경쟁중립원칙과 국유기업의 새로운 개혁
션궈빙(沈國兵) 소속/직책 : 중국복단대학교 세계경제연구소 교수 2017-07-07
경쟁중립과 TPP국유기업 조항
‘경쟁중립’의 개념은 호주에서 시작되었다. 처음에는 국내법적 개념으로서 정부의 상업 활동(주로 국유기업)에 대해 정부가 특별한 경쟁우위 (경쟁상의 이익)를 제공해서는 안 된다는 의미로 국내경제의 공평한 경쟁 환경을 조성하기 위해서 만들어졌다. 이후 ‘경쟁중립’의 국제 영향력이 점차 확장되어 EU는 ‘경쟁 저해요인을 없애기 위해 정부의 국유기업 지원을 금지한다.’라는 방식으로 경쟁중립을 규정했고, 미국은 ‘정부와 관련된 모든 상업 활동’을 경쟁중립의 대상에 포함시켰으며, OECD는 ‘각종 시장 주체 경쟁우위의 근원’이라는 관점으로 경쟁중립을 정의했다.
2016년 2월 4일, 6년의 회담에 걸쳐 회원국의 경제규모의 합이 세계 경제규모의 40%를 넘는「환태평양 경제동반자 협정(TPP)」이 성공적으로 체결되었다. 협정에서는 무역과 서비스 자유, 세금제도 중립, 국유기업 감독, 노동권익보호, 지식재산권 보호, 환경자원보호 등에 대해 통일된 관리감독 규범이 규정되었다. TPP협정은 미국의 경쟁중립정책을 추진하기 위한 행동의 일환으로 국유기업에 대규모 보조금을 제공하거나 해외투자를 위한 특혜융자를 제공하지 않고, 외국 민영기업의 경제활동을 보호한다는 내용을 담고 있다. 경쟁중립원칙을 가장 잘 나타내는 조항은 TPP의 국유기업 관련 조항이다. 국유기업 관련 조항은 관세양허나 시장진입 등 전통적인 의제와는 다르게 일반원칙으로 열거되어 협정문의 일부분이 아니
라 자유무역투자에 관련된 모든 장(章)에서 적용 된다. TPP 협정은 처음으로 국유기업문제를 따로 거론했고 향후 강제 구속력을 지닌 실질적인 조항을 통해 회원국 경제와 국제경제무역에 지대한 영향을 끼치게 될 것이다. 미국무역대표처에서 발표한 국유기업 관련 협정 내용은 다음과 같다.
라 자유무역투자에 관련된 모든 장(章)에서 적용 된다. TPP 협정은 처음으로 국유기업문제를 따로 거론했고 향후 강제 구속력을 지닌 실질적인 조항을 통해 회원국 경제와 국제경제무역에 지대한 영향을 끼치게 될 것이다. 미국무역대표처에서 발표한 국유기업 관련 협정 내용은 다음과 같다.
1) 국유기업의 정의
상업 활동에 종사하는 대기업을 말한다. 국가가 50% 이상의 지분을 보유하고 50%이상의 투표권을 행사하거나 이사회나 이와 동등한 관리기관의 구성원을 임명할 권리가 있는 기업을 말한다.
2) 상업이익원칙을 고수한다.
2) 상업이익원칙을 고수한다.
국유기업의 사업은 상업적 이익창출을 목적으로 한다. 단, 해당 거래가 당 국유기업이 수행해야하는 공공서비스에 위배되는 경우는 제외한다.
3) 무차별원칙을 따른다.
각 국유기업 혹은 독점기업은 다른 체결국의 기업·화물·서비스를 차별하지 않는다.
4) 공평한 관리·관할을 한다.
4) 공평한 관리·관할을 한다.
각 국유기업 혹은 독점기업은 다른 체결국의 기업·화물·서비스를 차별하지 않는다.
5) 비상업적 지원으로 타국의 이익을 침해해서는 안 된다.
