1. 중국의 대기오염 변화추이

중국의 환경 상태는 우리나라의 관심 현안인 중국의 대기 오염을 중심으로 살펴보고자 한다. 가장 최근의 중국 대기 오염 변화 추이는 2018년도 전국 인민대표 대회에  즈음하여 중국의 리커창(李克强) 총리와 리간제(李干杰)  생태 환경부장이 발표한 ‘정부 공작 보고’와 기자회견 답변에서 찾을 수 있다. 중국 정부의 발표에 따르면 2017년도 중국의 대기 오염 상태는 2012년에 비해 상당히 개선되었다. 중국 정부가 2013년부터 실시하고 있는 ‘대기 오염 방지 행동 계획’에서 정한 5대 대기질 개선 목표를 모두 초과 달성한 것이다. 

구체적으로 2017년도의 연평균 대기 오염 농도를 살펴보면 2012년 기준년도와 대비하여 중국 338개 지급(地級)이상 도시의 PM10 농도는 22.7%, 징진지 지역, 장강 삼각주, 주강 삼각주의 PM2.5 농도는 각각 39.6%,  34.3%, 27.7%가 저감되었고, 베이징의 PM2.5는 58㎍/㎥를 기록하였다.^​1 이처럼 3대 권역의 연평균 농도는 크게 낮아지는 등 중국 정부가 중점적으로 관리하는 지역의 대기질은 전체적으로 대폭 개선되었다.

2. 주요 환경정책 동향

2.1 ‘생태문명(生態文明)건설’과‘환경치리(環境治理)’ 

중국 환경 정책의 기본 방향과 전략은 기본적으로 중국 공산당의 환경 보전에 관한 방침에 따라 결정된다. 그리고 중국 공산당의 방침은 중국의 헌법과 법률 및 법규 등의 조항과 내용으로 명문화되는 정책 결정구조를 갖고 있다. 이러한 중국 공산당의 역할은 최근 몇 년 사이에 보다 분명하게 나타나고 있는데, 2012년 제18차 당대회와 2017년 제19차 당대회에서 채택한 환경 보호에 관한 결정과 보고에서 찾아진다.

2012년 제18차 당대회에서 중국 공산당은 공산당의 헌법에 해당하는 <중국공산장정(中國共産黨章程)(수정 안)>을 통과시키고, 사회주의 건설 영역을 기존의 경제 건설, 정치 건설, 문화 건설, 사회 건설의 4대 영역에 ‘생태문명 건설’을 추가하여 5대 건설 영역으로 확장하였다. 환경 보호와 자원 절약을 기본 국책으로 삼아 사회주의 생태 문명을 건설하여 중화민족의 영원한 발전을 실현하는 것을 중국 공산당의 핵심 책무의 하나로 채택한 것이다.^​2 그리고 2015년 3월에 중국 공산당은 국무원과 공동으로 <생태문명 건설을 빠르게 추진하는 것에 관한 의견 (關于可快推進生態文明建設的 意見>을 발표하고 생태문명 건설의 기본 원칙과 2020년까지 주요 목표를 제시하였다. 중국 공산당이 채택한 이들 두 문건은 중국 정부 환경 정책의 지침서로서의 역할을 하고 있다.

2017년 제19차 당대회 보고에서 중국 공산당은 환경 보호에 관하여 ‘환경 치리(環境治理)’, 즉 ‘환경 거버넌스’ 로 해석되는 환경 관리 방침을 채택하였다.^​3 기존의 정부 주도의 명령식 환경 관리 체계에서 벗어나 다양한 이해 당사자의 참여와 사회적 자원을 활용한 환경 관리 체계로의 지향을 분명히 하였다. 또한 ‘생태문명 건설’을 중화민족 발전의 ‘천년대계(千年大計)’로 위상을 정립하고, ‘인간과 자연의 조화로운 공생’을 지향하는 중국특색 사회주의를 발전을 위해 지속적으로 추진해야 할 기본 전략으로 규정하였다.^​4

두 차례에 걸친 중국 공산당 당대회에서 국가 발전의 기본 전략으로 규정된 ‘생태문명 건설’은 2018년 8월 중국 전국 인민대표 대회에서 통과된 <중화 인민 공화국 헌법 수정안>의 서언에 “물질 문명, 정치 문명, 정신 문명, 사회 문명, 생태 문명의 조화 발전”이라는 발전 전략을 제시함으로써 ‘생태 문명’을 헌법 조항에 최종적으로 명시하였다.^​5 

