1. 중국 지방정부 채무의 현황 분석

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1990년대 이래, 시장화가 급물살을 타면서 지방정부는 분권(分權)개혁을 실시하고 조금씩 경제 문제에 개입하기 시작하였다. 공공투자 분야가 발전하고 규모도 확대되면서 지방정부가 감당해야 하는 재정압박도 커지게 되었다. 경제가 급속한 발전을 이루면서, 중국의 재정수입도 장기간 안정적인 증가 추세를 유지하였다. 세금분배제도 개혁을 실시한 이후, 중국의 재정수입은 1994년의 5,218억1,000만 달러에서 2014년 14조370억 위안까지 증가하였다. 21년간 25.9배나 증가한 것이다. 이처럼 전국적으로 재정수입이 증가하기는 하였으나, 중앙정부와 지방정부의 재정수입 격차는 심각하게 벌어졌다. 즉, 중앙정부의 재정수입이 차지하는 비율이 기형적으로 높은 수치를 기록하는가 하면, 각 급(級) 지방정부의 재정 수입 및 지출의 불균형도 매우 심각했다. 뿐만 아니라 지방정부의 경우 사업권한은 과도하게 큰 반면, 재정역량이 취약하여 생기는 부작용도 날로 심해졌다.

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한국의 감사원에 해당하는 중국 심계서(國家審計署, CNAO)가 2013년 12월 말 발표한 자료에 따르면, 2013년 6월 말 기준, 지방정부가 상환해야 하는 부채 규모가 10조8,859억1,700만 위안에 달했다. 연대 보증 의무를 지고 있는 부채는 2조 6,655억 7,700만 위안으로 일부 구제 책임을 안고 있는 부채는 4조 3,393억 7200만위안에 달하는 것으로 집계됐다. 현재 중국 경제는 전환기에 놓여 있고 선진국과 비교해 신용 투명성, 부채 관리, 법률제도 등에서 미흡한 점이 많아 재정 위기를 겪을 가능성도 크다. 더욱 중요한 것은 맹목적으로 늘어나는 지방정부 부채는 부메랑이 되어 지방 재정 건전성을 위협할 수 있다는 점이다.

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2. 지방정부 채무 원인 분석

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(1) 재정 체계

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재정분권은 세계 각국이 보편적으로 채택한 재정제도로, 세계 경제의 급속한 발전을 이끌어냄으로써 그 효율성도 입증되었다. 그러나 모든 것에는 양면성이 있기 마련이듯 재정분권제도 역시 마찬가지이다. 재정분권 체제 덕분에 경제의 고속 성장이 가능했던 반면, 지방정부의 채무문제를 초래했다. 부채를 지렛대로 한 투자 드라이브형 경제 발전은 양날의 검과도 같다. 즉, 경제를 고속성장 시킬 수 있는 반면, 많은 부작용도 동반하게 된다.

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중국은 1994년 세금분배제도 개혁을 실시하였다. 즉, 세수 관리 권한을 중앙정부와 지방정부가 나눠가진 것이다. 당시 각 급(級)정부의 기능을 재조정하면서 각 급(級) 정부들 간에 재정권과 사업권의 불균형 현상이 나타났다. 세금분배제도 개혁 이후, 중앙정부의 사업권에는 변동사항이 없는 상태에서 재정수입은 크게 증가하였다. 더욱이 경제와 사회가 발전함에 따라 지방정부의 사업권도 지속적으로 확대되었다. 즉, 중앙정부의 사업권이 지방정부로 속속 이양된 것이다. 그러나 중앙정부의 재정권이 강화되면서 지방정부의 재정수입은 오히려 감소하였다. 그러다 보니 지방정부의 재정부족 문제가 날로 심각해졌다. 2014년 새로운 예산법이 공표되기 전, 국가의 관련 법률에 지방정부의 채권을 금지하는 내용이 명시되어 있었다. 이에, 지방정부는 융자 등의 방식으로 채무를 떠안으며 부족한 재정을 메울 수밖에 없었던 것이다.

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(2) 실적 고과 평가제

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정부와 관료는 실질적인 위탁관계로 맺어져 있다. 지방정부는 지방관료가 행정권을 행사하는 매개체이자 플랫폼이다. 지방정부의 관료는 '경제의 주체'로서 사회의 공익을 만족시키는 것 이외에 자신의 이익도 챙기고자 하는 충동을 느낄 수 있다. 즉, 돈과 업적을 모두 원한다는 뜻이다. 중국 지방정부 간부에 대한 업무 고과는 경제 발전 지표를 위주로 하고 있다. 즉, GDP지표를 주요 평가항목으로 삼는 것이다. 경제 성장률이 높은 지방정부의 관료들은 승진의 가능성이 크고, 그렇지 못한 지방정부에 속한 관료인 경우 승진의 기회를 놓치기 쉽다. 이처럼 'GDP'만을 중시하는 심사제도는 지방정부 관료들이 지속가능하고 건강한 경제발전을 추구하는 것이 아니라, 수단과 방법을 가리지 않고 돈을 끌어 모아 인프라건설을 추진하여 GDP를 높이도록 만들었다. 현재 지방정부가 안고 있는 막대한 규모의 부채는 그렇게 형성된 것이다.

