서방 복지국가에서는 PPP 모델을 어떻게 활용해 정부와 비영리기관간의 관계를 처리할 것인가에 대한 이론과 이행에 대해 아직 통일된 견해가 수립되어 있지 않고, 심지어 이견도 크다. 특히 공공서비스 분야의 경우, 정부와 비영리기관 중 어느 쪽이 주도권을 잡아야 하는가, 그리고 양자간의 관계는 어떻게 설정되어야 하는 문제를 둘러싸고 이론계와 학술계에서는 아직 그 해답을 찾는 중이다.

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1. PPP모델의 탄생과 발전

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서방 복지국가의 PPP모델의 발전과 응용은 이하 3단계를 거쳐왔다.

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첫 번째 단계는 1940년대 중반부터 1970년대 말기까지로 PPP모델을 지양하는 시기였다. 이 시기는 선진국 정부들이 수준 높은 복지를 추구하던 시기로, 각국 정부들이 공공서비스 분야와 관련된 정부기관을 늘리던 시기였다. 당시, 공공서비스 관련 업무는 기본적으로 정부가 독점하였고, 사기업과 개인 비영리기관의 참여는 배척당하던 때였다. 일부 자선기구들이 특정 분야의 대중 서비스를 담당했던 경우를 제외하고는 대부분 그랬다. 이처럼 당시만 하더라도 정부의 독점으로 인해 개인 비영리기관의 발전이 제한되던 시절이었다.

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두 번째 단계는 1980년대 초반부터 1990년대 초반까지로 PPP모델을 장려하던 시기였다. 당시 윈스턴 처칠 前영국 수상과 레이건 前미국 대통령이 사유화, 시장화를 적극적으로 추진하던 시대적 배경에 힘입어 공공서비스 부문이 사기업 및 개인 비영리기관에 의해 운영되었다. 그러나 사기업이 지나치게 이윤을 쫓고, 비영리기관은 자본금이 부족하다 보니 공공서비스 시설이 낙후되고 결국 서비스의 질이 떨어지게 되었다. 한편, 일부 비영리기관 자체의 특성상 한정된 분야의 서비스밖에 제공하지 못하다 보니 정부가 제공하는 공공서비스를 모두 대체하지 못한다는 한계점도 지니고 있었다. 정부 역시 수지타산이 맞지 않는 공공서비스를 위해 비영리기관에 더 많은 재정적 지원을 하기도 어려웠다. 결국 '정부 기능 상실', '시장 기능 상실', '비영리기관 기능 상실'로 인해 공공서비스의 질이 전반적으로 하락하는 결과가 초래되었다.

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마지막은 1990년대 중반부터 지금까지로 '제 3자 경영'방식을 취했던 시기가 이 단계에 속한다. 정부, 시장(사기업), 비영리기관의 공공서비스가 모두 제 기능을 상실한 상황에서, 정부는 공공서비스에 대한 관리를 강화하기 위해 부득불 '제 3자 경영 방식'을 채택하게 된다. '제 3자 경영방식'이란 공공서비스와 관련된 정부 부처를 증설 및 확대하지 않는다는 전제하에, 정부가 사기업과 비영리기관의 참여에 대해 공공서비스자원 공유(PPP모델)을 위한 관리감독을 제공함으로써 한정된 공공서비스 자원의 활용성을 제고시키고 비용은 낮추며 업무 효율을 제고시키겠다는 것이다. 제 3자가 서비스를 제공하는 방법 중 하나는 사기업과 비영리기관을 묶어 정부의 공공서비스 사업에 참여시키는 것이다. 즉, 정부가 사기업과 비영리기관에게 공공서비스 관련 업무를 분담시키는 형태인 것이다.

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PPP모델은 상기 3가지 단계를 거쳐 발전해왔다. 그러나 각국마다 상황이 다르고, 이론 및 이행에 대한 이해가 다르다 보니, 국가별로 PPP모델의 발전 규모나 공공서비스 분야로의 적용 깊이도 다를 수 밖에 없었다.

