리커창(李克強) 총리는 지난 13일 오전 국무원(國務院) 기구 직능 전환에 관한 TV 전화 회의에서 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁, 조속한 심사 항목 축소 및 하부 이양, 권한 간소화 및 권한 하부 이양을 통한 시장의 활력 부여를 주문하였다. 그보다 앞선 지난 6일 국무원 상무 회의에서는 올해 경제 시스템 개혁을 위한 9개 중점 업무를 편성하였다. 그 중 첫 번째는 투자 항목 심사, 생산 경영 활동 및 자격 허가 등 사항의 조속한 처리, 단계적 축소 및 권한 하부 이양 등이다. 이는 중국 내 개혁 전반에 있어서 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁이 얼마나 중요한지, 새 정부 인사들이 개혁에 대해 얼마나 강한 의지를 갖고 있는지를 보여준다. 

행정 심사 제도의 강도 높은 개혁, 권한 간소화와 권한 하부 이양, 정부와 시장 간 관계 조정은 경제 시스템 개혁의 핵심이자 행정 체제 개혁의 핵심이기도 하다. 그 근본 목적은 심사 항목의 축소와 권한 이양을 통해 사회의 생산력을 높이고 시장과 사회에 활력을 불어넣어 개혁의 보너스를 마련하는 데 있다.

현 상황으로 볼 때 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁은 경제 및 사회에 활력을 불어넣어 경제의 안정적인 발전을 가져올 수 있다. 현 단계에서 중국 경제 및 사회 발전의 전반적 상황은 양호한 반면 국내외 환경이 매우 복잡한데다 안정적 운행과 보이지 않는 리스크가 얽혀 있는 등 발전 저해 요소가 끊이지 않는 상황이다. 특히 지난 1분기 공업, 소비 등 지표의 성장률이 하락하고 4월분 데이터 또한 호전 추세가 보이지 않아 경기 침체의 부담이 커지고 있다. 문제의 원인은 여러 가지가 있지만 심층적인 원인으로는 불합리한 시스템과 메커니즘을 꼽을 수 있다. 많은 문제들이 행정 심사 제도 개혁의 미비와 직접적으로 관련되어 있으며 적잖은 행정 심사 항목이 그물처럼 시장을 얽어 매고 경제와 사회의 활력을 저해하고 있다. 올해는 새 정부가 출범한 해인 만큼 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁을 통해 행정 심사 권한을 폐기하거나 하부로 이양하여 발전의 장애 요소를 없애야 한다. 또한 정부 권한을 줄여 기업과 시장의 활력을 늘리고, 개혁의 보너스를 마련하는 데 힘써 안정적인 성장, 인플레이션 억제, 리스크 통제 등에 있어 눈에 띄는 성과를 마련해야 한다.

중기적으로 봤을 때, 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁은 중국 경제 전환 및 개선, 경제 발전 방식 전환을 촉진할 수 있다. 현재 중국은 공업화, 도시화 추진에 있어 중요한 단계에 놓여 있으며 경제 전환 및 개선의 중요한 시기이기도 하다. 정부의 경제 조정 과정에서 과도한 개입 및 통제, 권한 남용 등의 상황이 존재하는 것이 사실이다. 정부의 개입이 지나친 경우 부적절한 투자가 늘어나 경제 발전 방식의 전환, 경제 전환 및 개선을 저해하여 과거의 정부 주도, 투자 주도의 발전 모델로 회귀할 위험이 있다. 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁이 이루어지면 기업 생산 및 경영에 대한 정부의 직접적 개입을 줄여 시장 메커니즘이 제대로 살아날 수 있다. 이렇게 되면 시장 분할이나 독점 등을 없애고 경제 전환 및 개선을 저해하는 시스템적, 메커니즘적 장애를 해결해 경제의 자생적인 생명력을 끌어올리는 한편 지속적이고 건강한 경제 발전을 꾀할 수 있다.

장기적인 관점에서 볼 때 행정 심사 제도의 강도 높은 개혁을 통해 자원 배분에서 시장이 기초적 역할을 할 수 있을 뿐 아니라 사회주의 시장 경제 체제를 정비할 수 있다.

그러나 행정 심사 제도의 개혁은 현재 여러 어려움에 직면해 있는 것이 사실이다.

1. 심사 항목이 지나치게 많다. 국무원 행정 심사 개혁 관리팀의 출범 이후 현재까지 국무원에서는 여덟 차례에 걸쳐 2,630개에 달하는 행정 심사 항목을 폐지하거나 조정했는데 이는 전체의 70%가 넘는 수준이다. 각 지방의 행정 심사 항목 폐지 및 조정 또한 전체의 70% 이상을 차지한다.