각 체결국은 본국 국유기업에 비상업적 지원을 제공하여 타국에 악영향을 끼쳐서는 안 된다. 또한, 해외에서 생산·판매를 하는 국내 국유기업에 비상업적 지원을 제공해 상대국의 국내 산업에 영향을 끼쳐서는 안 된다.
6) 투명성의 원칙을 지킨다.
본국의 국유기업 리스트를 공유하고 국유기업의 정부 통제에 관한 내용과 국유기업에 제공한 비상업적 지원내역을 공개한다.
경쟁중립규칙 도입의 필요성
가장 큰 개발도상국으로서 중국의 국유기업 개혁은 줄곧 중립원칙에 의거 국유자산의 자본화와 시장화를 통해 진행되어 왔다. 하지만 국제적으로나 국내적으로 아직까지 확실한 대응방안을 모색하지 못했다. 따라서 비록 중국은 아직 TPP협정의 회원국은 아니지만 경쟁중립원칙의 도입이 필요한 것은 자명한 사실이다.
국내환경에서 볼 때, 제18회 3중전회(중국공산당 중앙위원회 전체회의)에서는 “자원배분에 있어 시장의 결정적인 역할”을 강조했다. 시장이 자원배분에서 결정적인 역할을 발휘하기 위해서는 시장경쟁이 이루어지도록 해야 하며 특히 정부의 권리제한 혹은 경쟁배제 등의 행정조치 남용을 삼가야한다. 중국 「반독점법」에서도 행정권을 남용한 경쟁제한을 엄격히 금지하고 있으며 시장에서 공평한 경쟁이 이뤄지도록 규정하고 있다. 최근 국무원에서 「시장체제하의 공평경쟁심사제도 수립에 관한 의견」을 정식으로 발표했다. 「의견」에서는 ‘통일개방, 질서 있는 시장경쟁 체제 수립을 위한 정부의 방침들은 공평경쟁의 원칙과 관련 법규에 부합해야한다.’라는 내용을 담고 있다. 이는 정부행위를 규범화하고 정부의 행정권남용을 막아 공평한 시장 경쟁 환경을 조성하고 정부간섭을 줄이기 위함이다. 이를 이루어가기 위해선 ‘경쟁중립’의 원칙의 도입이 필요하며 이는 또한 세계의 발전 추세이기도 하다.
국제환경 측면에서 보면 경제글로벌화와 중국의 개방적인 대외정책에 따라 중국 국유기업은 ‘저우추취(走出去: 해외진출의 의미)’를 하게 되었다. 비록 중국 국유기업의 국제 경쟁력은 빠른 속도로 발전하고 있지만 늦은 출발로 국제시장에 진입한 기간이 비교적 짧아 유럽과 미국 등 선진국의 글로벌 대기업과의 격차가 크다. 이 밖에 중국의 국유기업은 “공공 정책적 사명”을 갖고 있다. 중국의 국유기업은 자연스럽게 정부 보조 등 정책지원을 받고 있었다. 하지만 이는 경쟁중립원칙을 위배하는 행위로 중국 국유기업의 해외진출의 큰 걸림돌이 되었다.
중국 국유기업의 개혁 과정
중국 국유기업 개혁은 세 단계를 지나왔다. 각 단계별로 처한 경제 환경에 따라 갈등에 대응해왔다.
첫 번째 단계는 개혁개방 이후부터 제14회 3중전회의까지의 15년이다. 1980년대부터 1990년대까지의 시기 동안 ‘권리확대와 이익양여’의 방식으로 국유기업의 개혁을 추진했다. 당시 개혁 핵심은 국영기업이 과거 계획경제에서의 관념에서 벗어나 상품화 경영환경에 적응해 자체적인 기업화를 유도하는 것이었다. 이를 통해 국유기업의 시장진입 문제를 해결해나갔다.
