2017년 8월 14일 트럼프 미국 대통령은 중국의 불공정한 무역 행위를 조사하라는 내용이 담긴 행정명령에 서명했다. 미 무역대표부(USTR) 대표인 로버트 라이트하이저(Robert Lighthizer)에게 기술이전과 관련해서 중국이 미국의 지식재산권을 침해했는지 조사해 미국의 지식재산권과 기술을 보호하도록 했다. 이는 즉 <1974년 무역법> 제 301조에 근거해 대(對) 중국 ‘301조 조사’에 착수한다는 것을 의미한다. 미 무역법 301조는 교역 대상국이 법률 또는 행정적으로 무역협정을 위반하거나 미국의 이익을 저해한다고 판단될 경우 일방적 조치를 취할 수 있는 조항으로 미 무역대표부 대표가 상대국의 ‘비합리적’ 혹은 ‘불공정’한 무역행위를 조사한 결과에 따라 미 대통령에게 상대국에 보복 관세를 매기거나 수입 제한 조처를 단행하는 등 일방적인 제재를 가하도록 건의할 수 있게 된다.

로버트 라이트하이저는 ‘스페셜301조’에 근거해 중국의 지식재산권 제도가 미국에 가져올 피해를 조사하기 시작했다. ‘스페셜 301조’ <1974년 무역법> 182조와 <1988년 종합무역법> 1303조 내용을 보완해 제정한 조항을 지칭하며 지식재산권 보호가 미흡한 국가 및 지역을 적용 대상으로 한다. 미 무역대표부는 매년 ‘스페셜 301조 보고서’를 발표해 미국 주요 무역대상국의 지식재산권 보호 현황을 전면적으로 평가하고, 집행과정의 불공정 정도에 따라 대상 국가를 우선협상대상국, 우선감시대상국, 감시대상국, 관찰대상국으로 분류하고 있다. 미국의 지식재산권을 침해한다고 판단될 경우 높은 관세 부과 혹은 수입 제한 조치 등 일방적인 무역 제재를 가할 수 있게 된다.

2017년 8월 18일 미 무역대표부 대표인 로버트 라이트하이저는 <1974년 무역법> 제 301조에 근거해 중국의 기술이전, 지식재산권 및 혁신분야에 대한 조사에 착수할 것이라고 발표했다. 이번 조사는 중국 기업들이 미국 기업의 특허 및 영업기밀 절도 여부와 온오프라인에서의 상품콘텐츠 등 불법 복제 여부 그리고 중국 정부 차원에서 지식재산권 침해를 지원했는지를 조사할 것이다. 미국의 일방적인 조치로 인해 각계에서 미중 무역관계 훼손을 우려하는 목소리가 높아지고 있다.

미 USTR의 대(對)중 ‘301조 조사’의 핵심

8월 18일 미 USTR이 발표한 대(對) 중국 ‘301조 조사안’(Initiation of Section 301 Investigation of China)에 따르면 이번 대(對) 중국 301조 조사는 ‘중국 제조 2025’의 핵심인 첨단기술산업과 유사 산업 등 현재 중국 정부가 추진하고 있는 산업 발전 전략에 중점을 두고 있다. 구체적으로는 다음 네 가지이다. (The acts, policies and practices of the Government of China directed at the transfer of U.S. and other foreign technologies and intellectual property are an important element of China’s strategy to become a leader in a number of industries, including advanced-technology industries, as reflected in China’s “Made in China 2025” industrial plan, and other similar industrial policy initiatives. The Chinese government’s acts, policies, and practices take many forms. The investigation initially will consider the following specific types of conduct.)

첫째, 불투명하고 임의적인 행정 심사 과정, 합자기업에 대한 과도한 요구사항, 외국자본 투자비율 제한(예를 들어 일부 업계의 외국자본 비율을 50%로 제한함), 정부조달 등 행정적 수단 및 기타 수단을 이용해 미국 기업의 중국 내 활동을 제한하여 기술 및 지식재산권의 강제 이전을 요구한 혐의가 있는지를 조사할 것이다. 또한, 현재 여러 미국 기업은 중국의 모호하고 명문화되지 않은 규제와 일부 중앙 법규와 상이한 지방 규정 문제로 인한 어려움을 호소하고 있다. 중국 정부 관료가 중앙정부 법규와 지방규정을 불투명하고 선택적으로 적용하여 미국 기업에 기술이전을 강요하고 있다. (The Chinese government reportedly uses a variety of tools, including opaque and discretionary administrative approval processes, joint venture requirements, foreign equity limitations, procurements, and other mechanisms to regulate or intervene in U.S. companies’ operations in China, in order to require or pressure the transfer of technologies and intellectual property to Chinese companies. Moreover, many U.S. companies report facing vague and unwritten rules, as well as local rules that diverge from national ones, which are applied in a selective and non-transparent manner by Chinese government officials to pressure technology transfer.)

