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중국-호주 관계 악화와 그 원인
유재광 소속/직책 : 경기대학교 국제관계학과 조교수 2021-01-25
중국과 호주 관계가 그 바닥을 치고 있다. 양국관계에 관심을 지녀온 많은 학자들과 전문가들이 양국이 지난 50년 외교적 관계에서 가장 갈등적 관계로 들어가고 있다고 분석하면서 당분간 이 관계가 지속될 것이라는 어두운 전망들을 내놓기 시작하고 있다.
두 아시아 태평양 강국의 갈등은 명목상 2017년으로 거슬러 올라간다. 당시 호주 정부는 외국으로부터의 자금이 호주의 국내정치에 기부 (donation)의 형태로 흘러들어오고 있음을 지적하면서 이를 외국의 호주 국내정치에 대한 비상식적인 개입이라고 주장하며 이를 금지하겠다고 발표하였는데 여기서 문제가 된 외국이 바로 중국이다. 호주 정부는 당시 중국이 자국의 영향력 확대 목적으로 중국 기업인들이 호주 정당에 기부 하도록 유도하여 호주의 국내정치 과정에 영향력을 행사하려 했다고 의심한 것이다.1)
호주의 이런 움직임에 중국 외교부 대변인은 즉각 성명을 내고 중국은 호주의 국내정치에 관여해 중국의 이익을 추구하고자 하는 어떤 시도도 하지 않았다고 주장하며 호주의 주장을 배척하면서 양국의 입장은 평행선을 달리기 시작한다.
최근에는 호주의 모리슨 총리 (Scott Morrison) 정부가 과거 빅토리아 주(州) 정부가 서명한 중국 정부와의 일대일로 (一带一路) 정책 관련 계약을 연방정부가 막을 수 있는 새로운 투자관리법을 통과시켜 중국의 극심한 반발을 샀다.2) 이렇게 긴장 상태로 들어간 중국과 호주의 관계는 호주가 미국을 제외하고는 화웨이 (Huawei)의 5G 네트워크 사업을 금지하는 첫 번째 국가가 되자 다시 악화된다. 호주는 이미 2018년 호주내 중국 영향력 확대를 저지하고자 중국의 인프라, 농업 그리고 축산 산업에 대한 투자를 금지시킨 경험이 있으며 여기에 중국산 화웨이 장비 사용마저 금지하자 중국의 분노는 격화되었다.
호주 정부의 코로나 바이러스 (covid-19)의 진원지에 대한 국제적 조사요구는 양국관계를 돌이킬 수 없는 상태로 악화시킨다.3）미국 트럼프 행정부의 팬데믹 중국 책임론에 날을 세우고 비판하던 중국 정부는 호주의 이러한 주장이 국제사회로 확대되는 것을 막기 위해 무역보복이라는 초강수로 대응했다. 호주의 국제조사 요구가 나온지 몇 달 후 중국 정부는 호주의 대중국 수출품 중 와인에 대해 212% 그리고 보리에 대해 80.5% 관세 폭탄을 부과했으며 호주산 소고기 수입을 중단하고 호주 정부의 보조금 지급 여부 조사를 개시하였다. 이로 이한 호주의 피해액은 약 4.3억 달러 정도로 추산된다.4)
하지만 우려스러운 것은 이런 중국과 호주의 관계가 단순히 정상적인 두 개의 국가 간 양자 관계에서 발생할 수 있는 일상적인 이해관계의 충돌 이상이라는 점에 있다. 중국의 부상이 결코 평화롭지 않을것 이라고 일찍부터 주장한 공세적 현실주의자 머쉬하이머 시카고대 교수의 2010년 논문은 이런 비관론을 뒷받침하기 위해 여러 가지 경험적 증거를 들고 있는데 그중 가장 중요한 것은 바로 호주의 방위 백서 (White Paper)였다. 이 백서를 인용하면서 머쉬하이머 교수는 호주가 이미 2000년대 후반부터 부상하는 중국을 잠재적인 적으로 간주하고 있음을 주장하면서 중국의 기록적인 경제성장과 이를 기반으로 하는 군비증가가 호주로 하여금 중국 지도자들의 의도 (intention)에 관한 의구심을 갖도록 하고 있으며 이후 대중국 강경책을 가져올 수 있다고 주장했다. 5)
실제로 극도의 긴장 관계에 들어선 중국과 호주의 관계는 최근 (2019-2020) 갑작스레 나빠진 것이 아니라 중국의 부상이 막 시작되던 1990년대 중반 이후 점진적으로 악화되어 왔으며 이것이 최근에 그 정도가 심해진 것이라고 말하는 것이 더 타당하다. 예를 들어 1997년 영국이 홍콩을 중국에 반환할 때 이미 호주는 반환된 홍콩의 미래에 인권과 민주주의를 우려한다고 말하면서 중국의 반발을 가져왔고 같은 해 실시된 중국의 핵실험은 반대로 호주의 격렬한 반발을 가져왔다. 이후에도 미국이 대일동맹 강화와 미국-호주동맹의 강화를 공약하자 중국은 미국이 “일본과 호주를 (중국에 대하여) 게의 두 발톱” (two claws of a crab)으로 이용하고 있다고 비난했다. 6)
1995-1996 일어난 대만해협 위기 (Taiwan Strait Crisis)에서 중국은 호주와 다시 충돌한다. 당시 중국의 대만해협 작전을 위협적으로 본 호주는 당시 중국의 대만 해협 및 남중국해 전략 역시 대단히 공세적이라고 비판하였으며 그해 9월 호주 총리 하워드 (John Howard)는 중국의 위협에도 불구하고 방문 중이던 달라이 라마 (Dalai Lama)를 만나 중국의 큰 반발을 불러왔다.