두 번째 단계는 1990년대 10년간의 ‘제도혁신’ 단계다. 핵심은 현대적인 기업제도를 수립하고 국가 경제의 구조조정을 추진하는 것이다. 주요 개혁 임무는 국유기업이 시장경제에 걸 맞는 자본과 재산권의 개념을 확립하고 현대적인 기업제도를 수립하는 것이었다. 이를 통해 국유기업의 시장경쟁 적응 문제를 일차적으로 해결했으며 국유기업의 비효율문제와 국가재정부담 과다 문제를 해소시켰다.
세 번째 단계는 제16회 3중전회 이후, 2003년 ‘국무원국유자산감독관리위원회’의 설립으로 대표되는 ‘국가 자본 발전’ 단계다. 이로서 국유기업개혁은 국유재산관리체제 개혁 시기에 진입하였다. 이 단계의 주요 개혁 임무는 중앙 국유 기업이 국유기업의 국유 자산 가치 보증 및 증가 목표를 실현하도록 관리 감독하는 것이며, 과거의 국가경제관리부문의 비효율 문제를 해결하여 시장체계 하에서의 국유자산 활용 가능성을 나타냈다.
네 번째 단계는 제18회 3중전회 이후다. 2012년 3중전회에서는 ‘공유제 경제를 공고히 하고 발전시키며 공유제의 방식을 다원화하고 기업개혁을 심화시킨다. 국유기업의 자원이 관련국의 안전이나 국민경제를 책임지는 중요 업계에 투입되도록 하여 국유경제의 활력, 제어력, 영향력을 제고시킨다.’라는 내용의 보고를 발표했다. 보고에서는 처음으로 경쟁중립원칙을 언급하며 비공유제경제발전도 함께 이끌어 나가야한다. 또한 각종 소유제경제가 평등하게 생산요소를 사용하고 공평한 시장경쟁에 참여하며 모두가 법의 보호를 받도록 할 것이라고 하였다.
중국의 30여 년간의 국유기업 개혁은 기업화, 시장화를 목표로 진행 되었다. 이러한 조치들이 경쟁중립원칙에 부합한다는 것은 자명하다. 하지만 중국의 경쟁중립이념의 일반화와 경쟁중립체계의 수립을 위해서는 더 심층적인 국유기업 개혁이 필요하다.
경쟁중립규정과 새로운 국유기업의 개혁 비교
2015년 중앙정부와 국무원은 「국유기업개혁의 지도의견」(이하 「의견」) 을 공표하며 국유기업 개혁의 구체적인 방향을 제시했다. 「의견」에서는 다음과 같은 내용을 다루고 있다. 첫째, 분류를 통해 개혁한다. 국유기업을 상업류(類)와 공익류(類)로 나눈다. 둘째, 혼합소유제 개혁을 계속 추진한다. 셋째, 국유기업 정보공개를 통해 사회관리·감독을 강화한다. 경쟁중립규칙은 국유기업 정의, 비상업적 지원과 투명성 3가지 측면에서 국유기업의 상업적 행위에 대해 규정했다. 「의견」에서의 국유기업 심층 개혁의 내용과 경쟁중립 규정의 국유기업 규정조항이 매우 흡사함을 알 수 있다.
1) 공통점
경쟁중립규정은 상업류(類) 국유기업, 그 중 국가지분이 50%가 넘는 국유기업에 대해서만 규제하고 있다. 「의견」 또한 국유기업을 상업류(類)와 공익류(類)로 나누는 등 규정이 구체적이다. 이 외에도 「의견」에서는 ‘국유기업 혼합소유제 개혁을 추진하고 점진적으로 국유기업에 대한 국가 지분보유를 조정하여 주식 보유자 구조 다원화를 이룬다.’의 개혁내용이 포함되어 있다. 이는 중립규정에 포함되는 국유기업 범위를 줄여가기 위함이며 구미 국가에서 ‘소유권우위’를 통해 중국의 국유기업의 경쟁을 제한시키는 것을 줄여갈 수 있는 발판이기도 하다. 경쟁중립원칙에서는 국유기업에 정부 통제 내용, 지분 보유상황, 비상업적 지원 제공내역 등 정보를 공개하도록 하고 있다. 「의견」에서도 국유기업의 정보공개에 대한 규정을 하고 있으며 비록 경쟁중립규정만큼은 아니어도 이미 많은 발전을 했다고 볼 수 있다.