둘째, 미중 기업간 허가 및 기타 기술 관련 협상을 진행할 때 중국측이 법률, 정책, 규제를 이용해 미국 기업이 시장 기준으로 협상할 수 있는 권한을 박탈해 미국 기업의 중국 내 기술 통제력을 상실하게 한 혐의가 있는지 조사할 것이다. (The Chinese government’s acts, policies and practices reportedly deprive U.S. companies of the ability to set market-based terms in licensing and other technology-related negotiations with Chinese companies and undermine U.S. companies’ control over their technology in China. For example, the Regulations on Technology Import and Export Administration mandate particular terms for indemnities and ownership of technology improvements for imported technology, and other measures also impose non-market terms in licensing and technology contracts.)

셋째, 선진 기술 혹은 지식재산권을 얻거나 중국 정부 산업 계획에서 지정한 주요 산업의 대규모 기술 이전을 받기 위해 중국 정부가 직접적으로 개입했거나 불공정한 방식으로 자국 기업에 ‘체계적인’ 투자를 하고 미국 기업과 기업 자산을 인수한 혐의가 있는지 조사할 것이다. (The Chinese government reportedly directs and/or unfairly facilitates the systematic investment in, and/or acquisition of, U.S. companies and assets by Chinese companies to obtain cutting-edge technologies and intellectual property and generate large-scale technology transfer in industries deemed important by Chinese government industrial plans.)

넷째, 중국 정부가 미국 기업의 네트워크에 허가 받지 않은 채 접근하거나 온라인을 통해 지식재산권이나 경제적·상업적 기밀을 절도해 미국 기업의 이익을 침해했거나 중국 기업 또는 관련 기관에 경쟁 우위를 제공한 혐의가 있는지 조사할 것이다. (The investigation will consider whether the Chinese government is conducting or supporting unauthorized intrusions into U.S. commercial computer networks or cyber-enabled theft of intellectual property, trade secrets, or confidential business information, and whether this conduct harms U.S. companies or provides competitive advantages to Chinese companies or commercial sectors.)

中 역시 美의 301조 조사에 대항할 것

지난 30여 년간 중국은 주요 무역 대상국들과 끊임없이 지식재산권 분쟁을 해왔다. 특히 1990년 이후 미중간 미국의 지식재산권 보호를 둘러싼 분쟁은 여전히 진행형이다. 미국은 수시로 301조 카드를 꺼내 들어 중국에 무역 제재 위협을 가해 양국 무역 갈등을 야기시켰으며, 중국은 그때마다 미국의 대(對) 중국 ‘301조 조사’에 대항해왔다.

1989년 조지 W 부시 행정부는 처음으로 중국을 우선협상대상국으로 지정했으며, 1991년 4월 또 다시 대(對) 중국 지식재산권 스페셜 301조 조사를 실시했다. 한편, 중국은 1992년 1월 중미 양해각서(MOU)를 체결하며 심층적인 지식재산권 제도개혁을 약속했고, 그 후 성실히 약속을 이행해 지식재산권 보호의 기본적인 틀을 잡아나갔다. 그럼에도 불구하고 지식재산권을 둘러싼 분쟁은 여전히 해결되지 않고 있다. 미국의 지식재산권 관련 업계와 무역대표부는 곧바로 중국의 지식재산권 집행과 미국의 지식재산권 관련 제품에 대한 시장 진입에 초점을 두었다.

1994년 12월 클린턴 행정부는 중국이 지식재산권 보호 조치를 강화하고 지식재산권 법원을 설립하지 않을 경우 중국 수출품에 대해 28억 달러의 보복관세를 부과할 것이라 위협했다. 1995년 2월 26일 미중 양국은 중국의 불법 복제품 생산업체와 소매상을 적발하고 기존 규제 및 관리 집행력을 강화하며, 법적 심사절차를 개선하여 미국 지식재산권 관련 제품에 대한 시장진입을 확대하기로 합의했다. 하지만 1995년 말에 이르러 미 무역대표부는 중국의 지식재산권 개혁의 속도가 더디다는 명분으로 또 다시 스페셜 301조 조사를 발동했다. 1996년 5월, 미국은 중국이 협정 목표를 달성하지 못할 경우 20억 달러의 보복 관세를 부과할 것이라고 했다. 이에 중국은 반(反)보복을 내세우며 역으로 미국을 위협했고, 이로서 중미간 지식재산권을 둘러싼 분쟁은 일단락됐다.

