금융시장의 최대 위험요소는 불확실성이다. 즉, 명확한 악재 시그널보다 애매한 호재 시그널이 시장에 더 큰 불안감을 조장하는 것이다. 중국이 바로 가장 대표적인 예이다. 중국 경제는 '냉기'과 '열기'를 반복하고, '성장속도 둔화와 성장의 질 제고'가 핵심 이슈로 떠올랐으며, 경제 구조 전환을 위해 총력을 기울이고 있다. 국제사회는 중국시장을 우려의 시각으로 바라보고 있다. 일부에서는 중국의 경제속도가 둔화되는 것을 걱정하는 시각도 있지만, 대부분은 경제성장의 질(質)이 제고될 수 있겠는가에 대해 우려하는 시각이 지배적이다. 경제성장의 질(質)을 제고시킬 수 있는 핵심 원동력은 개혁에서 비롯된다.  국제사회가 중국 경제성장의 질(質)적 제고에 대해 우려의 시각을 갖는 것은 중국이 추진하려는 개혁 내용에 대해 불만족스럽기 때문이거나 개혁이 제대로 시행되지 못했기 때문이다. 올해 들어, 위안화 환율이 큰 폭으로 요동치면서 불안정세를 보였고, 위안화 환율개혁이 심각한 난관에 봉착했던 경험이 말해주듯, 설사 개혁의 전략이 옳았다 하더라도 실제 상황에 맞추어 순차적으로 개혁을 추진해 나가지 못하면 예상치 못한 리스크에 직면하게 된다. 그러므로 무엇을 개혁할 것인가 하는 문제만큼 어떻게 개혁할 것인가도 중요하다 하겠다.

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1. 국유기업 개혁의 정치적 주기(周期)

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중국이 추진하는 개혁은 모든 요소들의 생산효율을 제고시키는 것을 목적으로 하는 공급측 구조개혁을 말하는 것이며, 기업효율의 제고는 경제효율을 제고시키기 위한 핵심 키(key)이다. 그러므로 국유기업 개혁은 공급측 개혁의 주축이라고 볼 수 있다. 국유기업을 본질적으로 개혁하기 위해서는 시스템을 개혁해야 하는데, 이는 즉 정치적 요소가 주도적으로 개입되어야 함을 의미한다. 중국 국유기업의 개혁 주기(周期)는 정치 주기(周期)와 상당히 일치한다. 즉, 10년에 1차례씩 이루어지는데, 초기 3~4년간은 중앙당국이 개혁 전략을 설계하는 단계이고, 향후 6~7년은 개혁 정책을 실행하는 단계이다. 중국의 국유기업 개혁은 1983년, 1993년, 2003년, 2013년을 분기점으로 이미 3차례의 개혁 주기(周期)을 완료하였으며, 현재는 4번째 개혁을 추진 중에 잇다. 4번째 개혁의 핵심과제는 정경분리, 재산권개혁, 국가자산관리, 의무와 이익관계의 재수립이다.

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의무와 이익 관계를 재수립하는 것은 행정절차 간소화, 권력 하부이양, 인센티브제도와 관련되기 때문에 다소 민감한 부분이다. 그러나 민감하고 중요한 만큼 반드시 실질적인 개혁을 추진해야 한다. 이번 국유기업의 개혁은 전반적으로 '실질성'에 주안점을 두고 있는 만큼, 향후 개혁의 전체 과정 중에서 실질적인 성과가 나타날 것이다. 다소 모호하기는 하지만 2016년 3월 양회(兩會)를 기점으로 1+N정책이 발표되면서 이번 국유기업개혁은 중앙당국의 개혁 전략 설계 단계에서 실질적 실행단계로 넘어왔다고 볼 수 있다.

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중앙당국이 개혁 전략을 설계한다는 것은 개혁의 대상을 결정하는 단계이다. '이익'이라는 핵심 키워드를 둘러싸고, 실질적인 개혁이 추진되고 있다. 즉, 개혁을 분류, 자본 관리, 혼합소유제, 국유기업의 당(党)건설 등을 중점으로 ‘당(党), 기업가, 국가자본투자경영회사가 각각 국가, 상업계, 주주의 이익을 중시하는 협력 메커니즘이 이루어지도록 만들어 3자간의 상호 견제와 힘의 균형에 의해 국가, 상업계, 국민들의 이익이 극대화되도록 하는 것이다.

