[동향세미나] 중국, 온라인 플랫폼에 대한 반독점 규제 가이드라인 발표
김영선 소속/직책 : KIEP 세계지역연구센터 중국경제통상팀 전문연구원 2021-02-26
☐ 중국 국무원 반독점위원회는 2021년 2월 7일 「플랫폼경제 분야에 관한 반독점 지침(이하 ‘지침’)」을 발표하고, 즉시 시행에 들어간다고 밝혔음.1)
-‘지침’은 온라인 플랫폼에서의 불공정행위에 대한 관리·감독을 강화하고 소비자 권익을 보호하기 위한 제도적 장치로써 현행 「반독점법」에 근거하여 제정되었음.
ㅇ 인터넷 분야의 사업도 독점행위 규제 대상이 될 수 있음을 처음으로 명문화한 「반독점법(수정초안)」 발표(’20년 1월) 이후, 동 ‘지침’을 통해 플랫폼경제에 대한 반독점 규제 방안을 구체화한 것임.
- 독점적 지위에 기반을 둔 플랫폼 업계의 부당 행위를 제재하기 위해 플랫폼경제의 특징을 반영한 세부 규정이 제시됨.
ㅇ 동 ‘지침’은 총 6장 24조로 구성되어 있으며, △ 상관 개념 △ 관련시장 획정 기준 △ 독점협의 유형 △ 시장지배적 지위 남용 행위에 대한 판단 근거 △ 경영자집중(기업결합) 신고 기준 등에 대해 명시함.
- 특히 플랫폼 업계 사업자의 시장점유율 판단 기준 세분화, ‘양자택일(二选一)’ 강요2)또는 빅데이터·알고리즘에 기반한 경쟁 제한 행위 금지, 가변이익실체(VIE) 구조3)를 가진 기업결합을 반독점 조사 범위에 포함하는 등의 조치가 핵심임.
☐ 중국정부는 2020년 하반기부터 플랫폼 업계의 공정한 시장질서 유지를 제도화하기 위한 정책을 잇달아 발표하고 반독점 관련 규제를 본격화해왔음.
- 최근 몇 년간 중국 내 플랫폼경제가 급속히 발전하는 동시에 시장자원이 특정 플랫폼에 과도하게 집중되어 자사 플랫폼을 보유한 대형 IT 기업의 불공정행위가 만연해졌음.
ㅇ BAT(바이두, 알리바바, 텐센트)로 대표되는 기업들이 전자상거래, 검색엔진, 모바일 결제 등 주요 사업영역에서 절대적 영향력을 가진 플랫폼을 기반으로 독점적인 온라인 생태계를 구축함.4)
ㅇ 대형 플랫폼 업체의 △ 경쟁사 플랫폼 배제 △ 빅데이터를 이용한 바가지 씌우기(大数据杀熟) △ 소비자 데이터·알고리즘을 활용한 고객 차별 △ 검색결과 조작 등의 문제가 빈번하게 발생하면서 중소업체의 경영환경 악화를 비롯하여 소비자 피해사례가 증가해왔음.
- 이와 같은 불공정행위를 규제하기 위한 법적 근거가 불명확하다는 현행법의 한계를 보완하고, 규제의 사각지대였던 플랫폼 업계를 대상으로 한 전문적인 규제 마련의 필요성이 지속 제기되어 왔음.
ㅇ 2008년부터 시행된 현행 「반독점법」은 인터넷을 기반으로 출현한 새로운 비즈니스의 독점 및 불공정행위를 규제할 법적 근거가 미비했음.
- 중국지도부는 플랫폼 기업의 불공정행위에 대한 규제의 필요성을 여러 차례 강조했으며, 중앙경제공작회의에서도 2021년도의 중점업무 중 하나로 ‘반독점 규제 강화 및 자본의 무질서한 확장 방지’를 제시함.
- 이와 같은 정부의 규제 강화 의지를 반영하여 경쟁당국은 2020년 말부터 대형 IT(플랫폼) 기업의 불공정행위 대한 규제를 착수했음.