2000년대 중국과 호주는 경제협력을 매개로 관계개선에 나선다. 2003년 무역과 경제 프레임웍 (The Trade and Economic Framework)을 체결하여 양국 모두 높은 잠재력을 보유한 분야에 기업활동 기회를 증진하기로 합의하였다. 7） 2005년에는 양국이 자유무역협정 (Free Trade Agreemnt)을 위한 협상을 개시할 것에 합의하였으며 이후 2010년까지 15회의 협상을 진행한다.8）
경제적 교류는 곧 정치적 교류로 이어진다. 중국의 후진타오 (Hu Jintao) 주석은 APEC 리더 미팅 참석을 위해 호주를 방문했으며 당시 부주석이었던 현 시진핑 주석과 당시 부수상이었던 리커창 부총리도 2010년과 2009년 호주를 방문하였다. 특히 2009년 리커창 총리의 중국 방문 당시 중국은 호주와 1972년 이후 처음으로 공동성명 (joint statement)을 발표했는 데 이 성명에서 양국은 무역을 포함한 다양한 분야에서 협력을 증진하고 아시아 태평양지역에서 평화와 안전을 증진하는데 양국이 노력하며 자유무역과 투자 자유화 강화에 합의하였다.
특히 당시 수상 러드 (Kevin Rudd)는 호주국립대학의 제 70회 모리슨 강연(70th Morrison Lecture)에서 “세계에서 호주와 중국” (Australia and China in the World)이란 주제로 강연하면서 중국과 호주의 관계를 상호신뢰와 약속 그리고 솔직한 대화에 기반한 진정한 우정 (true friendship)이라고 묘사하였다.9）
이러한 경제적 협력의 확대는 중국과 호주 간의 안보 분야 협력의 확대로 이어졌다. 중국은 호주에게 양국 간 안보 대화 (bilateral Defense Dialogue)를 양국 국방부 장관과 총사령관이 참석하는 최고위급으로 올리자고 제안했으며 호주 역시 화답하였다. 따라서 2009년 중국의 인민해방군 총사령관인 천빙더(陳炳德)가 호주의 양자 안보협의를 위해 호주를 방문했으며 호주의 총사령관과 육해군 수뇌부 역시 중국을 방문하였다.10)
하지만 중국과 호주의 관계는 2010년대 중반부터 양국 사이에 잠시 묻어두었던 민감한 정치적 사안이 수면 위로 드러나면서 다시 경색국면에 들어간다. 가장 먼저 중국은 호주에게 자신의 하나의 중국 정책 (one-China policy) 인정을 요구했으며 호주는 이를 공식적으로 지지했으나 대만과 관련 호주의 국익 차원에서 경제와 무역 그리고 문화 관련 교류를 비공식적으로 이어갈 것을 명확히 해 중국의 반발을 가져왔다. 중국은 호주와 중국 내부의 인권문제로도 충돌한다. 양국이 중국 호주 인권 대화 (The China-Australia Human Rights Dialogue) 채널을 유지하고 이 문제에 건설적인 대화를 이어가기로 합의했으나 2009년 호주는 이 대화에서 중국에서 발생하는 광범위한 표현의 자유 침해 즉 종교 자유 침해, 정치범의 대우문제, 소수민족 문제-특히 티베트족에 대한 탄압문제, 고문과 사형제도 문제, 파륜공 (Falun Gong) 탄압 및 시민 운동가 (civil rights activists) 탄압문제 등을 제기하였고 중국은 이에 대해 주권 사항이라고 반발하며 오히려 호주 정부의 원주민정책 문제를 비판하면서 대립하게 된다.11）
중요한 점은 이러한 양국관계의 마찰의 그 근저에는 중국의 패권국으로의 급부상과 호주의 악화된 대중국 위협인식이 자리 잡고 있다는 점이다. 호주는 2010년대에 들어서 1945년 이후 지속되어온 미국의 절대적 우위 (preponderance)에 기반한 단극체제 (unipolarity)가 그 뿌리부터 흔들려 아시아 태평양지역의 평화와 안정성에 혼란이 가중되고 있다고 평가하면서 그 원인으로 군사적 강국으로 급부상하여 미국과 경쟁하고 있는 중국을 지목하기 시작한 것이다. 이런 호주의 중국에 대한 두려움은 2010년대 들면서 본격적으로 구체화 된다. 가장 먼저 호주는 중국의 남중국해에 관한 일방주의적 접근을 극도로 경계하게 된다. 미국 일본 및 남중국해 당사국들-필리핀, 베트남, 말레이시아, 대만, 브루나이, 인도네시아와 보조를 같이하면서 중국의 남중국해에서의 밀어붙이기식 외교 및 인공섬 건설 및 군사화를 극도로 경계하고 있다.
