현재 중국이 직면한 가장 큰 문제는 수출 주도형 경제발전이 어려움에 처해있다는 것이다. 선진국의 대(對)중국 수요가 줄어들고 있으며, 일부 개발도상국에서는 공급 단계에서 중국의 자리를 대신하고 있다. 이밖에 비용 상승, 위안화 절상 등으로 인해 중국이 수출에서 얻는 이익은 거의 제로에 가깝고, 그 결과 생산능력 과잉 문제가 초래되었다. 이러한 상황에서 도시화에 박차를 가하는 것은 가장 올바른 선택이다. 공업화와 비교하면, 도시화는 수요를 창출하며 공업화는 공급을 창출한다. 

중국 도시화가 직면한 3대 난관

도시화는 투자와 소비라는 두 가지 측면에서 많은 수요를 창출해낼 수 있으며, 이는 향후 경제 성장에 기반을 제공한다. 

현재 중국의 도시화는 3가지 난관에 직면해있다. 첫째, 오랫동안 도시화가 공업화보다 훨씬 뒤처져 있다. 이는 중국 국내 내수 부족의 근본적 원인으로, 중국 도시화 수준과 경제 발전 수준이 균형적이지 않은 결과를 초래했다. 글로벌적으로 도시화율이 70%를 밑돌면 고소득 국가에 진입하기 힘들다. 내수 증진에 있어 도시화는 매우 중요한 역할을 하기 때문에 많은 농업 종사자를 시민화해야만 효과적인 내수 증진을 기대해볼 수 있다. 그렇지 않으면, 중국의 수요 구조는 영원히 투자 주도형에 그치게 될 것이다. 도시화는 내수 증진뿐 아니라, 두터운 중산층을 형성하기 위해 제도적 여건을 마련할 수 있다. 중국은 중상위권 소득 국가이지만, 중산층 인구가 약 20%에 불과하여 비율이 너무 낮고, 고소득 국가로 진입하기에는 아직 갈 길이 멀다. 

둘째, 도시화와 농민공(농민 출신 도시 노동자) 시민화가 조화롭게 이루어지고 있지 않다. 현재 중국의 도시화 수준은 52.6%이다. 하지만 여전히 두 가지 측면에서 취약하다. 우선 도시 외곽지역의 시민화 문제이다. 1990년대 중반 이후, 중국은 대대적인 도시 확장을 통해 도시 외곽지역의 농민을 시민으로 탈바꿈시켰고, 토지를 수용했다. 하지만 외곽지역의 농민은 완전히 시민화되지 않았다. 이들의 호적은 도시일 수 있으나, 그들의 소비구조와 생활 방식은 여전히 농민 수준이었다. 다음으로 많은 농민공의 시민화 문제이다. 농민공은 사람은 도시에 있고 통계에서도 상주 인구로 잡히지만, 이원화된 체제적 문제로 인해 진정한 도시 생활을 누리지 못했으며, 이들의 사회적 지위와 생활 방식은 여전히 농민 수준이다. 만약 도시 외곽지역의 인구와 농민공을 제외한다면, 중국의 도시인구는 40%를 밑돌 것이다. 40% 이하의 중국의 도시화율이 70% 이상으로 가기 위해서는 아직 갈 길이 멀다. 

셋째, 기존 도시 관리제도가 도시화 추진에 불리하다. 행정 등급을 기준으로 보면, 중국의 도시화는 일종의 수직적 행정 등급 관리 체제이다. 이에는 직할시(直轄市), 성도(省都), 지급시(地級市), 현급시(縣級市), 향급진(鄕級鎮)이 있다. 이러한 등급에 따른 관리는 어떤 결과를 초래할까? 바로 큰 도시가 작은 도시를 관리하게 된다. 도시 등급이 높을수록 갖게 되는 권력도 크고, 공공자원도 많으며, 결과적으로 큰 도시일수록 발전이 빠르고 많은 기회를 가지며 공공서비스 능력도 강화된다. 이러한 결과는 중국이 행정력을 통해 도시화를 추진하였기 때문이다. 도시 발전이 일정 수준에 도달하면 인구가 급속도로 몰리면서 도시가 지나치게 팽창하게 된다. 결국 대도시는 어쩔 수 없이 행정적 수단을 통해 인구 유입을 제한하게 된다. 이에 따라 시장의 힘으로 인구를 도시로 유입하겠다는 방법은 끝나게 된다. 한편, 이 같은 행정체제 속에서는 도시 간 심각한 행정 분리가 발생하게 되고, 대도시는 좋은 요소를 흡수하고, 중소도시는 낙수 효과가 주는 혜택을 기대한다. 누구나 자원과 우수 산업을 원하며, 누구라도 힘만 들고 성과는 없는 일은 원하지 않는다. 결국 도시 간 연맹은 적고, 경쟁만 치열해지며 서로 고립될 것이다.

