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신기술·신산업 육성을 위한 중국의 정책 구상 검토 - 중국 및 상하이 14차5개년 규획을 중심으로
김수한, 전유정 소속/직책 : 인천연구원 경제환경연구부 연구위원/전임연구원 2021-02-26
1. 개요
바이든 정부 등장 이후에도 중국에 대한 미국의 견제와 강경 노선에는 큰 변화가 없는 것으로 보여 진다. 이 같은 상황에서 중국은 어떻게 대응할 것인가? 시진핑 집권 2기의 마지막 해이며 새로운 10년을 시작하게 되는 2021년 3월, 중국은 전국인민대표대회를 통해 향후 5년의 국가발전 전략을 입안하게 된다. 2020년 12월 중국공산당 전당대회에서 채택된 <국민경제사회발전 제14차 5개년 규획과 2035년 장기목표 건의>, 그리고 2021년 2월 상하이에서 공식적으로 선을 보인 <상하이시 경제사회발전 제14차 5개년 규획>의 검토를 통해, 미중 전략적 갈등 국면에서 중국이 취하고자 하는 경제·산업 전략 방향이 무엇인지를 살펴본다.
이를 통해 첨단기술을 둘러싼 미중 양국 간의 경쟁이 첨예화되는 상황에 대응하기 위한 중국의 경제· 산업 정책의 핵심이 ‘신기술·신산업·신인프라를 연계한 산업 생태계’ 조성에 놓여 있다는 점을 알 수 있다. 글에서는 상하이의 제조업 및 생산자서비스업 관련 산업특화도 분석을 통해 이 같은 중국의 구상이 실제 여건을 반영한 것인지 아니면 위기 대응을 위한 추상적인 비전에 불과한지를 초보적 수준에서 검토한다.
2. 트럼프의 정책 유산과 미국 대중 정책 기조
미국 바이든 정부 등장 이후 미중관계가 어떻게 전개될 것인가에 점차 관심이 집중되고 있다. 조 바이든 정부는 트럼프 집권기 시행된 국내외 정책 전반에 걸친 비판적 평가에 기초하여 소위 ‘트럼프 지우기’를 진행하고 있다. 바이든 대통령은 취임 첫날부터 무슬림 여행 금지 취소, 세계보건기구(WHO) 및 파리기후협정 재가입 등 트럼프 전 대통령의 조치를 뒤집는 5개의 행정명령과 2개의 행정조치에 서명했다.
이 같은 미국 신행정부의 정책 변화에도 불구하고 중국에 대한 압박과 견제라는 트럼프의 유산만은 계승되고 강화될 것이라는 관측이 우세하다. 비록 매우 즉흥적이고 거친 트럼프 의 정치 스타일로 인해 그의 집권기 미중 갈등이 갑작스럽게 고조되었지만 미국이 더 공세적으로 중국 압박에 나서야 한다는 인식은 이미 정파를 초월해 미국 내부 공감대가 이루어져 있기 때문이다.
소련을 최대 안보 위협으로 규정한 미중 양국은 1971년 고위급 인사 상호방문을 시작으로 전략적 협력을 도모했고 1979년 미중 수교를 통해 공식 관계를 수립했다. 미중관계는 1989년 톈안먼 사건으로 인해 일시적인 긴장 국면도 있었지만 1990년대를 거치면서 경제, 사회, 문화 전 영역에 걸쳐 보다 심화되었다. 미중 사이의 상호보완적 경제협력 체계를 일컫는 '차이메리카'(Chimerica)라는 용어까지 등장했다.