예를 들어 호주는 2016년 필리핀이 중국과의 남중국해 분쟁을 상설중재재판소(Permanant Court of Arbitration: PCA)로 가져가 중국의 역사적 주장이 근거가 없다는 판결을 이끌어 내었음에도 불구하고 중국이 지속적으로 구단선 (九段線)에 근거한 관할권 주장을 지속하자 자신이 수십년간 지켜왔던 남중국해 문제에서의 중립 정책을 포기한다. 예를 들어 호주는 중국이 파르셀 군도 (Parcel Islands)와 스프랫틀리 섬 (Spratley Islands)에 대한 자신의 소유권이 국제사회에 광범위하게 인정되어왔다는 주장을 근거 없는 주장일뿐 이라고 일축한다.12）
또 국제 대륙붕 한계 위원회 (Commission on the Limits of the Continental Shelf: CLSC)에 보낸 구술서 (Notes Verbale)에서 호주는 베트남과 필리핀의 파르셀 군도에 대한 반발을 주목하고 있다고 밝히면서 중국이 과거의 역사적 활동을 기반으로 주장하는 남중국해 해양 주권과 이해관계에 관한 어떤 주장도 유엔 해양법 협약 (The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS)에 일치되지 않는 한 결연하게 반대한다고 주장하면서 중국과 대립하게 된다.13）
호주의 이러한 남중국해 문제 강경 자세는 최근 구체화 되는 미국과 그 동맹국의 중국의 남중국해 팽창주의에 대한 견제에 적극 참여하겠다는 의지의 표명으로 읽힌다. 물론 호주의 모리슨 총리는 호주의 이러한 정책이 모든 서구 국가들이 중국과 관련 단일한 목소리를 내야 한다는 것은 아니라고 유보적 발언을 했음에도 불구하고 거시적으로는 분명 호주가 이미 미국의 대중국 견제에 동참하기 시작했다고 분석된다.
특히 호주는 2020년 국방전략 업데이트 (2020 Defense Strategic Update)와 2020년 군사력 구조 계획(2020 Force Structure Plan)에서 어떤 종류의 규칙기반의 국제질서를 흔들려는 행위에 반대한다고 명확히 하면서 인도 태평양지역에서 국가 간 무력분쟁을 일으키지는 않지만 특정 국가가 자신의 전략적 목표를 달성하기 위해 군사적 비군사적 ‘회색지대 활동’ (grey zone activities)을 하는 것에 반대한다고 하면서 그 첫 번째 예로 중국의 남중국해 활동을 예를 들고 있다.14)
중국의 2019년 홍콩시위에 대한 무자비한 탄압은 호주와 중국의 관계가 최악의 상황으로 치닫게 되는 결정적 역할을 하였다. 홍콩 시위대에 대한 중국 정부의 일방적인 탄압을 ‘보편적 인권’과 ‘민주주의’의 시각에서 바라본 모리슨 정부는 이미 호주에 들어와 있는 홍콩 학생들과 시민들에게 피난처 (safe haven)를 제공할 것이라고 즉각 발표하였고 홍콩과 기존에 맺었던 범죄인 인도협정을 중단하겠다고 발표하였다. 특히 중국의 홍콩 시위대 탄압은 호주의 입장에서 볼때 1997년 중국이 홍콩 반환시약속한 시민의 자유 보장이라는 대의를 명백히 위반한 도발적인 행동이었다.15)
하지만 중국의 입장에서 보면 호주의 이러한 비난은 도를 한참 넘은 도발 행위에 가까웠다. 중국인 이미 하나의 중국 정책 (one-China policy) 하에 홍콩, 타이완, 그리고 마카오가 중국 고유의 영토이며 이 지역에 대한 중국의 주권행사는 너무도 당연한 것임을 분명히 하였다. 과거 식민지배의 유산으로 99년간 홍콩을 불법적으로 통치한 영국이 이미 포기한 홍콩에 대해 호주가 중국의 통치방식을 문제 삼는 것은 명백한 주권침해로 여겨졌다.