ㅇ 알리바바(阿里巴巴), 징동(京东), 텐마오(天猫) 등과 같은 대표적인 전자상거래 업체는 △ 기업 인수에 대한 신고 의무 위반 △ 자사 플랫폼 선택 강요 △ 광군절 기간 내 불공정 가격행위 등을 이유로 반독점 조사 대상에 포함되거나 행정 처분을 받았으며, 이는 해당 기업의 주가 하락에도 영향을 미쳤음.
☐ 향후 인터넷 영역과 플랫폼 기업의 독점적 관행에 대한 중국정부의 본격적인 개입과 규제가 더욱 강화될 것으로 전망됨.
- 이번 조치를 통해 플랫폼 업계의 불공정행위 규제에 대한 법적 정당성이 확보됨에 따라 플랫폼 사업자의 독과점 행위에 대한 집중 단속이 가속화될 것임.
ㅇ 이번 ‘지침’의 상위법인 「반독점법」의 개정 작업이 연내 마무리될 예정이므로 관련 규제와 법 집행이 더욱 탄력을 받을 것으로 예상됨.5)
ㅇ 최근 글로벌 IT 기업을 대상으로 한 각국의 반독점 규제가 강화되고 있어 중국 내에서도 빅테크 기업들의 공격적인 사업 확장을 저지하고 소비자 이익을 보호해야 한다는 인식이 확산되고 있는 것으로 평가됨.
- 대형 IT(플랫폼) 기업의 소유·지배구조 개편 및 독점구조 완화, 디지털 플랫폼 분야의 공정한 시장경제 질서 확립 등의 측면에서 앞으로 중국정부가 주도하는 규제의 실효성과 법 집행의 효과를 종합적으로 모니터링해야 함.
ㅇ 현재 중국 경쟁당국이 알리바바를 상대로 진행 중인 반독점 조사 결과에 따라 정부의 구체적인 법 집행 방향을 가늠해볼 수 있을 것임.
- 중국의 온라인 플랫폼에 대한 규제 조치는 현재까지 중국 국내기업을 대상으로 시행되고 있으나 향후 외자 또는 한국기업도 제재 대상에 포함될 수 있는 가능성을 배제할 수 없기 때문에 이에 대비할 필요가 있음.
ㅇ 중국은 「반독점법」 상 역외적용 조항을 명시하고 있으나 실제 시행은 신중하게 추진될 가능성이 높음.
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1)「国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南(2021年2月7日国务院反垄断委员会印发)」, 2020년 11월 국가시장감독관리총국이 동 ‘지침’에 대한 의견수렴안을 발표한 이후 공개 의견수렴 과정을 거쳐 최종 발표된 것임.
2) 특히 전자상거래 시장의 경우 거대 인터넷 기업의 ‘양자택일(二选一)’로 대표되는 거래제한 행위가 정상적인 시장경쟁을 방해하고 시장 통제력을 더욱 강화한다는 비난을 받아왔음. 일례로 2015년 중국 내 2위 전자상거래 기업인 징동은 업계 1위인 알리바바가 판매상에게 자사의 플랫폼을 제외한 플랫폼에 동시 입점할 수 없도록 강요한 것을 고발했으며, 이 문제는 최근까지도 논란이 지속되었음(김영선, 박민숙(2020),「중국「반독점법」개정안의 주요 내용과 평가」, KIEP 세계경제 포커스).
3) 가변이익실체(Variable Interest Entities, VIE)는 회계 상의 개념으로, VIE 구조는 중국기업의 해외상장 또는 해외자금조달 목적과 외국기업이 중국 내 외국인투자 제한 업종에 진출하는 방법으로 활용됨. 알리바바, 텐센트, 바이두 등 중국의 IT 분야 대기업들은 주로 VIE 모델을 통해 역외특수목적회사를 설립하고, 이를 해외주식시장에 상장함으로써 자금을 유치해왔음(김종길 변호사,「“VIE 구조” : 중국에서의 효과적인 우회투자 방법」; 민성기(2018),「샤오미의 상장과 시사점」참조).
4) 김영선, 박민숙(2020),「중국「반독점법」개정안의 주요 내용과 평가」, KIEP 세계경제 포커스.
5) 红星新闻(2020. 12. 21),「2021年立法计划如何安排？全国人大常委会法工委发言人详解」.
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