그러나 예상보다 빠른 중국 국력 신장으로 인해 이런 식의 협력이 지속되서는 안된다는 논의가 일기 시작했다. 중국은 2001년 WTO 가입 이후 자유무역체제와 글로벌 가치사슬을 활용해 경제를 성장시키고 산업을 고도화해 왔다. 특히 2007년 글로벌 금융위기 이후 중국이 경제 규모는 물론이고 첨단 기술 분야에서도 미국과의 격차를 빠르게 좁혀 나가기 시작했다. 중국에 대한 미국의 정치·군사적 우위뿐만 아니라 경제적 우위를 유지하는 것이 대중 정책의 핵심 목표로 등장했다.1) 트럼프 집권기 글로벌 경제체제에서 미국 등 선진국이 갖는 지위에 대한 중국의 도전을 차단하는 전 방위적인 조치가 취해졌다. 트럼프는 중국 제조품에 고율 관세를 부과, Made in China 제품의 국제경쟁력을 약화시켰다. 또한 글로벌 가치사슬에서 중국의 상향 이동을 막기 위한 조치를 빠르게 취했다. 중국 선도기업의 정부 보조금을 규제하고 미국 기술기업에 대한 인수합병을 틀어막았다. 중국이 선진국으로부터 첨단산업 생산 장비와 부품을 구매할 수 없도록 했다. 5G 등 새로운 분야를 중국이 선점하지 못하도록 관련 기업을 수출제한 대상기업으로 지정했다.2)
3. 중국의 <14·5규획>과 대응 전략
1) 신기술·신산업 육성과 신인프라 조성
이 같이 중국을 글로벌 경제로부터 디커플링 시키고자 하는 미국의 대중 정책 기조가 바이든 정부에 계승되어 지속될 것 경우 중국은 어떻게 대응할 것인가?
2020년 12월 26일부터 29일까지 베이징에서 개최된 중국 공산당 19기 5중전회를 통해 중국의 미래 전략이 선을 보였다. 당 대회에서 2021년부터 2025년까지 적용될 <14·5규획>과 2035년까지의 장기 경제 로드맵을 결정했다. 대외에서 채택된 <국민경제사회발전 제14차 5개년 규획과 2035년 장기목표 건의(이하 건의)>를 기본 방향으로 하여 마련될 <14·5규획>은 2021년 3월 열릴 전국인민대표대회를 거쳐 확정된다.
중공은 <건의>에서 미중 갈등 심화와 장기화를 대외환경으로 규정하고 중국 경제의 안정적 성장과 질적 발전을 위한 중장기 발전전략 수립을 주문했다. 그 기본 프레임은 중국의 거대 경제규모와 자산을 동원하여 국내경제 기반을 구축하고 이에 기초하여 국내·국제 순환을 촉진하는 소위 ‘쌍순환’ 전략이다. 코로나 팬데믹과 미중 갈등으로 인해 위축되고 불안정한 대외경제 여건 장기화에 대비한 기반 구축에 주안점을 둔 구상이다.
국내 성장 동력을 활용해 대외환경의 위협을 극복하겠다는 구상은 글로벌 금융위기 무렵인 2010년 12차 5개년 규획 때도 이미 나온 정책 방향이다. 새롭게 시작되는 2020년대를 대비하는 이번 장기 계획이 갖는 가장 큰 특징은 바로 신기술과 신산업 중심의 내수 산업생태계 육성에 있다.
당 대회에서 채택된 <건의>에서는 ‘혁신으로 발전을 추동하고 발전의 새로운 우위를 전면적으로 조성하자’는 목표를 두고, △전략적 과학기술역량 강화 △인재혁신활력의 제고 △과학기술 혁신기제의 완비를 주문하고 있다. 인공지능, 양자정보(quantum information), 집성전자회로, 바이오헬스, 뇌과학, 생명유전자, 항공우주, 심해과학 등의 국가의 전략적 과학기술 육성을 위해 기존의 연구기관을 통합하는 한편 새로운 기구 설립을 주문하고 있다. 베이징, 상하이, 광저우·선쩐 등을 중심으로 한 학술정보 교류협력 플랫폼 구축 지원 방향을 제시하고 있다.