2) 차이점
경쟁중립규정에서는 국유기업과 민영기업의 공평한 경쟁 환경 조성을 위해 국유기업에 대한 지원금 제공, 채무감면, 대출우대, 대출담보 등 혜택을 없애야 한다고 규정하고 있다. 중국 국유기업은 지금까지 정부의 각종 우대정책을 누려왔다. 하지만 지금껏 누려왔던 정부보조, 저이자 신용융자·담보, 토지 및 광산자원 저가매입, 지원, 세금환급 등 행위는 모든 경쟁중립규정에 위배된다.
국유기업의 성격에 따라 다른 규정을 두어야 한다. 공익류(類)의 국유기업은 민생보장, 사회 서비스, 공공제품 및 서비스 제공을 목적으로 하는 비영리적 기업이다. 따라서 일정 규모의 정부보조 등 정책적 혜택은 필요하다. 국유기업을 상업류(類)와 공익류(類)로 나눠서 공익류(類) 국유기업은 경쟁중립규제를 받지 않도록 하여 공익류(類) 국유기업의 발전을 촉진시킬 수 있다.
중국의 상업류 국유기업은 중국 특성상 또 다시 두 종류로 분류된다. 첫 번째는 특정 기능을 지닌 국유기업이다. 해당 기업은 경제이익을 고려할 뿐만 아니라 사회적 책임도 함께 수행해야 한다. 기업의 ‘영리적 기업사명’과 ‘공공적 정책사명’이라는 이중성으로 인해 국유개혁은 복잡할 수밖에 없다. 이는 국유기업이 정부 보조를 받을 수밖에 없는 상황을 연출해낸다. 하지만 이는 경쟁중립원칙을 위배하는 것이기 때문에 해당 류(類)의 국유기업에 대해선 ‘방화벽’을 설치해야 한다. 공공프로젝트와 상업적 행위에 대해 독립적인 책임을 지고 예산책정과 재정 관리를 분리하여 국유기업의 기업행위의 투명성을 제고해야 한다. 다른 한 종류의 국유기업이 영리만을 목적으로 하는 국유기업이다. 「의견」에서는 주 업무분야가 경쟁적 업계에 있는 상업류(類) 국유기업이 기타 국유자산 혹은 각종 비국유자본을 투입하여 주식보유구조 다원화를 이루도록 하였다. 다양한 주식 보유방식을 통해 주식보유 구조를 다원화하여 국가 경제 활력을 제고시키고 국유자본 기능을 강화하는 등 질서 있는 경쟁체제를 수립하도록 하였다. 경쟁적 국유기업의 경우 우수한 기업은 살아남고 열등한 기업들은 도태되는 환경을 조성하여 기존에 누렸던 불공평경쟁 우위를 없애나가야 한다. 결론적으로 말하자면 국유기업 개혁의 가장 시급한 문제는 국유기업의 분류 개혁이며 이는 경쟁중립제도 도입의 발판이기도 하다.