2.2 환경 법규 및 환경관리감독 강화

2010년대 중반 이후 중국 정부가 추진하고 있는 환경 정책의 주요 내용은 첫째, 환경 관련 주요 법률의 제·개정을 통한 환경 규제의 강화이다. 중국 정부는 2014년 「환경 보호법」을 필두로 2015년과 2017년에 「대기오염 방지법」과 「수질오염 방지법」을 차례로 개정하였다. 3개 법률 개정에서 공통적인 부분은 정부 특히 지방 정부의 환경 관리 책임과 오염 배출업체의 오염 책임의 강화와 주민의 감시와 신고제도의 도입 등을 들 수 있다. 또한 2016년 말에 기존의 오염  배출 부과금을 환경세로 정비한 <환경 보호세법>이 제정되어 2018년부터 시행되고 있다. 최근 몇 년간 중국의 환경 관련 주요 법률이 크게 강화되었다.

둘째, 오염 방지를 위한 3대 오염 방지 계획을 수립하여 실시하고 있다. 대기, 물, 토양 3개 분야의 오염 방지를 위해 2013년에 ‘대기 오염 방지 행동 계획’, 2015년에 ‘수질 오염 방지 행동 계획’, 그리고 2016년에 ‘토양 오염 방지 행동계획’을 각각 수립하였다. 소위 대기십조(大氣十條), 수십조(水十條), 토십조(土十條)로 명명되고 있는 3대 계획은 분야별로 10개의 주요 조치로 구성된 종합적인 오염 방지 계획 으로서 현재 중국 정부가 환경 오염 개선을 위해 추진하고 있는 핵심적인 환경 정책이다. 향후 대기, 물, 토양의 오염 방지를 위해 중국 정부는 이들 계획의 성과를 토대로 계획을 수정 보완하여 지속적으로 추진할 것으로 예상된다.

셋째, 오염 배출 업체에 대한 관리 감독 활동을 대대적으로 강화하고 있다. 우리나라의 환경 단속에 해당하는 ‘환경 감찰 (環境保護督察 (환경 보호 관리 감독))’ 활동은 2015년에 시범적으로 실시된 이후 2016년부터 중국 전역에 걸쳐 중앙 정부에 파견된 감찰단을 통해 대대적으로 진행되었다. 주로 불법적으로 오염 물질을 배출하는 배출업체를 대상으로 감찰을 진했으나 2017년에는 앞에서 언급한 오염 방지 행동 계획, 특히 대기 오염 방지 행동 계획의 대기 오염 개선 목표 달성을 위한 배출 규제 조치의 일환으로 진행되면서 배출 업체에 대한 환경 감찰의 범위와 내용이 크게 확대되어 왔다.

예를 들면 징진지 지역에서는 2017년 가을부터 2018년 봄까지 대기 오염 방지 계획에서 설정한 저감 목표를 달성하기 위한 목적으로 기업체에 대한 환경 감찰이 강력하게 시행되었다. 중국 생태 환경부의 발표에 따르면, 2016년 7월부터 2017년 9월까지 총 83,948개 배출 업체를 대상으로 단속을 실시하여 63,473개 기업이 시정 명령을 받았으며, 22,046개 기업이 벌금과 형사 구류 등 처벌을 받은 것을 나타났다,^​6 한국 환경 정책·평가 연구원(KEI)에서 2017년 12월에 중국 주재 우리나라 기업을 대상으로 실시한 설문조사 결과 설문에 응답한 26인 전원이 환경 감찰 등 중국의 환경 규제가 강해졌다고 응답하였고, 특히, 84.5%의 응답자가 중국의 환경 규제는 강화되었으며 앞으로도 더욱 강화될 것으로 응답하였다.^​7

2.3 중앙정부 환경관련 행정부처 개편: 생태환경부(生態環境部) 설치

올해 들어 중국 정부가 채택한 가장 중요한 환경 정책은 2018년 3월 13기 전국 인민 대표 대회에서 중앙 정부의 환경 보호 및 자연자원 행정 부처에 대한 전면적인 조직 개편이다. 먼저 기존의 환경 보호부를 폐지하고 환경부를 포함한 국가 발전 개혁 위원회, 국토 자원부, 수리부, 농업부, 국가 해양국, 국무원 남수북조 공정 건설 위원회 판공실 등 6개 부처 및 기관의 환경 오염 및 생태 환경 관리 기능을 통합한 생태 환경부를 신설하였다. 이러한 조직 개편은 중앙 행정부처의 환경 관리 기능을 생태 환경부로 일원화하고 그 기능을 크게 확대 강화한 것으로 해석된다. 

