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중국 식품안전사고로 본 식품안전정책의 변화와 대응
김정진 소속/직책 : 서남정법대학교 교수 2020-10-31
중국은 여전히 식품안전사고가 많다
2020년 10월 5일 중국의 헤이룽장성(黑龙江省)의 한 마을에서 1년간 냉동된 음식을 일가족이 먹고 식중독으로 사망하는 일이 있었다. 음식에 들어간 식재료를 1년 동안 냉동보관함으로써 식중독균인 아플라톡신(Aflatoxin)이 생성된 것이다. 이 일로 중국에는 물론, 세계적 이슈가 됨으로써 중국의 식품안전관리에 대한 부정적인 시각이 한층 더 두터워졌다. 즉, 중국은 ‘음식이 불량한 나라’라는 인식을 다시 한 번 깊이 심어준 계기가 되었다.
이처럼 중국의 식품안전에 관한 문제가 세계적으로 이슈가 되기 시작한 것은 파나마에서 독성물질이 들어간 감기시럽을 먹고 감기환자들이 숨지고, 미국에서 유해화학성분이 들어간 사료를 먹고 애완동물들이 폐사한 사건이 있었던 때 부터이다.1)
당시 중국의 제품이 저가전략으로 전세계에 유통되었는데, 이에는 치약이나 수산물 등에도 유사한 식품안전문제가 있었다. 미국에서 시작된 중국산 불량식품문제는 우리나라를 비롯한 다른 나라로 급속히 번졌다.
그동안 음식에 있어서 중국은 전세계에 자랑거리로 삼아왔지만, 식품안전관리문제로도 많은 오점을 남겨왔다. 그렇다면 이러한 문제가 반복적으로 발생하는 이유는 무엇일까? 1980년대 초 개혁개방을 내세워 급속한 경제발전을 이루어 오늘날 경제대국을 이루었음에도 불구하고, (1) 국내경제의 불균형적 발전과 경제성장 만큼 안전의식이 성숙하지 못하여, 그리고 (2) 영세 자영업자들의 과도한 경쟁에 의한 부실한 식품 관리로 인하여 계속해서 식품안전사고가 발생한다고 풀이할 수 있을 것이다.2)
한편, 중국은 이번 일가족 식중독 사망사고와 같은 식품안전사고가 발생할 때마다 새로운 정책과 입법을 통해 식품안전관리시스템을 개선하고 있다. 하지만, 식품안전사고를 유발한 식품업체에 대한 처벌을 통해 대중에 대한 식품안전문제를 해결하였다는 이른바 ‘보여주기식’ 행정만 있고, 식품안전사고의 재발방지를 위한 근원적 해결방안이나 정책마련이 여전히 부족하다는 견해도 있다.
현대적 사고로 상상하기 어려운 식품안전사고가 ‘식품불량국가’ 이미지를 만든다
먼저 중국의 식품안전과 관련하여 우리에게 잘 알려진 식품안전사고를 살펴볼 필요가 있다. 2000년 이후를 기준으로 살펴보면, 2005년의 이른바 ‘쓰레기 식용유’사건,3) 2007년의 ‘인조계란’사건, 4) 2008년의 ‘멜라민 분유’사건,5) 그리고 비교적 최근이라 할 수 있는 2012년의 ‘공업용 젤라틴 약용 캡슐’사건과 2013년의 ‘양고기 사건’6) 등이 우리에게 잘 알려진 식품안전
사고들이다.
2000년 이전 중국에서 발생한 식품안전사고는 전통적 식품보관방식이나 식품안전의식의 부족으로 발생한 것이 대부분이었다. 하지만, 2000년 이후의 식품안전사고는 상기에서 제시한 사례에서 보아 알 수 있듯이 불특정다수에게 대량적으로 발생할 수 있는, 기존의 식품안전의식 부족을 더해 기업형 사고로 확대되었다. 이로 인해 발생한 사고는 영유아에서부터 노령층까지, 특정집단이나 지역에 한정되지 않고 전국적인 사고로 된 경우가 많았다.
