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중국·미국간 투자협정 협상을 통해 본 중국 투자법·정책의 변화 및 의의
고준성 소속/직책 : 산업연구원 국제산업협력실 실장 겸 선임연구위원 2016-07-22
투자협정은 외국인투자(자)의 대우 및 권리에 대한 국제법적 약속을 규정한 조약이다. 그 절대 다수는 양자 간에 체결된 양자투자협정(Bilateral Investment Treaty: BIT)이지만, 2000년대 들어 투자챕터를 포함하는 FTA의 역할이 증대되고 있다. 그런데, 이들 투자조약에서의 외국인투자(자)의 대우 및 보호 수준은 적지 않은 차이가 있는데 국가들 간에 FDI에 대한 긍정적 인식이 확산되면서 그 수준이 높아지고 있다. 특히, 미국이 체결하는 BIT에서는 네거티브리스트방식에 의한 투자자유화에 관한 약속을 포함한다.
2015년 기준 세계 3위(1,360억 달러)의 외국인직접투자(Inbound FDI) 유치국이자 세계 3위(1,280억 달러)의 해외직접투자(outbound FDI)이기도 한 중국은 120건이 넘는 BIT를 체결한 상태이다. 중국의 기타결 투자협정에서 투자자의 대우 및 보호수준이 높아지고 있기는 하나 미국이나 한국 등이 체결한 투자협정에 비해 여전히 한계가 있다.
그런데, 2008년 협상이 시작된 중미투자협정 협상을 통해 중국은 외국인투자에 대해 매우 전향적인 태도를 보이고 있어 주목된다. 특히, 2013년 7월 제5차 미-중전략경제대화에서 중국은 설립 전 단계 투자에 대한 내국민대우(NT) 부여 그리고 투자자유화 협상을 네거티브리스트를 기초로 진행할 것에 동의한 것이다.
먼저 설립전 단계(pre-establishment phase) 투자는 투자유치국 내에 새로이 법인을 세우는 설립이나 투자유치국 기업의 주식을 취득함으로써 이뤄지는 인수 또는 투자 허가를 받기 이전 단계에서 이뤄지는 제반 투자 활동 등을 가리킨다. 중국의 기타결 BIT는 물론 FTA 투자규정에서 설립전 단계의 투자에 대해 NT를 적용한다고 규정한 사례가 없다. 다만, 중국의 투자정책을 반영하는 중국 모델BIT IV 및 V와 중-뉴질랜드 FTA 등 일부 FTA에서 최혜국(MFN)대우와 관련 설립전 단계 투자에 대해 이를 적용하고 있을 뿐이다.(표 1 참조) 중국 정부가 설립전 단계 투자의 보호에 대해 매우 소극적인 입장을 견지하는 주된 이유는 지방정부 차원에서의 설립전 단계 투자를 둘러싼 분쟁 가능성을 우려하기 때문으로 보여진다. 그런데 이러한 설립전 단계의 투자에 대해서 국제투자협정에 따른 보호를 받지 못한다면, 투자 사업의 설립 이전 단계에서 이뤄진 투자유치국의 부당한 조치로 인해 투자에 차질이 발생하고 이로 인해 손실을 입더라도 이에 대해 국제중재 청구를 제기할 수 없고, 투자유치국의 국내법상 법적 구제에만 의존할 수밖에 없다. 이 경우 투자기업 입장에서는 적지 않은 자본이 투입되는 설립전 투자와 관련한 분쟁 발생시 충분한 보상을 받지 못하게 될 리스크를 부담해야 한다. 따라서 중미투자협정에서 설립전 단계 투자에 대한 NT 부여를 규정한다면 이는 중국 투자정책에 있어 큰 변화라 하지 않을 수 없다.
참고로 1990년대 중반 이후 대다수 국가들의 외국인투자정책이 FDI의 유치 촉진 방향으로 바뀌면서 체결되는 투자협정에서 설립전 단계의 투자에 대한 MFN대우는 물론 NT를 적용하는 규정의 도입이 보편적인 추세이다.
표 1. 중국의 기타결 BIT 및 FTA 투자규정에서의 설립전 단계 투자에 대한 NT 및 MFN 대우 적용 여부
표 2. 중국의 기타결 BIT 및 FTA에서의 투자자유화 약속 포함 여부
그간 미중 양측은 네거티브리스트방식에 기초하여 투자자유화 협상을 진행하여 2015년 자국의 유보목록안을 교환하였고, 현재 유보목록안에 대한 협상을 진행 중에 있다. 이에 대해 지난 7월 6일 Froman 미국 USTR 대표는 TV 인터뷰를 통해 중국이 제시한 투자제한에 관한 유보목록이 아직 미국의 기대수준에 크게 못 미친다고 밝혔다.
