개념이다. 호적은 자연인의 성명, 생년월일, 친족, 혼인, 사망 사실 등을 기록해 놓은 공적인 증명용 법률 문서이다. 반면 후커우는 호적의 등록 상태(주로 거주지)를 나타내는 문서이며, 거주민 신분을 증명하는 중요한 근거이다. 호적은 국가 행정기관이 기록 관리하며, 후커우는 치안을 담당하는 공안기관(경찰)이 관리한다. 후커우는 우리의 ‘주민등록’에 호적은 ‘가족관계등록부’에 해당한다.

2) 집전(集镇)은 도시와 농촌을 연결하는 성격을 지닌 농민 거주 지역이다. 개혁개방 정책에 따라 1980년대부터 많은 농민들이 농사를 짓지 않고 도시에 나와 상행위를 하며 생활을 하게 되었는데 특히 향진기업에 종사하는 농민들을 위해 도시 인근에 ‘집전’을 설치하고 이들을 거주하게 하였다.

3) 중국은 1979년 6월부터 1가구 1자녀 인구정책을 실시하였으며, 2011년 11월에는 외동부모 2자녀 정책으로 완화했고, 2013년 11월에는 단독 2자녀 정책으로 전환하였다. 그리고 가장 최근인 2021년 5월에는 1가구 3자녀 정책으로 변화했다. 따라서 동 방법이 공포된 2017년에 2명 이상의 자녀가 있는 가구는 상주 후커우 신청자격이 없는 것이다.

[참고문헌]

김동하(2025),「중국 도시 상주 후커우 취득제도 연구」,『중국지역연구』, 12권 1호.

김미란(2017),「무호적자(黑戶) 관리를 통해 본 중국의 인구통치」,『중국학연구』, 79집.

김정애(2018),「중국 호적제도의 현안 과제 및 개혁방향에 관한 소고」,『법학연구』, 18권 2호.

박장재(2020),「중국 이중호적제도의 형성과 배경 분석」,『중국연구』, 85집.

박장재(2021),「중국 호적제도 개혁과 변천의 경제적 요인 분석」,『중국과 중국학』, 42집.

이유태(2021),「중국의 제도 변화가 중국 노동자에게 미친 영향에 관한 연구」,『한국과 국제사회』, 5권 5호.

陳晨·金度經(2020),「중국 도시 주민의 삶의 만족도와 호적의 조절 효과」,『현대중국연구』, 22권 1호.