<건의>에서는 시진핑 집권 10년간 추진해 온 제조업 고도화, 인터넷·디지털 산업 육성 지속하며 산업인프라 고도화와 현대화를 통한 경쟁력 제고를 중장기 경제산업 전략의 중심에 두고 있다. 차세대 정보통신, 바이오, 신에너지, 신재료, 첨단장비, 신에너지자동차, 그린친환경, 항공우주, 해양장비 산업을 전략적 신흥산업을 제시하여 집중 육성토록 하고 있다. 또한 인터넷, 빅데이터, 인공지능 산업의 융복합, 선진제조업클러스터 발전 등을 제시했다. 이 같은 과학기술, 신산업을 결합한 육성책과 더불어 ‘신형’인프라, 즉 5G기지국, 특고압송전망, 고속철도, 신에너지차량 충전소, 빅데이터센터, 산업인터넷망의 대대적인 확충 방안을 제시하고 있다.
2) 경제 수위도시 상하이의 신산업 생태계 육성 구상
국가자원을 동원한 과학기술과 신산업의 체계적인 육성 그리고 이를 뒷받침할 차세대 신산업 인프라의 확충으로, 신산업 생태계를 조성하겠다는 구상은 2021년 2월 공개된 상하이 등 중국 경제 수위 도시들의 <14·5규획>에서 보다 구체적으로 제시되었다.
상하이 지방인민대표대회에서 2021년 1월 27일 비준된 상하이 <14·5규획>에서는 새로운 국가발전을 위해 상하이가 갖는 전략적 역할을 강조하며 규획의 전반에 걸쳐 신기술·신산업·신인프라 방안을 제시했다. 상하시는 2025년까지 사회연구개발경비지출 가운데 기초 분야의 비중을 12%까지 올리는 예산 목표를 설정하고, 신기술 육성의 선도 역할을 분명히 제시했다. 핵심 기술 육성을 위한 일련의 방안에서 주목할 점은 연구개발 인프라의 재구성 및 주체의 육성 등에 있어 지방정부의 적극적 역할을 제시하고 있다는 것이다.
상하이시는 집성전자회로, 바이오, 인공지능을 3대 선도 산업으로 지정하고 국가전략에 따라 혁신적 벨류체인 구축과 중점기업 육성을 도모하고 있다. 또한 시 전역에 걸쳐 IT산업, 바이오헬스, 신에너지자동차, 첨단장비산업, 신재료, 소비재 등 중점산업 클러스터 조성 방안을 제시하였다. 상하이시는 신형인프라 조성과 관련하여 시 전역에 걸친 5G의 시 전역 조기 구축과 산업인터넷망 보급, 위성인터넷 도입, 빅데이터센터 건설, 대규모의 인공지능 계산과 측량 플랫폼 구축 등 사업 추진을 계획하고 있다. 규획에서는 시민생활 디지털과 편리화를 위한 인프라를 조성하고 2025년까지 시 전역에 20만 개의 충전장비를 설치하고 45개의 택시 충전소를 신규 조성하기로 했다. 시민 소비생활과 연계된 스마트택배 보관·회수 설비 등의 사업안도 제기되었다.
신기술·신산업·신인프라가 연결된 중국의 미래발전 구상이 실현 가능할 것인가? 아니면 실현 가능성이 낮은 상태로 장밋빛 청사진만 나열된 허구적인 정책 비전에 불과한가? 상하이의 기술 수준별 제조업 구성 현황 및 3차 산업의 특화 정도를 살펴보면 이 같은 중국 국가발전 구상 실현에 필요한 내부적 여건을 갖춘 것으로 판단할 수 있다. 중국공업통계연감을 활용하여 2019년 기준 상하이의 기술수준별 제조업 입지계수(Location Quotient:LQ)를 산출하여 도식화하면 <그림1>과 같다.3)
상하이시는 첨단기술 분야의 컴퓨터·통신/기타전자설비 제조업 입지계수가 1.42, 의약제조업이 1.21로 특화되어 있다. 중고위 기술 제조업 분야의 통용설비, 자동차, 전자기계 제조업 역시 각각 2.27, 2.08, 1.31의 입지계수를 기록하고 있다. 3차 산업의 생산자 서비스업 입지계수를 살펴봐도 상하이의 역량이 높음을 알 수 있다. 예컨대 2018년 기준 상하이의 IT·소프트웨어 서비스업 입지계수는 2.16, 연구개발서비스업은 1.76을 기록하여 수도 베이징을 제외하고 전국에서 가장 높은 지식기반 서비스 특화도를 보였다.