투자자유화와 관련하여 중국 국가발전개발위원회 및 상무부는 외자계 기업의 투자 가이드라인으로서 “외자투자 방향 지도 규정” 및 “외상투자산업지도목록”(이하 ‘목록’)2)을 제정하여, 2002년 4월부터 시행 중이다. 이에 따라 2004년 "외상투자 산업지도목록"을 처음 공표하여 시행한 이후로 주기적으로 이를 개정하여 오고 있는 바, 현재는 2015년 개정 “외상투자산업지도목록”이 적용중이다. 2015년 개정판 목록은 제한항목이 2011년 목록의 79개에서 38개로 감소하였고, 일부 산업에 대한 ‘합작’ 또는 ‘합자’ 등 외자지분 제한 조항이 43개에서 15개로 감소하였으며, 지하철, 부동산 등 인프라 분야의 제한도 폐지하고, 전자상거래에 대한 외국인투자 지분 제한 역시 폐지하는 등 투자자유화를 진전시켰다. 또한 중국 상무부는 2015년 1월 10일기존의 외자 3법을 전면 개정하여 통합한 “중화인민공화국 외국투자법”(안)을 발표하였는데, 외자진입이 기존이 관리·허가제에서 신고제로 전환되고, 외국투자자는 중국투자자와 동일한 대우를 향유하는 내국민대우를 규정하고 이를 진입 단계에도 적용하며, 외국투자 제한에 대해 네거티브시스템을 도입하는 내용을 포함하고 있다. 따라서 향후 외국투자법안이 절차를 거쳐 법률로서 시행된다면 이는 중국의 투자법 및 정책에 있어 일대 전환을 의미한다.
그럼에도 설립전 단계 투자에 대한 NT 부여 및 투자자유화 약속에 대한 중미투자협정 등과 같은 국제협정을 통한 약속이 불가결한 것임을 잊어서는 아니 된다. 그 이유는 중국 투자법에 따른 대우나 투자자유화 약속은 사정이 바뀌면 변경될 수 있기 때문이다. 실제로 2015년 목록에서 기존의 고등교육기구 항목이 장려에서 제한목록으로 조정되고 투자방식도 기존의 합자 또는 합작에서 중국 측 주도의 합작에 한함으로 변경된 것 등이 그러하다.3) 이 경우 중국 정부는 외국투자자로부터의 신뢰를 잃기는 하겠으나 국제(투자)법상의 책임 문제는 발생하지 아니한다. 이에 비해 중국이 가령, 중미투자협정을 통해 투자개방을 약속한 특정 분야에 대해 국내 사정 변화를 이유로 협정상 약속을 후퇴시키는 조치를 취하게 될 경우 이는 협정 위반으로서 국제투자분쟁절차를 통한 국제법적 책임을 피하기 어렵다. 이 점에서 진행 중인 중미투자협정 협상의 결과를 예의 주시할 필요가 있다.
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1) 포지티브리스트 방식이라 함은 투자협정의 각 당사국이 투자자유화를 약속한 분야 및 업종을 자국의 구체적 약속 양허표(Schedule of specific commitments)에 기재하고, 동 양허표에 기재된 분야 및 업종에 대해서만 투자자유화의 의무를 갖도록 하는 투자자유화 방식을 가리킨다. 환언하면, 투자협정의 당사국이 개방을 기재하지 아니한 분야는 다른 당사국 투자자에게 개방되지 아니함을 의미한다.
2) 동 목록에서는 외상투자산업을 장려항목, 제한항목 및 금지항목으로 구분하여 해당 업종 및 품목을 기재하며, 당해 목록에 포함되지 않은 업종 및 품목은 다른 중국 법률과 규칙에서 명시적으로 금지하지 않는 한 외국인투자가 허가된 것으로 간주한다. 제한류에 투자하는 외국인투자기업은 지방 성급(省級) 부서의 승인을 받아 일정한 제한을 받는 형태로 투자가 허용된다.
3) 이밖에도 유아교육이 제한목록에 새로 추가된 것 그리고 2011년 목록에서는 의료기구가 허가항목이었으나 2015년 개정목록에서는 제한항목으로 분류되고, 투자방식도 합자 또는 합작으로 제한된 것이 그러하다.
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