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한편, 중국 지방정부 관료들은 임기제 적용을 받고 있는데, 일반적으로 임기가 짧고 이전 정부가 형성한 채무를 차기 정부나 그 다음 세대 정부가 상환해야 하는 구조를 띄고 있다. 그러다 보니 '빚은 전임자가 지고 후임자가 빚을 떠안는' 구조가 고착되었다. 이런 악순환으로 인해 지방정부 재정의 건정성이 떨어지게 되고, 지속 가능한 발전도 어려워지는 것이다. 이는 중국 지방정부가 채무를 지고 상환하는 시기가 일치하지 않는다는 것을 말해준다. 이런 ‘시간차’ 때문에 지방정부는 계속해서 채무를 지게 되게 되는 것이다. 그러므로 지방정부의 채무 문제 해결을 위해서는 근본적인 원인을 먼저 해결해야 한다. 즉, 지방정부가 채무를 지고 또 이를 상환하는 시기가 다른 현재 상황을 개선해야 한다. 이를 위해서는 지방정부의 채무규모를 주요 업무 평가 항목에 포함시켜 지방정부가 채무 형성 및 상환에 대한 책임을 모두 지도록 하는 등 채무와 업적에 대한 올바른 가치관을 수립하고, 지방정부의 재정 및 현지 경제의 안정성이 유지될 수 있도록 해야 한다.

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(3) ‘솜방망이' 수준의 예산 집행

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2014년 새로운「예산법」이 공표되기 전까지만 해도 중국은 지방정부의 채권발행을 금지했었다. 관련 법률을 살펴보면, '법과 국무원의 별도 규정이 없는 한, 지방정부는 지방정부 채권을 발행할 수 없다.'라고 명시되어 있다. 그러나 1997년 아시아 금융위기가 발생하자 중국 중앙정부는 위기 대응 및 경제 활성화를 위해 지방정부를 대신해 정부채권을 발행하였고, 이 때문에 지방정부의 채무 부담이 대폭 가중되었다. 지난 2008년 글로벌 금융위기 발생 당시, 중국 중앙정부는 4조 위안 규모에 달하는 경기 부양책을 위해 지방정부를 통한 자금 조달에 나섰고, 이 영향으로 지방정부의 재정난은 더욱 심해졌다. 지방정부는 채권발행을 통한 자금조달이 불가능하고 심각한 재정부족 문제에도 직면하고 있었기 때문에 융자플랫폼을 통해 자금을 조달할 수밖에 없었다. 그렇게 각 지방정부의 채무가 급속도로 팽창했던 것이다. 한편, 지방 융자플랫폼을 통해 형성된 채무는 정부의 예산관리 범위 내에 포함되지 않으므로 투명성 리스크가 떠올랐다.

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중국 지방정부는 거의 대부분 국유기업의 성격을 지닌 현지 융자 플랫폼을 통해 채무를 형성했고, 이렇게 조달된 자금으로 기초인프라를 건설하는 등 공공시설에 대한 투자를 실시했다. 상황이 이렇다 보니, 현지 융자 플랫폼에 일단 손실이 발생하거나 채무 상환이 불가능해지면, 담보인인 지방정부가 채무 대리 상환의 책임을 떠맡게 되고, 결국 지방정부의 채무 상환 압박이 더욱 커질 수밖에 없는 것이다. 그러나 지방정부의 채무가 생긴다 해도 중앙정부가 ‘뒤를 봐줄 것’이 분명하므로, 지방정부는 대출을 할 때도 이자나 상환에는 크게 개의치 않게 되었다. 이처럼 '솜방망이' 수준의 예산 집행으로 지방정부들이 무분별하게 채무를 지게 되고, 그 영향으로 채무 규모도 계속해서 확대되게 된 것이다.

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3. 중국 지방정부 채무, 위기인가 기회인가?

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(1) 지방정부채권 발행

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지방정부채권과 관련해 이하 두 가지의 큰 변화가 있었다.