다음으로 자연자원의 담당 부처의 기능을 통합하여 자연 자원부(自然資源部)를 신설하였다. 국토 자원부, 국가 해양국 및 국가 측량 지리 정보국을 폐지하고 이들 3개 부처에 유지되는 기존 업무와 국가 발전 개혁 위원회, 주택·도농 건설부, 수리부, 농업부, 국가 임업국 등 5개 부처에서 담당했던 자연자원 이용 및 관리에 관한 업무를 통합한 것이다. 자연자원부의 신설은 기존의 분산되어 있던 업무의 통합을 통해 부처간 업무 중복과 비효율을 개선하고 자연자원의 효율적이고 종합적인 이용과 관리 감독의 강화에 목적을 두고 있는 것으로 풀이된다.

또한 국가 임업·초원국을 신설하여 국가 임업국의 기능을 확대 강화하였다. 국가 임업·초원국은 기존의 국가 임업국 업무와 함께 초원, 자연 보호구역, 명승지, 자연 유산, 지질 공원 등의 보호 및 관리 업무를 담당하게 된다. 이러한 조직 개편의 핵심은 기존의 국가 임업국에서 담당하던 사막화 방지와 초원 보호 업무와 농업부에서 담당하던 초원 관리감독 업무를 통합했다는 점이다.

현재 환경 관련 행정 부처를 포함한 중국 중앙 정부 행정 부처 조직 개편은 2018년 말에 완료하는 것을 목표로 진행되고 있다. 우리나라의 경험에서도 확인되듯이 행정 부차간 통폐합은 민감한 정치적, 행정적 이해 관계를 갖고 있는 사안이다. 중국 정부의 계획대로 예정된 기한 내에 순조롭게 개편을 완료하고 2019년부터 환경 관련 행정 부처가 연착륙하여 제 기능을 발휘할지 주목된다.

2.4 폐기물 수입 금지 조치

최근 몇 년간 각종 재활용 폐기물 품목에 대한 수입을 금지하는 일련의 조치는 중국 정부의 또 다른 주요 환경 정책 가운데 하나이다. 지난 4월 우리나라에서 발생한 소위‘재활용 폐기물 처리 대란’의 외부 요인으로 지목된 것이 바로 중국의 폐기물 수입 금지 조치이다. 중국 정부는 2017년 8월 16일 <폐기물 수입 관리에 관한 목록 (关于发布《进口废物管理目录》（2017年）>을 발표하고 생활에서 배출되는 폐비닐, 폐지 등 24종의 고체 폐기물에 수입 금지 목록을 발표하고 2017년 12월 31일부터 시행하고 있다.^​8 또한 중국 정부는 2018년 말부터 폐전자 제품 등 16종의 고체 폐기물에 대한 수입을 금지하고, 2019년 말에는 목재 펠릿 등 16종의 고체 폐기물에 대해서도 수입을 금지할 계획이다.^​9

3. 정책적 시사점 

중국은 강력한 오염 방지 정책에 따라 대기 등 분야에서 괄목할 환경 개선 성과를 거두었다. 하지만 이러한 성과에도 불구하고 고농도 대기 오염 현상은 계속해서 발생하고 있으며, 베이징의 PM2.5 농도의 경우, 세계 보건 기구(WHO)의 연평균 권고기준(PM2.5 10㎍/㎥)과 비교하면 여전히 심각한 대기 오염에 노출되어 있는 실정이다. 따라서 중국 정부는 향후 대기 오염을 비롯하여 수질 오염 및 토양 오염의 개선을 목적으로 더욱 강력한 규제 정책을 추진할 것으로 보인다. 특히 오염 물질을 배출하는 기업체에 대한 환경 감찰 등 환경 규제는 향후 더욱 강화될 것으로 예상된다. 