상하이 14·5규획에서 제기한 신기술·신산업 육성 전략은 이 같은 지역의 경제 수준과 산업 특성에 부합하며, 관련 중장기 산업 정책 추진을 뒷받침할 수 있는 경제·산업적 기반을 갖춘 것으로 보여진다.
4. 맺음글
중국을 글로벌 가치사슬로부터 탈동조화 시키기 위한 미국의 대중 정책이 지속될 것으로 예상되는 상황에서, 중국은 2021년부터 시작되는 14·5규획을 통해 대응 전략을 제시했다. 중국 경제발전과 산업 고도화를 위해 필요한 핵심 기술을 자체적으로 개발하는 한편 관련 신산업의 육성과 신인프라의 대규모 조성을 통해 자립형 신산업 생태계를 조성하겠다는 것이다.
중국이 국가전략으로 제시한 5G, 신에너지, 전기차, 바이오 등이 아직까지 글로벌 가치사슬이 확고히 형성되지 않은 영역이라는 점에서, 중국이 미국의 견제를 극복하면서 이 같은 구상을 성공적으로 실현시킬 경우 글로벌 가치사슬에서 선도자로서의 위상을 가질 수 있다. 세계가 여전히 코로나 팬데믹으로 인한 위기로부터 벗어나고 있지 못한 상황에서 중국은 빠르게 경제 활력을 되찾고 있다. 이 같은 상황에서 중국의 특유의 국가주도의 자원 동원·배치로 신산업 정책을 신속히 집행할 것으로 예상된다.
그러나 이 같은 신산업 육성 정책은 중국 각 지역이 갖는 경제 수준 및 산업 기반 등 여건에 따라 상당한 차별성을 가질 것으로 보여진다. 상하이, 베이징, 광저우·선전 등 지식기반형 산업생태계를 구축한 경제 수위 지역을 중심에 두고 권역별 특화된 형태로 정책이 입안될 것으로 보여진다. 2021년 3월 국가 <14·5규획>이 비준되는 전국인민대표대회 개최 이전에 31개 성급 지방정부의 규획이 발표될 것이다. 관련 정책에 대한 검토와 각 지역의 실제 산업 발전 수준을 비교하여 정책 실현 가능성을 면밀히 검토할 필요가 있다. 이를 기반으로 하여 향후 우리의 대 중국 교류·비즈니스 전략을 중국 권역별로 수립하여 체계적으로 접근해야 한다.
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1) 중국에 대한 미국 관여 정책의 실패와 미국 정책 변화에 대한 내용은 이남주(2020) 참고
2) 글로벌 가치사슬에서 중국의 상향 이동을 제한하기 위한 미국의 조치 및 이에 대한 중국의 대응에 대해서는 지만수(2020) 참고.
3) 입지 계수는 지역의 산업 특화 정도를 확인할 수 있는 대표적인 지표 중 하나로, 특정 산업의 전국 점유율에 대한 지역 점유율의 비중(종사자 수 기준)을 나타낸다. 대개 입지 계수가 1 이상이면 해당 산업이 특화된 것으로 본다.
<참고 문헌>
이남주(2020), 바이든 행정부 출범과 미중관계, KCI BRIEF. No.29 (2020.12.16)
지만수(2020), 중국 14차 5개년계획, 고립주의 부활하나, 내일신문 (2020.10.14.)
<국민경제사회발전 제14차5개년 규획과 2035년 장기목표 건의>
<상하이시국민경제와 사회발전 제14차5개년규획과 2035년 장기목표 강요>
<중국공업통계연감 2020년>
<중국통계연감 2019년>
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