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첫째, 새로운 「예산법」이 발표되면서 성(省)급(級) 정부의 채권 발행이 가능해졌다. 동 제도는 실시 초기 단계인 만큼 아직까지는 많은 규제가 존재하고 있기는 하지만, 중요한 것은 지방정부의 채무 문제를 해결하는데 중요한 전환점이 마련되었다는 것이다. 향후 지방정부는 인민대표대회 및 사회 각계의 관리감독하에 채무를 예산관리항목에 포함시켜 관리할 수 있게 된 것이다. 이는 지방정부 채무의 투명성을 제고시키고 이에 대한 관리감독을 강화할 수 있다는 장점을 지닌다. 전국인민대표대회는 지난 2015년과 2016년 지방정부채권을 각각 6,000억 위안, 1조2,800억위안씩 신규발행 할 수 있도록 허가함으로써 중앙정부의 적극적인 재정정책기조를 견지하였다. 5,800억위안에 달하는 신규 발행 채권은 향후 지방정부의 안정적인 성장을 뒷받침해 줄 것이다.

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둘째, 지방정부 채무 스왑 실시이다. 지방정부 채무 스왑은 재정부가 기존의 채무를 선별하여 은행대출, 재테크상품 등 지방정부의 단기채무 및 고금리채무를 중장기 및 저금리 지방정부채권으로 교환해주는 것을 말한다. 2015년 8월, 전국인민대표대회 상무위원회는 ¡¸2015년 지방정부채무 한도 심사 요철에 관한 안건」을 통해 2014년 말 기준, 선별작업을 통해 청산된 전국 지방정부 채무액이 무려 15조4억 위안에 달했다고 밝혔다. 그리고 2015년 재정부가 3차례에 걸쳐 실시한 채무교환 규모도 총 3조2천억 위안에 달하였다. 이는 지방정부의 이자상환 부담을 경감시키고 일부 지역의 채무 상환 압박도 해소시켜줌으로써 지방정부가 더 많은 자금을 핵심 프로젝트 건설 투자에 집중시키는데 도움이 되었다.

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(2) PPP모델 확대

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「핵심 분야의 투융자 시스템 혁신을 통한 사회투자 활성화에 관한 국무원 지침」과 「공공서비스분야에서의 정부 및 사회자본 협력 모델 확대추진에 관한 국무원 지침」이 발표된 이후, 각지의 지방정부들은 정부와 사회자본의 협력 모델（Public-Private Partnership，이하 PPP）를 적극적으로 추진하였고, 소기의 성과도 달성하였다.

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PPP모델이 개발된 것은 오래 전이지만, 활성화 된 것은 최근 몇 년간의 일이다. 중국 지방정부의 채무가 끝없이 확대되는 주요 원인은 지방정부가 기초인프라건설 및 공공사업 등 프로젝트를 추진하기 위한 재정이 필요함에도 불구하고, 현재의 재정으로는 재정지출에 대한 수요를 만족시킬 수 없기 때문이다. 이런 상황에서는 공공분야에 대한 사회자본의 투자 활성화 방안을 모색하는 것이 지방정부의 채무를 경감시킬 수 있는 좋은 방법이 될 수 있다. 공공분야에서 개인자본과 공공자본 간의 선의의 경쟁이 이루어지면 공공자본의 운용 효율을 제고시키고 프로젝트 전체의 질적 향상도 기대할 수 있다. 최근 PPP모델을 활용한 성공적 사례로는 베이징 지하철 4호선 구축 프로젝트를 꼽을 수 있다.

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이처럼 PPP모델의 긍정적인 측면이 있는가 하면, 유의해야 할 점도 있다. 즉, 개인자본을 비합리적으로 활용하면 리스크가 발생할 수 있다는 것이다. 최근 대다수의 지방정부 관료들은 PPP모델과 그 안의 잠재적 리스크를 정확히 파악하지 못하고, 성과 달성에만 눈이 멀어 맹목적으로 PPP모델을 남용하고 있는 것이다. PPP모델은 장기 계약을 기반으로 하며 분명 리스크가 존재한다. PPP모델은 개인자본과 공공자본의 협력을 통해 이루어지는 것이지 개인자본으로만 이루어지는 것이 아니다. 그러므로 PPP프로젝트를 추진함에 있어 지방정부의 역할이 반드시 존재해야 하며, 민간부문에만 모든 관리와 운영을 의존할 수 없는 것이다. 최근 중국 내 PPP모델은 아직 발전 초기 단계에 머물러 있다. 그러므로 관련 법률법규를 빠른 시일 내에 완비해야 할 필요가 있으며, 각 지방정부들도 현지 실정에 맞춰 적합한 PPP모델을 채택하도록 해야 할 것이다.

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출처: 중국경제신식망, 2016-09-28

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