다음으로 ‘생태 문명 건설’은 중국 공산당의 장정과 중국의 헌법에 모두 핵심 전략으로 명시됨으로써 향후 중국 환경 정책의 지도 이념이자 지침으로 역할을 하게 될 것으로 판단된다. 그리고 ‘환경 치리’ 방침에 따라 새로운 환경 관리 체계가 등장할 것으로 예상된다. 특히 중국의 정치와 사회 체제의 특성이 반영되는 것을 전제로 지방 정부, 기업, 일반 국민과 지역 주민, NGO, 그리고 전문가 등이 참여하는 형태의 환경 거버넌스 시스템이 구축될 것으로 보인다. 

생태 환경부의 신설은 중국 정부가 환경 정책을 확대 강화하겠다는 강력한 의지로 풀이된다. 특히 국가 발전 개혁 위원회가 담당하던 기후 변화 대응 업무가 생태 환경부로 이관됨으로써 환경적 시각에서 중국의 기후 변화 대응 정책이 보다 강화될 수 있는 조직적 기반을 구축한 것으로 평가된다. 또한 자원 개발에 대한 규제가 강화되고, 산림과 초원에 대한 정책은 개발보다는 보호에 초점을 두고 정책을 추진할 것으로 예상된다. 그리고 자국의 환경 보호를 위한 중국 정부는 재활용 폐기물 수입 금지 조치를 계속 확대할 것으로 보인다. 이러한 조치는 재활용 폐기물의 국제 거래, 특히 국내 시장 및 회수 처리 시스템에 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상된다. 

이러한 중국의 환경 정책의 강화는 한중간 환경 협력에 유리한 기회를 제공함과 아울러 새로운 도전 과제를 안겨주고 있다. 오는 6월에 중국 북경에 설치될 ‘한중 환경 협력 센터’를 기반으로 한중 양국 간 환경 협력을 크게 강화하여 양국 환경 개선의 기회로 활용하고, 동시에 중국 주재 우리나라 기업, 국내 폐기물 관리 등에 미치게 될 부정적인 영향을 최소화하기 위한 세밀한 대책이 필요한 때이다.

<참고 문헌>

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中國生態環境部(2018.3.20.).“打好污染防治攻坚战 建设美丽中国 十三届全国人大一次会议“打好污染防治攻坚战”主题记者会实录“ (http://www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/201803/t20180320_432701.shtml [검색일: 2018. 5.19])

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^{1) 中國生態環境部(2018.3.20.).“打好污染防治攻坚战 建设美丽中国 十三届全国人大一次会议“打好污染防治攻坚战”主题记者会实录“}

   ^{(http://www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/201803/t20180320_432701.shtml [검색일: 2018. 5.19])}

^{2) 中國共産黨新聞網(2012.11.19.). 中國共産黨章程(中国共产党第十八次全国代表大会部分修改,2012年11月14日通过)(http://cpc.people.com.cn/n/2012/1119/c64387-19616005.html)[검색일: 2018.5.19]} 

^{3) 이희옥(2017). “중국공산당 제19차 당대회 주요내용 분석”, KEI 중국환경 브리프 2017-04호, 4페이지.}

^{4) ZHOU Guomei(2017). “중국공산당 제19차 당대회 생태환경보호정책”, KEI 중국환경 브리프 2017-04호, 6페이지.}

^{5) 中國人大網(www.npc.giv,cn). 中華人民共和國憲法, http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm [검색일: 2018.5.19]} 

^{6) 이현우, 정성운(2017). “징진지 지역 환경감찰 등 대기오염 규제 강화”, KEI 중국환경 브리프 2017-04호, 10페이지.}

^{7) 이현우, 정성운(2018). “우리기업 환경규제 대응현황 시범조사 결과”, KEI 중국환경 브리프 2018-01호, 11페이지.}

^{8) 中國生態環境部(2017.8.16.). “关于发布《进口废物管理目录》（2017年）的公告” (http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/gfxwj/201712/t20171218_428135.htm?COLLCC=1983972150&[검색일: 2018.5.19.])}

^{9) 한국전자제품자원순환공제조합(2018.5). “전기·전자제품 회수·재활용 현황”, KEI 전문가세미나 발표자료 12페이지.}