2001년 12월 11일, 중국은 정식으로 WTO에 가입하게 되었고 이후 지식재산권 보호에 대한 태도가 바뀌기 시작했다. WTO 가입 후, 중국은 지식재산권에 대한 보호를 지속적으로 강화하며 지적재산권협정(TRIPS)의 최저보호기준을 준수해왔다. 하지만 2004년, 미국은 스페셜 301조 보고서를 통해 중국의 지식재산권 보호 조치가 미흡하다고 지적했고, 2005년 스페셜 301조 보고서에서도 여전히 많은 중국 식재산권 침해행위 사례가 거론되었다. 2006년 스페셜 301조 보고서에선 중국은 지식재산권 침해 관련 형사사건에 대한 처벌이 미흡하고 적용 기준이 상대적으로 높다고 지적했다. 이에 중국 정부는 지식재산권 감독 체계를 한층 강화해 <지적재산권 보호에 관한 요강>(2006-2007)을 발표했고, 2007년 4월에는 관련한 형법 규정을 개정하고 처벌 기준을 강화했다. 그럼에도 불구하고 2007년 4월 10일 미국 정부는 중국의 지식재산권 침해 및 문화 콘텐츠의 시장 진입 문제를 이유로 중국을 WTO분쟁해결기구(DSB)에 제소했다.

2008년 6월 5일 중국 국무원은 <국가 지식재산권전략 강요>를 발표해 5년 안에 자주 지식재산권 수준과 지식재산권 활용 효과를 대폭 향상시키겠다는 목표를 제시했다. 하지만 국제사회의 반응은 냉담했다. 2006년 미국 스페셜 301조 보고서에서도 중국은 여전히  우선감시대상국으로 지정되어있었고, 미국은 2007년 중국 성(省)급 지식재산권 보호 현황을 전면적으로 평가할 계획이라고 했다(USTR, 2006). 이는 미국이 중국에 단순히 높은 수준의 지식재산권 보호를 요구하는 것을 넘어서 중국 지식재산권 보호에 대해 전면적이고 구체적인 조사를 시행할 것임을 의미했다. 중국의 가장 중요한 무역대상국인 미국의 압박으로 인해 중국은 WTO 가입 이후 대외개방을 위해 지식재산권 보호를 강화해나갔다. 2010년 10월, 미 무역대표부는 미국 철강노동자연합(United Steelworkers) 신청에 의해 중국 친환경에너지 정책 및 조치 관련 ‘301조 조사’에 착수했지만, 양국은 합의를 통해 문제를 해결했고 미국은 별다른 조치를 취하지 않았다.

중국이 지식재산권 보호 강화를 위해 일련의 국가전략을 수립하고 강한 의지로 관련 정책을 시행했음에도 불구하고 미국은 국내 정치 혹은 경제에 문제가 생길 경우 ‘301조’를 중국에 휘두르고 있다. 2017년 8월 18일 트럼프 대통령은 로버트 라이트하이저 미 무역대표부 대표에게 <1974년 무역법> 제 301조에 따라 중국의 기술이전, 지식재산권 및 혁신분야에 대한 조사를 지시했다. 중국 상무부 대변인은 8월 15일 성명을 통해 ‘301조’는 일방주의 색채가 짙어 출범할 때부터 다른 국가의 질타를 받아왔다고 밝혔다. 또한, 미국이 과거 WTO 규정에 부합하는 방식으로 해당 조항을 실행하겠다고 국제사회에 약속한 바, 약속을 이행해 다자간 무역 규범을 훼손하지 않길 바란다고 전했다. 구체적인 서술은 다음과 같다. “중국은 미 무역대표부가 객관적인 사실을 존중하고 신중하게 행동하기를 바라며 만약 미국이 사실을 무시하고 다자간 무역 규칙을 존중하지 않고 양자 경제 및 무역 관계를 훼손하는 행동을 한다면 중국은 절대 이를 좌시하지 않을 것”이라고 밝혔다. 이에 미중간 무역전쟁 발발 가능성에 대해 사회 각계에서 우려의 목소리가 높아지고 있다.