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2. PPP모델 맹목적 모방으로 인한 부작용

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최근 PPP모델을 맹목적으로 사용하다 보니 그에 따른 심각한 부작용이 발생하고 있다. 공공분야에서 PPP모델을 채택하는 것은 국민들의 복지향상을 위한 것이어야 함에도, 실질적으로는 그 혜택이 소수 돈 있는 사람들에게만 돌아가고 있는 것이다. 이는 PPP모델 자체의 취지에도 어긋나는 것이다. PPP모델을 통해 설립한 '국제 병원' 혹은 '고급 호화 병원'에서 제공하는 서비스 비용은 중등수준에 머물러 있는 중국 국민들의 소득수준보다 훨씬 비싸고, 그러다 보니 일반 국민들은 이런 '고급' 혹은 '초호화' 공공서비스를 누릴 수가 없는 것이다.

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양로서비스 분야도 마찬가지 이다. PPP모델을 채택해 설립한 양로원이나 재활원 등도 일반 공공기관보다 훨씬 더 높은 비용을 받고 있고, 정부에서 설립하고 민간이 경영하는 양로기관은 수익성이 낮아 적극성이 저조한 상태이다. 일부 정부에서 제공하는 양로서비스의 경우는 서비스업체가 수익을 증대시키기 위해 서비스 수준을 낮추는 경우도 발생한다.

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일부 PPP모델을 통해 설립한 철도와 고속도로도 높은 통행료를 수취함으로써 고수익을 올리다 보니 공익성이 떨어지고 있다. PPP모델로 설립된 민영항공사 역시 지방정부의 재정적 지원 및 세수 감면 혜택을 이용해 초저가 운행을 무기로 불공정 경쟁을 하다 보니 민항기 분야의 정당한 경쟁질서를 무너뜨리고 있다. 상기와 같은 PPP모델로 인한 부작용을 직시하고, PPP모델이 건강하게 발전할 수 있도록 해야 한다.

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3. 공공서비스 분야, PPP모델 분류 시급

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PPP모델은 1980년대 이래 많은 우여곡절을 거치며 현재까지 발전하였다. 오늘날 선진국들은 일부 성공 노하우를 축적하였지만, 그럼에도 불구하고 문제점이 존재한다. 가장 성공적인 사례는 양로기금을 펀드운용사에 맡겨 시장화(벤처투자)시킴으로써 기금을 확장하는 것이다. 이와 관련해 미국과 영국이 성공 노하우를 취득하였고, 칠레의 경우는 실패하였다. 양로보험 분야에서는, 양로원을 정부가 설립 및 운영을 책임지는 방식, 정부가 설립하고 민간기업이 운영하는 방식, 지역사회가 설립 및 운영하는 방식으로 노하우를 축적했다. 의료보장 분야에서도 정부가 공립병원을 설립하여 일반인들을 위한 의료보장서비스를 제공하고, 민간병원은 우수한 서비스를 통해 고수익 계층에게 전문 의료서비스를 제공하게 되었다. 교회 및 일부 자선기구가 설립한 의료기관은 주로 취약계층을 위한 의료서비스를 제공하고 있다.

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공공교통 방면에서 철도 '사유화'(민간자본 지분참여)는 영국과 미국에서 실패하였고, 일본만 성공 사례를 남겼다. PPP모델을 어떻게 운용할 것인가에 대한 정답은 없다. 한 국가 내에서도 수많은 이견이 존재한다. 그러므로 PPP모델의 확장은 맹목적으로 이루어져서는 안되며, 국가 별 상황 및 분야별 특징에 맞춰 다르게 결정되어야 할 것이다.

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4. 중국 PPP모델 차용 시, 특수성 감안해야 해

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2014년 발표된 국무원, 재정부, 국가발전개혁위원회의 관련 문건은 PPP모델의 적용 범위를 명시하고 있다. 즉, 도시 수도공급, 난방, 가스, 오수 및 쓰레기처리, 주택안정화사업, 의료 및 양로서비스 설비 등 도시 인프라 및 공공서비스 분야에 중점적으로 활용할 것을 명시하였다.