가장 우려스러운 것은 중국과 호주가 이런 악화된 양자 관계의 흐름 속에서 협력과 공생의 상징인 경제협력 특히 무역을 무기화 (weaponization of trade)하고 있다는 점이다. 앞서 지적한 대로 모리슨 호주 총리의 코로나바이러스 진원지 국제조사 요구가 나온 후 중국은 호주산 와인에 212% 관세 폭탄을 부과했고 호주산 보리 소고기 심지어 해산물까지 이런 보복 관세는 확대되었다. 이에 대한 대응으로 호주 역시 중국산 제품 수백가지 품목에 대한 반덤핑 (anti-dumping) 및 반보조금(anti-subsidy) 조사에 들어간 상태다. 한때는 양국 간 협력의 상징인 경제교류와 무역이 이제는 자국의 안보, 위신, 그리고 명예 등 비(非)경제적 이익을 실현하기 위한 도구로 활용되고 있는 것이다.
하지만 갈등은 여기서 멈추지 않을 것으로 보인다. 중국은 이미 미국과 패권경쟁에 들어간 상태이다. 중국은 더욱 많은 힘과 영향력 증대를 원하고 미국은 이에 양보할 의도가 전혀 없다. 중국은 남중국해, 홍콩, 타이완 문제 심지어 최근의 코로나 진원지 문제에서 자국의 일방주의가 자국의 신성한 주권에 근거하고 있다고 주장하지만 이미 국제 문제가 된지 오래이며 미국 역시 중국의 이러한 움직임을 가만히 않아서 지켜볼 의도가 없으며 어떤 식으로 더욱 자극하려 하고 있다. 이 상황에서 호주 역시 아시아 태평양의 다른 대부분의 비(非)강대국처럼 미국이냐 중국이냐 라는 전략적 선택의 문제에 내몰린 것으로 보인다. 호주의 선택은 이미 미국 쪽을 향하는 듯하다. 특히 호주의 아시아 태평양 쿼드 (Quadrilateral Security Dialogue: QUAD) 참여는 이를 반증한다. 쿼드는 그 목표를 아예 아시아 태평양지역에서 늘어나는 중국의 영향력 증대에 대비한 군사적 연합이라고 못 박고 있으며 현재 4개 국가-미국, 인도, 일본, 호주-가 참여하고 있다. 이 4개의 국가는 2020년 11월 인도 말라바 (Malabar) 해군 공동 작전에 참가하였다. 당시 호주 국방장관 레이놀드 (Linda Reynolds)는 이 합동 해상훈련 목적이 인도 태평양 해상에서 자유롭고 번영하는 항행질서를 지키는데 있다고 발언하며 이것이 중국의 남중국해 일방주의와 무관한 것이 아님을 간접적으로 밝혔으며 이 훈련의 핵심 파트너인 인도 국방장관 역시 이 작전이 중국과 인도의 전략적 경쟁이 심화되고 있는 벵갈만 (The Bay of Bengal)에서도 실시될 예정임을 시사했다.16)
바꿔 말하면 아시아 태평양지역에서 본격적인 군사적 경쟁과 갈등은 이제부터라고 봐도 무방하다. 이미 새롭게 취임하는 바이든의 미국도 중국과 과거처럼 헛된 희망하에 협력할 의도는 없어 보인다. 무역, 군사, 외교, 정치, 그리고 인권등 모든 문제에서 바이든은 트럼프에 표를 던졌던 7천 5백만명의 미국 유권자들을 껴안아야 한다. 반면 중국은 점점 더 정치적으로 일인 중심 체제로 퇴행하면서 전형적인 강대국의 패권정치를 심화해 나가고 있다. 이 거대한 두 타이탄의 충돌 한가운데 낀 호주의 전략적 선택은 과거와 같이 미국과 미국의 동맹국들을 향해 나아가고 있다. 이런 거대한 흐름의 와중에 불거진 팬데믹 진원지 국제조사문제 및 이에 대응한 무역보복이 위치하고 있는 것이다.