美 대(對) 중국 ‘301조 조사’에 대한 中의 대응전략 및 향후 전망

첫째, 미국의 일방적인 ‘301조 조사’에 대해 중국은 WTO 다자간 무역규칙을 적극 활용하여 대응해야 한다. 다자간 법률 규칙을 이용해 일방적 법률 조치에 대응하고, 다자간 조약을 이용해 일방적 조약에 대응해야 한다. 미국의 ‘301조 조사’는 일방주의 색채가 짙다. 미국이 원고이자 변호사 겸 배심원이고 심지어 판사 역할까지도 일방적으로 정하는 방식은 1995년 세계무역기구와 분쟁해결기구 출범 이후 줄곧 국제사회의 질책을 받아 왔다. 1998년 11월, 유럽연합(EU) 기소에 의해 미국 301조 조사는 WTO의 분쟁 해결 절차 관련 강제적 규칙에 위반된다고 제소되었었다(DS-152). 이에, 2000년 WTO 전문가팀 보고서는 미국의 301조 조사가 WTO의 원칙에 어긋난다고 지적했다. DS-152 심사 과정에서 미국은 여러 차례 301 조사가 WTO 관할업무와 관련될 시 WTO 다자간체제를 통해 분쟁을 해결할 것이라고 주장했고, 또한 WTO의 비준 없이는 일방적 보복 조치를 취하지 않을 것이라고 약속했다. 결국 WTO 전문가팀은 미국의 301조는 앞서 언급한 전제조건대로 이행할 경우 WTO 규정에 부합하지만 그렇지 않을 경우 WTO 규정에 위배된다는 결과를 발표했다. 비록 미국의 301조 관련 법률이 WTO 규정에 저촉되진 않았지만 WTO 전문가팀 보고서는 301조 조사에 지대한 영향을 미쳐 그 후 301조 조사가 급격히 줄어들었고 301조 조사 결과에 따라 일방적인 보복 조치를 취하거나 위협하기보다 WTO에 제소하는 방식으로 바뀌어갔다. 2005년 이후 미국 산업계에서 301조 조사 신청서를 제출하는 것은 곧 미 정부가 WTO에 제소를 신청하는 것으로 여겨졌다. 중국 역시 유럽연합이 미국 301조를 WTO에 제소한 것처럼 WTO의 다자간 규칙을 적극 활용해 미국의 일방적인 301조 조사에 대응해야 한다.

둘째, 중국은 중국 시장에 의존하고 있는 미국 수출입업체와 소매상, 중국 수입품을 사용하는 미국 수출업체, 특히 미국 자동차〮·비행기 제조업체 등 여러 이해관계 집단과 업계협회와 적극적으로 연합해 미국 정계에 압박을 가해야 한다. 또한, 일방적인 301조 조사는 미중 양국의 무역과 일자리 문제에 위협을 가져온다는 입장을 전달해 양국 무역 제재 위협을 제거해야 한다. 중국 역시 미국의 제재 위협에 맞서 미국산 농산물에 대한 검사와 〮검역을 강화하고 농산물 수입 쿼터 혹은 입찰 구매를 축소하는 등 여러 수단을 동원해 대응책을 마련해야 한다. Zeng(2002)에 따르면 미국의 대(對) 중국 지식재산권 제재 위협은 미국 내 여러 이익집단의 반대에 부딪히고 있다. 지식재산권을 통해 중국 시장 점유율을 확대하고자 하는 미국의 지식재산권 업계와 수입 경쟁 업계 및 중국 시장에 의존하고 있는 미국 수출입업체·소매상, 미국 자동차·〮비행기 제조업체 간에 심각한 분열과 충돌이 발생하고 있다. 전자는 대(對) 중국 무역 제재를 통해 중국의 지식재산권 보호 강화를 주장하고 있고 후자는 대(對) 중국 무역제재를 반대하고 있다. 이들간의 힘겨루기가 미중 양국의 무역 분쟁을 일정정도 수그러뜨렸다. 미 무역부 대표는 비록 중국의 불법 복제품의 미국기업 이익 침해여부를 판단하기 위해 스페셜 301조 조사를 발동했지만, 이같은 조치는 결국 국내 여러 이익집단간의 대립과 충돌을 야기해 미 무역대표부의 강경한 태도를 누그러뜨렸다. 결과적으로 301조 조사 발동은 오히려 미국의 대(對) 중국 무역제재 실제 실행 상의 어려움을 드러냈고 이에 중국 역시 미국이 정도를 넘어서며 무역 제재를 가하지는 않을 것이라 확신하게 되었다. 

셋째, 미국의 대(對)중 301조 조사 전망은 다음과 같다. 미국의 대(對) 중국 무역제재 위협은 미국 내의 수출입업체와 소매상, 중국 수입품을 사용하는 미국 수출업체 그리고 미국 자동차·비행기 제조업체 등 여러 이익집단의 반대에 부딪히게 될 것이다. 이 뿐만 아니라, 무역대국인 중국의 대(對) 미국 위협적 무역 조치 등을 감내해야할 것이다. 이러한 요소들이 동시에 영향을 끼쳐 미국은 결국 무역제재 위협 수위를 점차 낮추게 될 것이며, 중국 역시 지식재산권 관련 법률과 산업 정책 법규를 지속적으로 재정비하며 지식재산권 보호 집행력을 강화해 미국의 지식재산권 업계의 기준을 일정정도 충족시킬 수 있을 것이다.