특히, 중국의 식품안전사고 사례를 유심히 들여다보면, ‘쓰레기 식용유 사건’이라든지 ‘인조계란 사건’ 등의 경우 “어떻게 이런 일이 발생할 수 있을까?”하는 의구심이 들 정도로 현대사회에서 발생하기 매우 어려운 안전사고들이다. 즉, 어떤 면에서는 ‘중국이기 때문에 가능한 일’로 치부될 정도로 기상천외한 사건이었다,
한편, 한국에서 발생한 중국산 수입식품에 대한 사고를 예로 들면, 2006년 여름 모 학교의 급식으로 제공된 중국산 깻잎으로 인하여 약 2천 명이 넘는 학생이 집단으로 식중독을 앓은 적이 있다. 이 사고로 당시 식품의약품안전청이 역학조사를 하였지만, 중국산 깻잎이 식중독의 직접적 원인이라는 사실을 밝히는 데에는 실패하였다. 이 사건으로 인하여 중국산 수입식품의존도가 높아지고 있는 현실에서 무조건 중국제품의 문제만을 삼을 것이 아니라, 수입식품에 대한 한층 높은 수준의 안전검사를 실시하여야 한다는 교훈을 남겼다. 한국이 수입하는 중국산 식품 중에는 우리기업이 중국에서 공장을 설립하고 식품을 제조하여 다시 한국으로 수입해 오는 제품이 늘어났기 때문이다. 즉, 중국산 식품이 일본으로 수출되는 것에서는 별다른 식품안전사고가 발생하지 않는 것을 보면, 식품의 수입에 있어 한국의 경우, 농산물의 재배과정에서 최종단계인 선적에 이르기까지 엄격한 관리가 이루어지지 않기 때문으로 보인다.
식품안전정책의 다양한 변화의 시도와 노력
중국은 국내에서 지속적으로 발생하는 식품안전사고에 즉각적으로 대응하기 위하여 극단적 조치를 입법으로 해결하고자 하였다. 이에 2009년 「식품안전법(食品安全法)」을 기본법으로 하는 식품안전관리체계의 구축이 바로 그것이다. 하지만, 이러한 노력에도 불구하고 식품안전문제는 쉽게 근절되지 않았으며, 식품안전에 대한 근본적 개혁을 위해 2013년 식품안전 관리조직을 개편함에 있어 당시 국가식품약품감독관리총국(CFDA)을 신설하고, 식품안전관리감독 조직체계를 개혁하였다. 이는 그동안의 식품안전관리체계가 분산되어 있던 것을 단일화체제로 전환하면서 식품안전에 더욱 집중할 수 있는 관리체제를 마련하였음을 의미한다.
식품안전과 관련한 관리감독체계의 변화에 이어 정책적 변화도 강화되었다. 즉, 식품안전에 관한 규제가 다양하게 진행되었는데, 구체적으로는, 2013년 4월에는 식품의 무작위 샘플조사를 통해 식품안전에 문제가 있는 기업에 대하여 부실기업으로 이를 대중에 공개하는 이른바 ‘블랙리스트제’를 도입하여 추진하였다. 또 식품안전사고에 있어 내용물에 대한 정보부족이 소비자에게 안전사고를 일으킨다고 보고, 2013년 1월 1일부터는 「식품안전 국가표준 포장식품 영양표기 통칙(食品安全国家标准预包装食品营养标签通则)」이 시행되었는데, 구체적인 내용은, (1) 포장식품에 영양성분 적시, (2) 트랜스지방산의 함량 표시, (3) 영양성분의 기능 공시 등으로 내국인이 알기 쉽게 표기하도록 하였다. 하지만, 동 통칙에는 식당이나 길거리 등에서 만들어져 판매되는 식품이나 신선식품 및 음료나 술, 생수 등은 제외시킴으로써 현실적인 문제해결방안이 아니라는 비난이 일었다. 이에 중국정부는 불량식품이나 식품위생과 관련하여 정책 및 법규에 위반하는 기업 및 개인에 대하여 제보하는 자에게 보상금을 지급하는 이른바 ‘식파라치제’를 2013년 1월에 동 통칙과 함께 운영하였다. 이처럼 2013년은 중국의 식품안전관리에 있어 많은 정책과 입법이 이루어졌는데, 그 중에서도 식품안전관리의 선진화를 위한 노력이 돋보인다.
또한, 2015년에도 식품안전과 관련한 정책이 나왔는데, 불량식품의 긴급회수를 통해 소비자의 생명과 건강을 보장하기 위해 이른바 ‘식품리콜제’를 마련하였다는 점이 주목된다. 중국은 「식품리콜관리방법(食品召回管理办法)」을 통해 그동안의 식품안전사고와 관련한 고의적 식품범죄에 대하여 법적 근거를 마련하였다. 이러한 식품리콜제에 힘을 실어주어 식품안전을 더욱 강화하기 위하여 제12기 전국인민대표대회 제14차 회의에서 「식품안전법」(2015) 개정안을 통과시켰다. 동 법은 역대 가장 강도가 높은 「식품안전법」으로 불리면서 농산품, 유전자조작법, 온라인식품, 유아조제분유, 건강식품 등 그동안 식품안전사고가 많은 5대 분야에 대해 식품안전관리를 강화하였다. 또 국내에서 생산되는 식품뿐만 아니라, 수출입 식품에 대한 안전관리감독을 보강하여, 외국 식품수출기업과 식품생산기업, 그리고 국내 식품수입유통기업의 식품안전 준수사항을 명확히 하고, 식품을 수입하는 기업에 대한 책임을 강화하였다. 이러한 입법적 노력은 2018년 「식품안전법」을 한 차례 더 개정함으로써 식품안전관리제도의 정착을 마련하고자 노력하였다.