신형 도시화의 핵심은 발전 전략 수정

신형 도시화란 무엇인가? 기존의 도시화는 물질을 중시하고 사람을 경시했으며, 도시와 농촌을 구분했다. 또 자연을 오염시키고, 많은 이산화탄소를 배출하는 등 자원 소모가 많고 비효율적인 조방형(粗放型) 방전 방식을 통했다. 한편, 신형 도시화는 4가지로 압축된다. 첫째는 인간중심으로 인간을 가장 우선시한다. 둘째는 이성적 발전으로 광적이거나 비이성적 발전이 아니다. 셋째는 도시와 농촌을 하나로 본다. 도시화를 통한 성과가 제때에 농촌으로 전달되도록 하여 농촌 발전을 촉진한다. 넷째는 저탄소 녹색발전을 추구하는 집중적 발전 모델을 추구한다. 이에는 자원, 공간, 산업, 인구의 집중적 이용을 포함한다. 이에 성공한 중국의 도시화 사례는 현재까지 없다.   

새로운 시기 중국 도시화의 전략적 사고는 반드시 다음을 포함해야 한다. 첫째, 공업화와 도시화 사이의 관계를 잘 조절해야 한다. 공공 자원과 권력이 공업화에 편중되어서는 안되며, 둘 사이를 잘 조화시켜야 한다. 현재로서는 더 많은 공공자원과 권력을 도시 발전에 집중시켜 도시화에 활용해야 하며, 이를 통해 공업화와 도시화가 상호 발전을 촉진하고 함께 발전할 수 있도록 해야 한다. 둘째, 제도적으로 농민의 자유로운 이주를 추진하여 인간 중심의 도시화를 실현해야 한다. 체제 개혁을 통해 제도적으로 농민의 삶의 질을 높여야 한다. 중국 경제가 이만큼 발전한 이상 제도적으로 농민을 무시해서는 안 된다. 그간 중국은 호적과 사회보장 등 측면에서 농민의 도시 유입을 막았고, 의료, 연금, 취업, 진학, 주거 등에서 도시 주민은 농민보다 높은 수준의 공공 복지를 누려왔다. 도시로 들어온 농민은 법에 따라 시민이 될 권리와 기존 시민과 동일한 공공 서비스를 누릴 권리를 가져야 하며, 전 사회적으로 이 문제에 대한 고민이 필요하다. 

신형 도시화의 핵심은 개혁 추진

조속히 도시의 행정체제 개혁을 핵심으로 하는 체제 개혁을 추진해야 한다. 첫째, 행정 등급을 줄이고, 둘째 도시구획을 개선하며, 셋째 대‧중‧소도시 간 채무관계를 조정하고, 넷째 도시권의 관리 모델을 혁신한다. 

도시와 농촌으로 이원화된 제도의 개혁을 핵심으로 한다. 첫째는 호적제도 개혁이다. 전반적인 사고는 반드시 도시와 농촌의 호적 제도를 일원화하고, 최종적으로 호적에서 도농 구분이 없어져야 할 것이다. 하지만 점진적이며 계층적으로 추진해야 할 것이다. 둘째는 토지개혁을 통한 시장화 추진이다. 시장 거래에 따라야 하며, 단순히 토지를 국유화해서는 안 된다. 사실상 현재의 토지 징발 제도는 정부의 공권력을 이용하여 농민의 토지를 강제적으로 국유화하는 것이며, 농민에게 주어지는 보상금은 낮은 편이다. 다음 단계에서는 농촌 공동토지인 집체토지(集體土地)에 국유토지와 동등한 권리를 부여하여 농민이 법에 따라 시장에서 시장의 원리에 따라 거래하도록 허용해야 한다. 강제적으로 낮은 가격으로 국유화해서는 안되며, 이 같은 국유화는 농민을 수탈하는 방식이며, 신형 도시화 추진에도 부정적 영향을 미친다.

