■ 중국 국무원, <중앙정부의 지방재정 이전지급제도 개혁 및 개선에 대한 의견>(国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见, 이하 <의견>)을 발표함. (2015.2.2)

- <의견>은 현행 이전지급 제도의 문제점들¹⁾을 해결하기 위해 △ 일반 이전지급 및 특수목적 이전지급 관련 제도 개혁 △ 관련 예산 배정에 관한 규범화 △ 예산감독 강화  △ 사회간접자본 건설예산에 대한 최적화 및 조정 추진 등을 담은 개혁안을 제시함.
 

■ 일반 이전지급 항목에 관하여 △ 관련 항목들의 통합 △ 예산의 안정적 확충 △ 예산관리 강화 등의 개혁안을 제시함. 

- 중앙정부가 지방정부에 권한을 위탁한 일반이전지급 항목과 중앙정부와 지방정부가 공동으로 권한을 보유한 특수목적 이전지급 항목을 통합하여 균형성 이전지급 항목²⁾으로 단일화시킬 것임. 

◦ 이전지급 예산 체계 = 균형성 이전지급 항목 예산 + 회계정산보조금(体制结算补助)³⁾

- 관련 예산을 안정적으로 확충하기 위해 일반 이전지급 예산이 전체 이전지급 예산에서 차지하는 비율을 2014년 58.2%⁴⁾에서 60% 이상으로 끌어올리고, 균형성 이전지급 예산과 소득세 세입을 합치도록 할 것임. 

- 국무원의 관련 규정에 근거하여 예산을 관리하고, 지방정부의 민생안정 예산 집행 시 일반 이전지급 예산을 우선 집행하도록 할 것임. 
 

■ 특수목적 이전지급 항목에 관하여 △ 관련 항목들의 통합 및 정리 △ 항목 신설을 억제하기 위한 엄격한 신설 조건 설립 등의 개혁안을 제시함.

- 정책 일몰시한이 임박했거나 실효성이 떨어지는 항목 및 시장경쟁으로 해결되는 분야의 항목을 평가를 통해 폐지하고, 이를 대체할 세수우대 정책을 연구하며, 기금 설립을 통한 배정 방식을 도입함.

◦ 시장경쟁으로 해결되는 도시유지·건설세, 오염세, 자원채굴권, 광산자원 개발 보상비 등의 관련 세제 규정을 점진적으로 폐지하고, 이를 대체할 세수우대 정책을 연구하도록 함.

◦ 중앙정부가 지방정부에 권한을 위탁한 항목은 중앙정부가 직접 관리하고, 지방정부 소관의 항목은 일반 이전지급 항목으로 전환하도록 할 것임.

◦ 기금을 설립하여 예산을 배정하도록 함. 기금은 중앙정부가 직접 설립하여 운용하는 것을 원칙으로 하고, 그 운용 모델도 연구할 예정임. 기금 설립 시 관리방안, 운용목표, 투자영역, 기한 등이 반드시 설정되어야 함. 기금 규모 상한선도 설정하여 상한선을 넘을 경우 증자를 불허할 것임. 

- 항목 신설시 반드시 관련 법률과 행정법규 및 국무원 규정에 의거하도록 하고, 법률적 근거와 정책적 목표, 자금수요와 용도 및 소관부서를 명시하도록 할 것임.

◦ 각 항목마다 자금관리방안, 자금 분배 방법, 사용 범위 및 대상을 명확히 하도록 할 것임. 
 

■ 이전지급 예산관리의 규범화를 추진하기 위해 △ 배정 주체의 규범화 △ 배정 방식의 규범화 △ 특수목적 이전지급 예산 관리의 규범화 등의 개혁안을 제시함.

- 예산 주무부서 이외의 기타 부서 및 단체가 예산 배정에 개입하는 것을 금지하고, 정부의 주도로 예산 배분에 대한 시민단체 및 일반대중의 예산 감시를 활성화하도록 할 것임.

- 예산 배정 방식도 개혁할 것임. 국가급 사업이나 여러 지역에 투자되는 투자항목의 경우 프로젝트별 예산관리 및 배정 방식(项目法分配)을 이용하고, 특정 지역 관련 항목의 경우 여러 객관적 요소를 고려한 배정 방식(因素法分配)을 통해 성급 지방정부에 관련 예산을 하달함. 또한, 자금관리 시행세칙을 제정할 것임.

- 특수목적 이전지급 예산 관리를 규범화 할 것임.

◦ 예산 확충 시 중앙정부가 지방정부에 예산 조달을 요구하지 못하도록 하고, 공동관리 항목에 대해서는 여러 지방에 배분되는 단일 항목의 예산 조달 시 중앙과 지방 간에 분담 비율을 각 지역별로 달리 할 수 있고, 한 지역에 배정되는 다양한 항목의 예산은 분담 비율을 동일하게 하는 방향으로 규범화 할 것임.

◦ 특수목적 이전지급 예산의 사용처도 명확하게 규정하여 예산을 배정받는 지방정부가 지방정부의 인건비, 운영경비 명목으로 사용하지 못하게 하고, 특히 업무용 시설을 건설하기 위한 용도로 집행하지 못하도록 규정할 것임.