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중국 PPP모델을 공공서비스 분야에 적용하기 위해서는 중국 내 상황 및 업계 특징을 잘 고려하여 활용해야 한다. 특히 정부 자본의 공익성과 민간자본의 영리성 사이의 밸런스를 어떻게 맞출 것인가를 잘 고민해야 한다. 이에 대한 필자의 견해는 이하와 같다.

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공중보건, 공공의료 및 의료교육 등 100% 공공서비스 분야에 속할 경우, 정부자본과 민간자본을 모두 참여시켜 '혼합형' 공공서비스기관을 설립하는 PPP모델을 채택이 쉽지 않다. 즉, 정부자본과 민간자본을 완전히 분리시켜 독립적인 설립 및 운영이 이루어지도록 해야 한다는 것이다. 교회 및 자선기관과 같이 순수한 공공서비스기관의 경우도 독립적으로 운용하되, 정부는 필요한 지원을 해주는 방식이 바람직해 보인다.

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다음은 양로서비스 분야이다. PPP모델은 주로 양로기금을 관련 자격 및 노하우를 지닌 민간펀드운용사에 위탁하여 시장의 룰(rule)에 맞게 상장회사, 하이테크기업, 수익 실현이 가능한 국가 프로젝트 등에 투자하도록 하는 것이 맞다. 양로서비스의 경우 정부가 설립 및 운영하는 방식, 정부가 설립하고 민간이 운영하는 방식, 민간이 설립 및 운영하는 방식 모두가 가능하며, 정부는 세수 감면 및 정부가 출자하여 서비스를 조달하는 방식 등 다양한 지원을 제공할 수 있다. 그러나 공익성을 띄는 양로원이나 호스피스병원 등은 민간자본을 투입시켜 PPP모델을 적용하는 것은 바람직하지 않다. 재활 및 양로 기능을 모두 가지고 공익성과 영리성을 모두 가진 양로서비스기관이라면 민간자본의 투자도 가능하고, 국가가 이에 대해 세수감면 혜택이나 보조금 제공 등의 형식으로 지원을 해 줄 수 있을 것이다.

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공공교통 분야는 일반인들의 출퇴근과 이동을 위해 서비스를 제공하는 것이므로 민간자본을 투입시키는 PPP모델은 적합하지 않다. 그러나 공공교통의 노선을 따라 부동산개발 등이 수반되는데 이럴 경우 민간자본 투입이 가능하며, 완공 후 제3자에게 경영을 위탁한 후 토지소유주 및 출자자들이 협의 하에 이윤을 배분할 수 있다. 철도간선의 경우에는 PPP모델 적용이 적합하지 않으며, 지선철도인 경우에는 PPP모델 적용이 가능하다. 일부 영리성이 높은 고속철도의 경우 민간자본을 유치하여 PPP모델을 통한 경영방식도 가능하다.

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결론적으로, 공공서비스 분야에서 PPP모델을 적용하려면 정부 자본의 공익성과 민간자본의 영리성을 유기적으로 잘 결합시켜야 한다. 즉, PPP모델을 통해 정부의 독점적 지위를 강화해서도 안되겠지만, 그렇다고 공익성을 포기해서도 안된다. 즉, 민간자본이 지나치게 자유시장경제의 규칙만 내세워 이익만 추구하고 대중의 이익에 해(害)를 끼치게 해서는 안된다는 것이다. 공공서비스 분야에 PPP모델을 적용하기 위해서는 상황에 맞게 구분되어 사용되어야 한다. 100% 순수한 공공서비스라면 PPP모델의 적용을 지양해야 하고, 준(準)공공서비스 분야인 경우 '적절히' PPP모델을 적용할 수 있다. 마지막으로 경쟁이 가능한 공공서비스 분야라면 PPP모델의 적용을 장려해야 할 것이다.

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출처: 중국경제신식망, 2016-06-02

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