경쟁중립규정이 중국 국유기업 개혁에 미친 영향 및 의의
1) 경쟁중립규정에 대한 올바른 이해
경쟁중립규정은 공평한 경쟁을 할 수 있는 시장 환경을 조성하고 보호하는 것을 목적으로 한다. 이는 시장경제의 법칙에 부합하는 것이기도 하며 시장자원의 효율적인 배치와 효율성 제고에도 긍정적인 영향을 끼친다. 중국의 30여 년간의 국유기업 개혁은 기업화와 시장화의 방향으로 진행되어왔다. 이는 경쟁중립원칙과도 일맥상통한다. 사실상 중국의 국유경제의 배치와 구조는 많은 조정을 거쳐 왔다. 과거 국유자본을 일반적인 생산·가공 업계에서 국민경제의 핵심적인 업종과 영역으로 재배치하여 오늘날의 국유기업은 어느덧 시장경제에서 중요한 경쟁주체가 될 만큼 성장했다. 「의견」에서도 국유기업 개혁의 방향을 제시했다. 핵심내용은 국유기업 개혁 촉진, 현대적 기업제도 완비, 혼합소유제 추진 등이 있다. 이는 경쟁중립원칙과도 일맥상통한다. 경쟁중립원칙은 중국 국유기업의 심층적인 개혁에 있어 참고할 만한 의미가 있음을 알 수 있다.
2) 국유기업 분류 개혁 분류 관리의 추진
국유기업 개혁의 가장 시급한 임무는 분류 개혁 및 관리로 경쟁중립제도 도입의 기반을 마련하는 것이다. 대부분의 국유기업들은 경제적 이익 외에도 사회적 책임, 국민민생보장, 공공제품·서비스 제공 등의 사회적 기능을 갖고 있다. 이러한 이유로 국유기업은 정부보조 또는 대출융자 우대를 받거나 세금을 감면 받는 등의 혜택을 누려왔다 하지만 해당 류(類)의 국유기업에는 현재 암묵적인 이중 보조의 문제가 만연 하고 있는 실정이다. 국유기업의 경쟁중립을 실현시키기 위해서는 먼저 국유기업이 제공하는 공공서비스에 대한 책임과 상업적 이익을 분리하여 국유기업을 분류해야 한다. 이중역할에 대해선 ‘방화벽제도’를 구축하여 공공프로젝트와 상업행위에 대해서 각각 책임을 분리시키고 예산과 재정부분을 분리하여 관리해야 한다. 경쟁적 국유기업의 경우 「의견」에 따라 독립적으로 생산 및 경영활동을 하여 우수한 기업은 살아남고 열등한 기업은 도태되는 시장원리에 따르도록 해야 한다.
3) 정부보조방식의 규범화
현재, 중국정부의 국유기업 보조는 여전히 해결되지 않는 문제다. 특히 철강, 석화, 항공 등 국민경제에 지대한 영향을 미치는 주요 업종과 영역에서 현재 국유기업들은 고액의 정부지원을 받고 있다. 이에, 국유기업의 분류개혁은 정부 보조의 새로운 모델을 제시하였다. 민생보장, 공공제품·서비스 제고의 사회적 책임을 맡고 있는 공익류(類) 국유기업에 대해서는 정부 보조 등 정책적 지원을 제공한다. 하지만 경쟁적 국유기업에 대해선 정부 지원을 전면 중단하고 공평한 경쟁 환경을 조성한다. 특정 기능을 담당하는 기업에 대해선 기업의 특성에 따라 공공분야와 영리분야의 책임을 분리하고 예산집행·재정관리 역시 따로 집행해야 한다. 공공분야에 대해서만 정부보조금을 지원해 이중보조 문제를 방지해야 한다.
4) 건전한 국유기업 정보공개체제의 수립
국유기업은 민간기업이 갖고 있지 않은 일부 특권과 편의성으로 인해 시장에서 더 나은 위치를 차지 할 수 있었다. 이는 기업의 효율적인 관리나 기술력의 향상보다는 정부차원의 지원이 있었기에 가능했던 것이다. 따라서 공공이익을 위해 국유기업도 일반 상장기업처럼 정보를 공개해야 한다. 국유기업의 상업행위 외에 해당 국유기업의 사회적 책임이나 제공받은 정부 보조 및 혜택에 해당하는 사항은 투명하게 공개되어야 할 것이다.
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