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1) Tom Westbrook. “Australia, citing concerns over China, cracks down on foreign political influence.” Dec., 5 (2017) https://www.reuters.com/article/us-australia-politics-foreign-idUSKBN1DZ0CNA (검색일: 2020.12.01.).
2) Michael Fowler, “'That's not leadership': Andrews warns cutting Belt and Road will hurt Australian business,” The Age December 9 (2020)https://www.theage.com.au/national/that-s-not-leadership-andrews-warns-cutting-belt-and-road-will-hurt-australian-business-20201209-p56m18.html (검색일: 2020.11.29.).
3) Colin Packham, “Australia says world needs to know origins of COVID-19,” Reuter Sept., 26 (2020) https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-australia-china-idUSKCN26H00T (검색일: 2020.11.30.).
4) Ben Westcott, “China Says Relations with Australia Are in a Sharp Downturn and It’s all Canburra’s Fault.” CNN Nov. 18 (2020)https://edition.cnn.com/2020/11/18/australia/australia-china-japan-military-intl-hnk/index.html (검색일: 2020.12.04.).
5) John J. Mearsheimer, “The Gathering Strom: China’s Challenge to US Power in Asia,” Chinese Journal of International Politics Vol. 3, No. 4 (2010), pp. 381-396.
6) J. Mohan Malik, “China and the Nuclear Non-Proliferation Regime,”Contemporary Southeast Asia Vol. 22, No. 3 (December 2000) pp. 445.
7) 본 문서의 전문(全文) 다음 웨사이트에를 참고할 것 https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaties/treaties-with-investment-provisions/3331/australia-china-framework-agreement (검색일: 2020.1.21).
8) 중국과 호주간의 자유무역협정 (FTA)은 2015년 12월 20일 공식 발효된다. 체결된 협정의 전문(全文)은 호주 외교통상부 호주-중국 FTA 홈페이지를 참고할것. https://www.dfat.gov.au/trade/agreements/in-force/chafta/Pages/australia-china-fta (검색일: 2020.11.27.).
9) 본 강연 내용은 호주 총리 및 내각부의 홈페이지인https://pmtranscripts.pmc.gov.au/release/transcript-17243 에 개재되어있다 (검색일: 2020.12.07.).
10) Bob Taylor, “Australia, China ties thaw as military chiefs meet,” Reuter Oct., 15 (2009) https://fr.reuters.com/article/australia-china-idUSSYD54230420091015 (검색일: 2020.12.03.).
11) Sophie Richardson, “China and human rights: Is Australia 'making a difference'?,” Canberra Times Aug., 29 (2018)https://www.hrw.org/news/2018/08/29/china-and-human-rights-australia-making-difference (검색일: 2020.11.29.).
12) Andrew Reynolds, “What The South China Sea Ruling Means For Australia,” Huntington Post Jul., 16 (2016) https://www.huffingtonpost.com.au/andrew-reynolds/what-the-south-china-sea-ruling-means-for-australia_a_21432489/ (검색일: 2020.11.29.).
13) Carl Thayer, “Australia has aligned itself with the United States in supporting UNCLOS and the 2016 Arbitral Tribunal ruling,” Jul., 27 (2020) https://thediplomat.com/2020/07/australia-abandons-its-neutrality-on-the-south-china-sea-maritime-disputes/ (검색일: 2020.12.02.).
14) Ben Scott, “Australia must enter the grey zone to counter threats of the future,” The Lowy Institute Commentary July 6 (2020)https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-must-enter-grey-zone-counter-threats-future (검색일: 2020.12.07.)
15) tephen Dziedzic, :What's behind Australia's response to the Chinese Government's crackdown on Hong Kong,“ July 7 (2020)By foreign affairs reporter Stephen Dziedzichttps://www.abc.net.au/news/2020-07-12/australia-responds-to-chinese-government-crackdown-on-hong-kong/12446586 (검색일: 2020.11.30.).
16) Harsh V. Pant, “India, Japan, Australia, and the US: The Return of Asia’s ‘Quad’.” Diplomat April 28 (2017) https://thediplomat.com/2017/04/india-japan-australia-and-the-us-the-return-of-asias-quad/ (검색일: 2020.12.06.).
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