- 이전지급 예산 배정 시 성급 지방정부에 배정되는 일반 이전지급 예산은 전인대의 비준 후 30일 이내에, 특수목적 이전지급 예산은 90일 이내에 각각 하달되도록 함. 현급 이상 지방정부에는 30일 이내에 하달되도록 함.
 

■ 이전지급 예산에 대한 관리 및 감독을 강화할 것임.

- 예산집행 효과를 실질적으로 평가하는 제도를 구축 및 정비하고, 정부성 기금과 일반 공공예산에 대한 총괄 관리 능력을 강화하며, 향후 일반 이전지급 예산을 중점지출 통계에 편입할 예정임. 
 

■ 사회간접자본 건설예산에 대한 최적화와 조정을 추진할 것임.

- 주관부서의 소관업무와 권한범위를 합리적으로 획정할 것임. 지방정부의 공공 투자 영역에 대한 투자 보조를 규범화하여 지방정부의 소규모 산발적 투자에 대한 보조를 축소할 것임.
  

■ <의견>은 제도적으로 재정 이전지급 제도의 본래 취지를 되살리는 데 기여할 것으로 평가됨.

- 궈징왕(郭庆旺) 중국인민대학 재정금융학원 원장은 <의견>의 법제적 의의는 법적으로 이전지급 제도의 2대 유형(일반 이전지급, 특수목적 이전지급)을 공식 확정하고, 제도적 구조를 명확하게 했다는 데 있다고 평가함.

- 류창시(刘尚希) 재정부 재정과학연구소장은 <의견>이 직무권한과 지출책임의 불일치라는 제도적인 문제를 해소하는 데 기여할 것이라고 언급함.

- 마하이타오(马海涛) 중앙재경대학교 재정/공공관리학원 원장은 중앙과 지방의 업무가 명확히 구분됨으로써 각급 지방정부의 재정 불균형 해소라는 의의를 달성하는 법적 기반을 마련했다고 평가함.
 

■ 재정세제 개혁 과정에서 집중적으로 제기되었던 특수목적 이전지급 제도 개혁 문제를 해결하는 계기가 될 것으로 예상됨.

- 바이징밍(白景明) 재정부 재정과학연구소 부소장은 특수목적 이전지급 예산이 세수우대로 대체되면 공공재 제공이라는 특수목적 이전지급 제도의 본래 목적을 달성하는데 유리할 것이라고 평가함. 

- 양즈용(杨志勇) 사회과학원 재정전략연구원 연구원은 세수우대 정책을 연구한다는 방안에 대해 혁신적인 개혁방식이라고 평가하고. 세수우대 정책이 시장 자원배치에 유리하고 공정한 경쟁을 촉진할 것이라고 주장함.

- 궈 원장은 중앙정부 소관의 특수목적 이전지급 예산 확보 시 지방정부에게 예산조달 요구를 하지 못하도록 한 것은 지방정부의 재정압력 완화와 예산관리 능력 강화에 유리하다고 평가함.

- 또한, 전문가들은 예산정보 공개, 기금의 설립과 운용의 시장화를 통해 특수목적 이전지급 예산 자금의 낭비를 방지할 수 있을 것으로 기대함. 
 

■ 향후 <의견>의 시행과정에서 중앙정부와 지방정부의 직무권한 및 예산수입 항목을 더욱 세부적으로 구분하라는 개혁요구가 새롭게 제기될 것으로 예상됨. 

【참고자료】

 「国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见」(2015年 2月 2日),『中国政府网』.

 「《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》政策解读 」(2015年 2月 2日),『财政部网站』.

 「减少权力寻租 转移支付改革倒逼政府“自我削权”」(2015年 2月 2日),『新华社』.

 「建立一般性转移支付稳定增长机制 保证地方事权落实」(2015年 2月 3日),『经济日报』. 

 「解读《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》」(2015年 2月 3日),『人民日报』. 
 
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1) 현행 이전지급제도의 문제점으로는 △ 중앙정부와 지방정부의 직권 및 지출책임이 명확하게 구분되지 않음. △ 일반이전지급 항목의 종류가 과다하여 지방재정 균등화라는 본래 기능이 약화되고 있고, 특수목적 이전지급 항목이 포괄하는 재정 영역이 광범위하다는 구조적인 문제를 안고 있음. △ 관련 행정 권한이 중앙정부에 집중되어 있어 지방분권 개혁 요구에 부합하지 못함. △ 지방정부의 재정 수요를 충족시키지 못하여 재정 동원 능력을 약화시키고 있음. △ 이전지급 관리에 많은 허점이 노출되어 있고, 이전지급 예산에 대한 정보공개가 불투명 등이 있음. 

2) 중앙정부가 균형재정 상태 혹은 일부 재정적자 상태에 있는 경우, 중앙정부가 부유한 재정을 보유한 일부 지방정부의 자금을 재정이 빈곤한 지방정부에 이전하여 보조하는 방식.

3) 중국의 고유한 재정이전 제도로서 회계연도가 종료된 후 예산 외 일부 항목을 대상으로 중앙정부와 지방정부 간에 정산을 한 후 양자 간에 재정이전이 이루어지는 시스템

4) 2014년 전체 이전지급 예산은 약 4조 7천억 위안으로써, 이 중에서 일반 이전지급 예산은 2조 7,217억 위안(58.2%), 특수목적 이전지급 예산은 1조 9569억 위안(41.8%)을 차지함.