식품안전사고 조치로서의 주요 식품안전 개혁
그동안 중국은 크고 작은 식품안전사고가 발생할 때마다 새로운 정책과 입법을 통해 식품안전 관련 개혁을 추진하였다. 경우에 따라 식품안전사고가 발생한 기업에 대한 처벌을 강화하는가하면, 식품안전관리부문의 조직을 개편하여 더욱 강력한 대응을 추진하였다. 이러한 식품안전 개혁에는 정책적 변화, 법률적 변화, 제도적 변화 등으로 나누어 볼 수 있다.
먼저, 정책적 변화로는 (1) 노후화된 식품생산공장의 현대화 추진이다. 식품생산설비 등의 현대화를 갖추지 못한 기업에 대하여는 과감히 퇴출시킴으로써 식품안전을 보장하도록 하였다. 또한, (2) 식품생산경영시스템의 혁신을 추진하여 생산현지시찰과 같은 현장 검사를 통해 실질적으로 식품의 생산공정이 청결한지를 확인함으로써 제조과정에서 식품안전을 보장하도록 하였다. (3) 식품생산기업이 국내 식품시장에 새로이 진입하는 경우 엄격한 관리감독을 받도록 함으로써 식품생산기업의 식품안전의식을 제고하였다.
그리고 법률적 변화로는, (1) 식품이 단순한 제품이 아닌 소비자의 생명 및 건강과 직결되는 공공재임을 인식하고, 식품의 생산, 유통, 판매의 전과정에 있어 소비자에게 위해가 된 경우, 이에 대해 징벌적 손해배상((punitive damages)을 청구할 수 있도록 하였다. (2) 2009년 이후 2018년까지 무려 3번의 「식품안전법」을 개정하면서 식품안전관리 감독제와 책임제를 강화하였다. 이를 통해, (3) 식품안전사고를 일으킨 식품경영기업 및 개인에 대한 형사처벌도 강화하였다.
마지막으로 제도적 변화로는, (1) 지속적인 중국 내의 식품안전사고로 인하여 대중의 국내식품에 대한 불신이 증가하게 됨에 따라 ‘농식품 품질인증제도’를 도입함으로써 ‘안전한 먹거리’ 제공을 추진하였으며, (2) 앞서 언급한 바와 같이, ‘식품리콜제도’를 마련하여 불량식품이 소비자에게 피해를 주거나 줄 수 있는 경우, 즉시 해당 식품을 회수함으로써 불량식품으로 인한 피해확산을 줄이기 위한 방책을 마련하였다. 또 (3) 식품추적관리시스템을 마련하여 식품의 생산에서 유통 및 판매에 이르기까지 전과정에 대하여 식품안전을 관리할 수 있는 제도를 마련하였다. 이러한 중국의 정책적, 입법적, 제도적 노력은 앞으로 국내에서 생산되는 식품뿐만 아니라, 중국으로 수입되는 식품과 중국에서 생산되어 수출되는 식품에까지 식품안전관리가 강화됨으로써 국내외 식품생산기업 및 식품경영기업에 많은 변화가 있을 전망이다.
중국의 식품에 대한 국제적 이미지 변화 필요
매번 중국에서 식품안전사고가 있을 때마다 이에 대한 대응 정책과 입법적 조치가 이루어졌다. 예를 들어, 2004년 5월부터 2012년 5월까지 8년간 약 15건이 발생한 DDVP라는 무색액체의 살충제로 사용되는 물질이 초두부(臭豆腐), 배추, 생강 등의 식품에 사용됨으로써 대중의 생명과 건강을 위협하여 사회적 문제가 되었다. 또, 전세계를 떠들썩하게 했던 멜라민 분유사건은 2008년 9월부터 시작되어 2011년 7월까지 총 16건이 발생하였는데, 이에 대해 중국정부는 극단적 조치로써 2009년 「식품안전법」(2009)을 개정하여 ‘징벌적 손해배상’과 ‘엄격한 형사처벌’ 제도를 마련하여 대응하였다. 다른 예를 들면, 2012년 초와 말에는 공업용 약품을 음식첨가제 등으로 사용함으로써 발생한 식품안전사고(공업용 젤라틴 약용 캡슐 사건,7) 공업용 소금 간장 사건8)) 가 많았는데, 이러한 사건이 있은 후 중국정부는 식품리콜제도를 마련하여 대응하였다. 이를 보면, 마치 우리 속담의 ‘소 잃고 외양간 고친다’는 말이 가장 적합하다. 즉, 식품안전사고가 발생한 후 이를 수습하기 위하여 대응방안을 내놓은 모양새는 식품안전관리부문의 고위공무원이 식품생산기업 및 경영기업과 이른바 ‘뒤봐주기’ 관련성을 의심하게 한다.