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정책 시행 단계의 핵심 과제는 실행가능하고 효율적인 노선을 모색함으로써 이번 국유기업 개혁을 어떻게 추진할 것인가에 대한 답을 찾는 것이다. 우선, 개혁 방식을 명확히 해야 한다. 즉, 개혁의 성과와 비용이 밸런스를 맞출 수 있도록 해야 한다. 개혁의 성과는 중국 경제 발전의 수요에 부합해야 하고, 개혁의 비용은 사회가 수용 가능한 범위 안에 있어야 한다. 둘째, 개혁 정책의 시행 주체를 명확히 해야 한다. 정책 시행의 주체는 추진력과 역량을 모두 지녀야 하며, 이번 개혁을 강력하고 심도 있게 추진함으로써 성과를 도출해낼 수 있어야 한다. 또한 개혁 정책은 중국 국유기업 개혁의 이론과 노하우뿐만 아니라 중국의 국정과 국제 환경에도 부합해야 하며, 정책 실행의 난이도는 낮추고 효율성을 제고시켜야 한다.

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2. '시범개혁+지방주도'모델로의 정형화

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필자의 관찰에 따르면, 이번 국유기업 개혁의 노선은 새로운 개혁 정책의 기조 하에 점차 '시범 개혁+지방주도'의 모델로 정형화되어 가고 있는 것으로 보인다.

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우선, 시범 개혁사업이 전면적으로 업그레이드 되고 있다. 2016년 2월, '10대 국유기업 시범개혁계획'이 공표되었고, 이는 올해의 중점 개혁 과제로 속도감 있게 추진될 것이다. 이는 시범적 개혁사업이 전면적으로 업그레이드 되었음을 상징하는 것이다. 이번 '10대 시범개혁사업'은 지난 2014년 중앙기업을 대상으로 실시된 '4대 시범개혁사업'과 비교해 더욱 다양한 내용을 포함하고 있을 뿐만 아니라 더욱 심도 있고 대폭적으로 이루어지고 있다. 10대 국유기업 시범개혁계획에 포함된 혼합소유제개혁을 예로 들자면, 이를 통해 향후 전력, 석유, 천연가스, 철로, 민항기, 전신, 군사공업 등 주요 독점 산업에 대한 혼합소유제개혁이 더욱 심도 있게 추진될 것이다. 과거 여러 차례 좌초된바 있고, 수 차례 반복되어 왔던 혼합소유제기업 임직원들의 지분 배분 관련 개혁은 비록 이번에도 많은 난관에 부딪칠 것으로 예상되지만 그래도 끝까지 추진될 것이다.

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한편, 지방정부의 개혁 관련 자주권도 지속적으로 강화될 것이다. 지난 2015년 10월, 중앙당국은 전면적인 개혁의 심화를 위한 지도자회의에서 ‘중앙당국이 통과시킨 개혁방안이 제대로 실행되도록 하려면, 지역별로 차별화된 개혁 방안을 모색할 수 있도록 장려 및 허가해야 한다고 언급하면서, 혁신을 장려하고, 진보를 지지하며, 실수나 실패도 너그러이 관용하고, 항상 개혁을 생각하고 모색하며 개혁 추진에 몰두할 수 있는 분위기를 조성해야 한다.’고 강조하였다. 올해 양회(兩會) 기간에 발표된 정부업무보고 역시 지방정부에게 국유기업 개혁에 대한 자주권을 더욱 잘 보장해 주어야 한다는 내용을 최초로 언급하였다. 덕분에 최근 지방정부는 조금씩 개혁 주체로써의 역할을 발휘하고 있다. 2016년 초, 총 24개 성(省), 시(市), 자치구(自治 區)는 정부업무보고에서 지방 국유기업에 대한 개혁방안을 명확히 제시하였다. 최근 상하이(上海), 광동(廣東), 산동(山東), 장시(江西), 쓰촨(四川), 충칭(重慶)등지에서 국유기업개혁 세칙방안 및 시범계획이 연달아 발표되면서 관련 개혁이 실질적으로 실행될 수 있는 근거가 마련되었다.

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3. '시범개혁+지방주도'모델 = 실질적인 실행 노선