도시와 농촌의 인프라 건설을 단일화하여, 도로, 수도, 전기, 가스, 인터넷 등이 대‧중‧소도시와 농촌이 동일한 기준에 도달하도록 해야 한다. 

도시와 농촌을 아우를 수 있는 균등적인 공공서비스 시스템을 구축해야 한다. 중국 공산당 제 18차 전국대표대회에서는 도시의 모든 상주인구가 기본적인 공공서비스를 누릴 수 있도록 노력을 기울여야 한다고 밝혔다. 하지만 그 누구도 모든 상주인구를 포용하기를 원하지 않는다. 이것은 외지 출신의 사람을 포용하려면 성도의 경우 1인당 약 10만 위안 이상이 들며, 특히 부성급(副省級) 도시에는 보통 15만 위안이 들기 때문이다. 따라서 중앙정부와 지방 정부의 책임 분담 메커니즘을 구축해야 한다. 

‘도시군 공동체’라는 공공자원 배분 사업을 추진해야 한다. 베이징(北京)과 인근 9개 도시, 상하이(上海)와 인근 15개 도시, 주강삼각주 주변 도시는 공공자원 배치에서 반드시 단일화되어야 하며, 똘똘 뭉쳐서 공동 발전을 꾀하여야 한다. 

중소도시와 소도시의 정책적 자치 시스템을 강화한다. 과거 중국은 대도시를 지나치게 편애했다. 앞으로는 중소도시에 애정을 갖고 공공자원과 권력이 이들에게 더 편향될 수 있도록 해야 한다. 

도시화 과정에서 땅을 빼앗아 도시를 건설하는 행태와 투자 확대를 경계해야 한다. 현재 많은 지방에서 도시 건설이라는 말만 들어도 토지를 점유하고 공장과 높은 건물을 세운다. 이는 신형 도시화가 추구하는 바가 결코 아니다. 신형 도시화는 도시화를 명목으로 투자와 건설에 열을 올리고 농민의 투자를 뺏는 것이 아니라, 상주인구를 위해 공공자원을 배분하는 등 인간을 목표로 삼아야 한다.  

현재 기존 체제 속에서 전통적 체제 속에 잔재한 이득을 누구나 취하고 있으며, 이 같은 이득은 곧 바닥을 드러낼 것이다. 하지만 전통적 체제 속에서 누적된 농민공의 호적, 사회보장, 주택, 교육 및 자녀교육 등 이들의 생존권 및 발전권과 관련한 문제의 해결에는 누구도 나서지 않고 있다. 각급 지방정부는 모두 기존 제도의 이득을 취하고 있는데, 이는 중앙에서 아직 총체적인 계획이 나오지 않았기 때문이다. 예를 들어, 사회보장 측면에서 중앙과 지방의 분담 체제 제정 여부, 호적제도 개혁의 시간표, 대‧중‧소 도시 간 재정권과 행정권 개혁에 관한 액션플랜 등이 이에 속한다. 현재 중국은 개혁을 가속화하는 전환점에 들어섰다. 30여년 이어져온 개혁 보너스는 이제 거의 바닥을 드러내고 있다. 도시화 추진의 핵심은 바로 도농 주민의 계층분화와 고착화를 막고, 제도적으로 도농 인구의 유동성을 확보하며, 도농 간 이원화된 구조를 일원화하여 중국이 고소득 국가로 진입하기 위한 제도적 여건을 마련하여야 한다. 

 
 
저자: 국가발전개혁위원회 거시경제연구원(國家發展改革委員會 宏視經濟硏究院), 마샤오허(馬曉河)
출처: 2013-10-29, 중국경제신식망(中國經濟信息網)
 
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