그러나 현재 국무원의 심사 항목은 1,700여 개로 여전히 많은 수준이며 지방 정부 차원의 심사 항목 또한 17,000개에 달한다. 심사 항목이 지나치게 많을 경우 경제 및 사회 활동을 미리 제약하고 지나치게 통제해 발 빠른 조치가 불가능하다. 하나의 기업 프로젝트 보고를 위해, 적게는 십 여 개 많게는 수십 개 부처를 뛰어다니며 많게는 백 개가 넘는 도장을 받아야 한다. 투자 규모가 수십 만 위안에 불과한 작은 프로젝트를 추진하기 위해 베이징(北京)까지 달려와 심사를 받아야 하는 상황이다. 이 같은 시간 낭비, 비용 낭비는 창업의 능동성을 저해하는 요인이다. 

2. 현재 폐지 및 조정이 필요한 심사 항목은 처리가 껄끄러운 사안이 대부분이다. 행정 심사 제도 개혁은 ‘정부의 자체 개혁’에 해당되는 사안인데 심사 항목의 폐지가 권한 폐지와 맞물리기 때문에 개혁을 진행할 때마다 권한 재조정 및 이익 재분배를 동반하게 된다. 권력의 부처화, 부처의 이익화가 존재하는 상황에서 부처간 이익관계를 조정하는 것은 매우 어려운 일이며 부처의 반발을 불러올 수도 있다. 따라서 수적으로 볼 때 이전의 행정 심사 개혁이 적지 않은 성과를 낸 것은 사실이지만 실질적으로 볼 때 난이도에 따라 일이 진행되기 때문에 우선적으로 내놓는 권한은 일반적으로 핵심 권한이 아닌 지엽적인 경우가 많은 데다, 심지어 일상적이지 않은 항목이 많다. 현재 남은 것은 핵심 권한이 대부분이기 때문에 개혁의 후반 작업이 쉽지 않고 개혁을 마무리 짓기 위해서는 적잖은 희생을 감수해야 한다.

3. 행정 심사의 자유 재량권이 지나치게 크다. 자유 재량권은 재량권이라고도 하는데 행정 기관이 행정 대상자의 신청에 대해 자신의 직권 범위 내에서 자신의 이해와 재량에 맞게 자유롭게 선택하고 시행하는 공정하고 적절한 행정적 권한을 일컫는다. 법률 조문에 보이는 ‘가능한, 또는, 최소, 최고, 수 년, 몇 년’ 등의 표현이 모두 입법 기관에서 집행 기관에 주는 자유 재량권이다. 자유 재량권으로 인해서 심사 기관은 선택 및 결정의 권한을 갖게 된다. 하나의 항목에 대해, 규정 조전에 완벽히 부합하더라도 결과가 달라질 수 있고 처리 시간에 차이가 생길 수도 있다. 자유 재량권이 과도한 상황에서 효과적인 감독 시스템이 부재할 경우 행정 심사의 자유 재량권이 부당하게 운용되는 현상이 나타날 수 있으며 정부의 관리 및 제도 또한 안정된 운영이 불가능하다. 또한 개별 관료가 마음대로 재량권을 발휘하면서 정부의 이미지와 공신력에 타격을 주게 된다. 

행정 심사 제도의 강도 높은 개혁의 핵심은 바로 권한의 하부 이양에 있다. 시장, 사회, 지방 정부로 권한을 이양하고 이를 통해 정부와 시장, 정부와 사회, 중앙 정부와 지방 정부 간의 문제를 해결하며 자원 배분에 있어 시장이 기초적 역할을 발휘할 수 있도록 하고 사회적인 일들은 사회적 차원에서 해결할 수 있도록 하며 중앙 정부와 지방 정부의 적극성을 최대한 끌어올려야 한다. 

행정 심사 제도의 강도 높은 개혁은 국무원의 여러 부처 및 지방 권력, 이익 관계의 재조정과 관련되기 때문에 개혁에 어려움이 따르는 것이 당연하다. 리커창 총리는 ‘권한의 축소이며 자체 개혁이기 때문에 고통을 수반할 수밖에 없다. 심지어 뼈를 깎는 아픔을 수반할 수 있다.’라고 언급하였다. 순조로운 개혁 추진을 위해서는 개혁의 상층설계와 전반적인 계획이 필요하며 개혁의 우선 순위와 핵심 임무를 명확히 해야 한다. 단기 목표를 명확하게 세우는 한편 경제 시스템•행정 시스템•사회 거버넌스 등 개혁에 부합하는 중장기 목표를 세워야 한다. 개혁에 필요한 종합적인 협력을 강화하고 전반적 계획을 마련하여 조화로운 개혁을 추진해야 한다. 행정 심사를 규범화하여 치밀하고 체계적인 행정 심사 감독 메커니즘을 마련해야 한다.

저자: 국가행정학원경제학부(國家行政學院經濟學部), 장잔빈(張占斌)

출처: 2013-05-14, 중경망(中經網)

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