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그 이유는 다음과 같은 두 가지로 설명할 수 있다. 우선, '시범개혁+지방주도' 모델은 실행이 가능하기 때문이다. 실행이 가능하다는 것은 개혁에 필요한 비용과 성과를 조절할 수 있음을 의미한다. 개혁의 성과는 예상치에 도달해야 하며, 개혁 비용은 사회가 감당할 수 있는 마지노선을 초과해서는 안 된다. 이론적으로 볼 때, 시범개혁사업을 우선적으로 진행하고 향후 그 개혁 모델을 전국으로 보급하는 방식은 이하 3가지 이유 때문에 적합한 것이라 볼 수 있다. 첫째, 시범사업은 실패하더라도 감당해야 할 비용이 적다. 시범사업은 그 규모와 범위가 작고, 실패 시 감당해야 하는 비용도 컨트롤이 가능한 범주 안에 있기 때문에 급진적이고 전면적인 개혁을 추진했을 시 발생할 수 있는 시스템적 리스크나 심각한 사회적 문제를 면할 수 있다. 둘째, 개혁의 보폭이 크다. 개혁 비용에 대한 컨트롤이 가능하다 보니 더욱 큰 보폭으로 개혁을 추진할 수 있고, 이론과 전통 방식으로부터 자유로워 개혁을 추진함에 있어 직접적으로 제도적인 혁신이 가능한 것이다. 또한 같은 기간 동안 실시되는 여러 시범사업간에 경쟁적 제도 혁신도 가능해 개혁 방안의 완성도를 빠르게 높일 수 있다. 셋째, 시범모델의 보급을 안정적으로 추진할 수 있다. 시범모델이 성공하면 개혁의 필요성에 대한 공감대를 빠르게 확산시킬 수 있고, 이념적 갈등 등 개혁 추진을 저해하는 장애요소를 줄일 수 있다. 이와 동시에 시범사업의 노하우를 통해 상세하고 전체적인 시행방안을 확보할 수 있어, 새로운 제도를 대규모로 적용하는 것이 가능하다. 이에, 그간 중국은 국유기업의 개혁을 추진할 때 기본적으로 시범사업을 우선적으로 실시하고, 추후에 시범모델을 보급하는 방식을 사용해왔다. 세수개혁, 도급 경영 책임제, 주식제개혁 등 주요한 제도적 개혁들도 모두 시범사업을 추진하면서 탄생하고 완성된 다음에 전국으로 보급된 것들이다. 시범적 개혁사업을 추진하고 그 성공모델을 전국으로의 보급하는 기간 동안 중국 경제는 '쇼크 요법'에 으레 수반되는 심각한 불안정감 없이 전체적으로 안정적인 성장을 실현하였다.

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최근 중국 국내외 경제는 모두 뉴 노멀시대에 진입해있기 때문에 이번에 추진하는 국유기업 개혁사업은 비용에 민감할 수밖에 없다. 우선 중국은 국내적으로 3가지 핵심 이슈가 집중적으로 몰려있는 시기이다. 즉, 공급측 구조개혁이 본격적으로 추진되기 시작하였고, 경기 하락 압박이 날로 심각해지고 있으며, ‘안정적 성장’도 어려운 지경에 처해있는 것이다. 이런 악조건 속에서 2016년 전국적으로 공공예산수입의 증가율이 다소 회복되었음에도 재정적자율 목표치는 오히려 작년의 2.3%에서 3.0%로 상승하였다. 적자상태가 악화되는 상황 속에서 중국이 개혁 추진을 위해 감당할 수 있는 비용은 상대적으로 제한적일 수 밖에 없는 것이다. 대외적으로도 전 세계 경제가 미미한 회복세에 그치고 있고, 잠재적인 경제성장 동력원도 약화되고 있으며, 다원화와 글로벌화 추세가 심각한 수준으로까지 사그라들고 있다. 특히 2015년 제4분기 이후, 세계 경제의 불확실성이 심각해지고, 지정학적 정치 리스크까지 겹치면서 국가간 충돌과 갈등이 날로 심각해지고 있다. 상황이 이렇다 보니 중국을 ‘헐뜯는’ 목소리가 자주 들려오고 있으며, 최근에는 국제 신용평가기관까지 이에 가세하고 있다.

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이처럼 외부적 간섭요소와 잠재적 리스크가 날로 심화되고 있는 만큼, 안정적으로 개혁을 추진해나가야 할 필요가 있다. 국내외의 복잡한 형세 속에서 급진적이고 전면적으로 개혁을 추진한다면 스스로 아킬레스건을 내보이는 것과 마찬가지이며, 만일 그렇게 된다면 감당하기 힘든 비용과 리스크를 짊어지게 될 것이다. 이와 반대로 ‘시범사업 선(先)추진, 성공모델 후(後)보급’전략을 펼친다면 효과적으로 비용과 리스크를 컨트롤 할 수 있으므로 이것이야말로 현명한 선택이라 하겠다.