중국은 유구한 역사에 걸맞게 음식문화도 다양하다. 그동안 이러한 음식문화를 정치, 문화, 경제 등 다양한 대외적 활동에 활용하여 왔다. 하지만 중국식품안전은 국제사회에서 긍정적이지만은 않다. 여전히 중국에서 수출된 식품에 대하여는 기타 국가로부터 수입한 식품에 비하여 안전검사가 엄격하게 이루어진다. 즉, 중국산에 대하여는 여전히 식품안전에 문제가 있을 가능성을 배제할 수 없다는 인식이 이미 깊이 박혀있다.
미국에서 처음 시작된 중국의 식품안전사고는 최근에 발생한 올해 10월의 헤이룽장성(黑龙江省) ‘식중독 9인 가족 사망사건’에 이르기까지 여전히 진행 중에 있다. 중국정부의 다양한 식품안전정책과 선진화된 제도를 통한 개혁에도 불구하고, 중국식품에 대한 대외적 이미지는 개선되지 않고 있다. 하지만, 그렇게 부정적이지만은 않다. 최근 개정된 「식품안전법 실시조례(食品安全法实施条例)」(2019)에서 식품생산기업 및 대표자에 대한 식품안전사고 책임제를 통해 식품안전관리의 예방과 선진화를 마련하였다는 평을 받고 있다. 이를 통해 중국은 다시 한 번 식품안전관리시스템을 발전할 수 있는 발판을 마련할 수 있을 것이다. 이처럼 중국의 지속적인 정책실행과 ‘결자 해지(結者解之)’의 마음가짐은 불량식품이 많은 나라에서 식품안전국으로의 대외적 이미지를 바꿀 수 있을 것이다.
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1) 이에 대하여는, 서운석, “중국정부의 식품안전 정책 분석”, 중국연구, 제41권, 한국외국어대학교 외국학 종합연구센터 중국연구소, 2007, 158면 재인용.凤凰网, 2020. 5.22, 政府
2) 이정표, 중국의 식품안전에 관한 정책 및 법제의 검토, CHINA 연구, 제10집, 부산대학교 중국연구소, 2011, 170면 참고.
3) 폐식용유, 썩은 돼지고기, 훈제오리 조리 후 나온 기름을 회수해 제조한 식용유를 판매하거나 튀김음식에 재활용한 사건. 이에 대하여는, KORTA 홈페이지, “중국의 무시무시한 식품 안전사고” 참고, https://news.kotra.or.kr/user/globalBbs/kotranews/3/globalBbsDataView.do?setIdx=242&dataIdx=114890(최종방문일: 2020.10.25.). 이하 식품안전사고 사례 설명은 동일함.
4) 인조계란은 색소 등의 물질로 만들어져 인체에 대한 유해성은 다소 낮은 편이나 오랫동안 습취할 경우 만성질병을 일으킴.
5) 멜라민은 식기, 기계, 전기부품, 접착제 원료로 쓰이며, 영유아가 섭취했을 시 신장결석을 일으키고 심할 경우 사망하는데, 멜라민분유 사건으로 영유아가 신장결석을 앓고, 숨지는 사태까지 발생하여 큰 파장을 일으킴.
6) 상하이에 있는 화과점에서 판매되는 양고기에서 돼지고기와 집오리고기의 DNA가 검출되어, 중국 각지에서 양고기가 아닌 다른 고기를 양고기로 둔갑하여 판매한 사건.
7) 공업용 젤라틴은 발암물질인 크롬이 함유되어 있어, 마치 구두 혹은 타이어를 먹는 것과 같은 부작용이 발생하는데, 공업용 젤라틴 사건 이후 젤라틴이 사용되는 떠먹는 요구르트, 과일젤리, 캔디 등의 안정성에 대한 소비자의 의심이 커짐.
8) 공업용 소금에 함유된 아질산염에 중독되면 호흡곤란, 구토, 설사 증세를 보이며, 심한 경우 생명을 잃을 수도 있음.
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