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한편, '시범개혁+지방주도'모델은 효율성이 높은 실행 주체에 의해 추진될 것이다. 중국 국유기업 개혁의 이론과 실전 경험을 통해 알 수 있듯, 지방정부는 개혁을 추진할 원동력과 충분한 역량을 지니고 있기 때문에 개혁의 선봉에 서서 개혁을 강력하게 추진하는 역할을 할 수 있다. 첫째, 지방정부는 가장 최전방에서 제도를 실행하는 주체이다. 중앙당국이 제도를 수립할 때 지방정부의 역량과 지혜를 기반으로 해야만 중국의 복잡하고 다양한 여러 지방에 적용될 수 있고, 이렇게 해야만 미시적인 시장 주체들에게까지 적용될 수 있는 구체적인 제도 방안을 마련할 수 있다. 둘째, 지방정부는 가장 최전방에서 제도에 대한 수요와 관련된 피드백을 하는 주체이기도 하다. 지방정부와 현지 국유기업, 민영기업들은 오랫동안 협력과 갈등의 관계를 유지해오고 있으며, 미시적 시장주체들의 제도적 수요에 대해 가장 민감하게 반응한다. 그러므로 개혁을 추진하는 과정 중, 지방정부가 미시적 시장주체들의 합리적 요구조건을 대변할 수 있을 뿐만 아니라, 이들을 대표하여 상급 정부당국과 효율적으로 협상을 진행할 수도 있다. 셋째, 지방정부는 개혁을 추진하는 과정에서 제도 혁신이라는 중책을 직접적으로 책임질 수 있다. 중앙정부당국의 전략 설계가 커버하지 못한 분야가 있을 경우, 지방정부가 자주적이고 혁신적인 방법으로 새로운 솔루션을 제공할 수 있고, 그 중 일부 성공사례는 중앙당국이 채택하여 전국에 보급할 수도 있는 것이다.

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중국 국유기업의 역사를 회고해보면, 그간 지방정부는 상기 내용 중 두 번째와 세 번째 기능을 잘 발휘하여 종종 개혁 추진 중 직면하게 되는 난관을 '상향식(bottom-up)'으로 극복해왔다. 한 예로, 지난 1981년 봄, 산동(山東)성(省) 지방당국이 자체적으로 현지 소재의 국유기업을 대상으로 경제책임제도를 실시한 후 관련 정책을 전국으로 확대시킨 결과, 1982년 말까지 전국 80%의 주민공동소유제 기업과 35%의 상업기업이 경제책임제를 실시하게 되었던 경우도 있다.

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이번 국유기업 개혁은 몇 가지 특수성 때문에 지방부가 개혁의 주체로써 어떤 역할을 하는지가 매우 중요하다. 이번 국유기업 개혁은 기존과 비교해 다음과 같은 두 가지 특징을 지닌다. 첫째, 이번 국유기업 개혁은 시장의 규칙에 따라 이루어지는 것이다. 최근 시장 메커니즘이 대대적으로 개선됨에 따라, 미시적 시장주체들의 역량도 크게 제고되었고, 이번 개혁 추진 과정에서도 전례 없이 강력한 발언권과 협상권을 발휘하고 있다. 지방정부는 혼합소유제개혁 등 다수 분야에서 미시적 시장주체들이 원하는 제도적 요구사항과 관련한 복잡한 협상과정을 거쳐야 한다. 그러므로 조속히 권한을 하부로 이양하여 지방정부의 개혁 권한과 책임이 상응할 수 있도록 해야 한다. 그래야만 지방정부의 협상력과 효율을 제고시킬 수 있다. 둘째, 이번 국유기업 개혁은 전면적으로 개혁을 심화시킨다는 특징을 지닌다. 이번 개혁이 어려운 것은 경제적 목표 자체 때문만은 아니며, 취업문제, 민생문제 등 그 동안 해결되지 못하고 적체된 수많은 과제들과 직접적으로 연계되기 때문이다. 일부 지역에서는 국부적 리스크가 비교적 심각하게 나타나기도 할 것이다. 지방정부가 이와 관련한 문제들을 원만히 해결하고 리스크를 철저히 분석하여 경제적 목표와 비경제적 목표를 모두 아우를 수 있을 것인가의 여부는 현지 국유기업 개혁의 속도와 정도를 결정짓는데 직접적인 영향을 미칠 것이다. 그러므로 개혁 주체로서의 지방정부의 역할을 중시하고, 이들에게 충분한 정책 운용의 여지와 적당한 재정적 지원도 제공해야 한다.

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필자의 견해로는, 이번 국유기업개혁의 핵심은 얼마나 실질적일 수 있느냐에 있다고 생각한다. 이는 개혁을 순차적으로 진행할 수 있도록 하는 전제조건이기도 하다. 이번 국유기업 개혁은 이미 중앙당국의 전략설계 단계에서 실질적 실행 단계로 진입하였다. 비록 개혁의 추진 과정이 다소 미적지근한 느낌도 없지 않지만, 중앙당국의 '1+N'전략 설계이든, '시범사업+지방주도'의 실행 모델이든 모두 국정에 부합하는 실질적인 선택이어야 한다. 국유기업 개혁은 목표는 이성적으로, 추진 과정은 점진적으로 이루어져야 하는바, 단기간 내에 성과가 두드러지지 않을 수 있겠지만, 중장기적으로는 기대할만한 성과가 있을 것이라 믿는다. .

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출처: 중국경제신식망, 2016-05-10

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