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중국 탄소중립 2060, 탈석탄 없이 가능한가?
김정진 소속/직책 : 중국 서납정법대학교 교수 2021-05-26
탄소중립 선언의 의의와 국제사회의 반응
중국은 2020년 9월과 11월 국제회의에서 탄소중립을 두 차례나 선언하였다. 그동안 국제사회는 중국에 기후변화대응을 위한 구체적 로드맵을 제시할 것을 요구하고, 실현가능한 방안을 마련하라는 압력을 가하였다. 그동안 중국은 경제성장을 제조업에 중점을 둠으로써 자국은 물론, 국제적 환경오염의 심각한 영향을 제공하는 주요 발원지로 인식되었다. 이러한 배경에서 보면, 중국의 탄소중립 선언은 긍정적이고 희망적인 행보로 평가될 수 있을 것이다.
하지만, 중국은 여전히 화력발전소의 증설, 산탄난방의 증가, 재생에너지 산업발전의 한계로 인해, 과연 중국이 계획하는 탄소중립이 실현될 수 있을까 하는 의문이 남는 것이 사실이다. 즉, 국제사회는 중국의 탄소중립 선언을 매우 긍정적으로 보면서도 한편으로는 탄소중립 실현을 위한 전제인 탈석탄 문제로 인해 쉽지 않을 것이라고 내다보고 있다.
그러므로 중국이 탄소중립을 선언하면서 제시한 단계별 탄소중립 실현계획과 기존의 기후변화대응 정책 및 법률 등에 기초하여 중국이 탄소중립 선언에서 보여준 자신감의 내면에 존재하는 실현가능계획에 어떤 것들이 뒷받침하고 있는지 알아볼 필요가 있을 것이다. 또한, 탄소중립과 관련하여 가장 큰 걸림돌로 작용하는 탈석탄화 계획과 대체에너지 정책의 문제점들을 살펴봄으로써 한국의 탄소중립 2050에도 시사하는 바가 클 것이다.
탄소중립 2060 선언의 경과와 그동안 중국의 기후변화대응 노력
중국은 미국과 무역분쟁, 과학기술패권이 절정에 달하던 2020년 9월 UN총회에서 시진핑 국가주석이 이른바 ‘탄소중립 2060’을 처음으로 선언하면서 중국이 30년간 매년 8%씩 탄소배출을 감소하겠다고 국제사회에 천명하였다. 이를 통해 그동안 국제사회에서 기후위기를 주도하던 유럽 등과 나란히 기후변화대응의 주체자임을 선언함으로써, 탄소 최대배출국이었던 중국이 기후위기 해결자로서의 ‘게임체인저’를 선언하였다는데 의미를 가진다.
또한, 2020년 11월에 있었던 G20 정상회담에서는 이산화탄소 배출량을 2030년까지 점차적으로 줄여 2060년에는 탄소중립을 실현한다고 선언하면서 1차 탄소중립 선언에 비하여 더욱 구체적인 실현계획을 밝혔다. 자세히 살펴보면, 탄소중립 2060은 모두 3단계로, (1) 제1단계는 2020-2030년까지 탄소배출 정점시기로 정하고, 석탄소비를 통제하여 청정에너지 산업을 대규모로 육성한다는 계획이며, (2) 제2단계는 2030-2050년까지 산업전반에 과학기술을 통해 재생에너지 체제로 전환하고, (3) 제3단계는 2050-2060년까지 에너지 관련 새로운 과학기술을 보편적으로 활용하여 마침내 2060년에 탄소중립을 실현한다는 것이다.
중국이 이러한 탄소중립 선언을 하기까지 기후변화대응에 대한 많은 노력이 있었다. 먼저, 2000년 이전을 살펴보면, 1987년의 「대기오염방지법」을 제정하고, 1992년에는 「유엔기후변화협약」에 서명하였으며, 1998년에는 「교통의정서」에 서명하였다. 또 2000년 이후부터 현재까지를 보면, 2005년 「재생에너지법」을 제정하였으며, 2007년에는 기후변화대응과 관련한 최초의 문건인 「중국 기후변화대응 국가방안」을 제정하였고, 2011년부터 “12.5”규획, “13.5”규획, “14.5”규획에서 친환경적 산업경제발전을 강조하며, 이에 대한 정책 및 법률을 제·개정하였다.
하지만, 중국의 기후변화대응을 위한 다양한 정책과 입법에도 불구하고, 석탄 등 화석연료 사용의 증가로 인하여 탄소배출량은 지속적으로 증가하였다. 즉, 탄소배출로 인한 환경오염방지 관련 규정이 있음에도 불구하고 경제발전에 중점을 두고 있어 유명무실하였으며, 적용된다고 하더라도 오염물 배출이 사회에 심각하게 영향을 주지 않으면 얼렁뚱땅 넘어갔다. 이러한 중국의 정책적 특성이 이번 탄소중립 실현에 대한 확신적 선언에도 불구하고 국제적 신뢰를 100% 얻지 못하는 이유일 것이다.
저탄소 시범도시 운영을 통한 탄소중립 실현계획과 저탄소 정책
2020년 탄소중립 선언 이전 중국은 2010년의 1차, 2012년 2차와 2017년의 3차 저탄소 시범도시 사업을 실시하면서 선정된 시범도시가 탄소배출피크시기를 정하여 실현을 위한 구체적 계획을 제출하도록 하였다. 예를 들어, 1차 저탄소 시범도시로 선정된 광둥성(广东省)의 경우 탄소배출 피크시기를 2030년으로 정하고, 목표달성을 위해, (1) 에너지 전환 면에서 낙후 과잉생산설비를 퇴출하고, (2) 건물에너지 효율개선 및 녹색건축을 확대하며, (3) 대중교통 우선의 도시 교통 운송체계 마련, 철도 및 수상운송의 저탄소화 실시, 클린에너지 운송수단 확대를 전면적으로 실시한다는 정책을 내놓았다. 특히, 광저우(广州)와 선전(深圳)은 탄소배출피크를 2020년으로 하였으며, 이 기간이 지난 현재 어느 정도 성과가 있다고 보고 있다. 2010년부터시행되고 있는 저탄소 시범도시 중 몇 곳만 소개하면 <표1>과 같다.
탄소중립 실현을 위해 해결하여야 할 문제들
중국이 탄소중립을 실현하기 위해서는, (1) 탄소중립 관련 정책에 내재하는 문제, (2) 석탄화력발전소와 석탄난방 등 탈석탄 정책 이행의 문제, (3) 탈석탄을 위해 재생에너지 정책 실현에 관한 문제 등으로 나누어 볼 수 있을 것이다.
먼저, 탄소중립 관련 정책에 내재하는 문제를 살펴보면, 중국은 탄소중립 2060을 실현하기 위해 10년 전에 실행한 저탄소 시범도시 사업 때와 같이 지방정부에 탄소중립 계획을 분담할 것이 분명하다. 각 지역의 탄소배출원이 다르고 산업구조가 다르기 때문에 지방정부의 협력 없이는 불가능하다. 하지만, 지난 저탄소 시범도시사업이 막 시작될 때 산업구조 70%가 고탄소 업종에 집중되어 있었기 때문에 갑작스런 산업구조조정에 대하여 지방정부는 상당한 부담으로 되었다. 그러므로 지방정부의 사정에 맞고 지역사회의 충분한 공감대를 형성할 수 있는 탄소피크 설정 등을 통해 탄소중립 실현이 가능할 것이다.
그리고 석탄화력발전소와 석탄난방 등 탈석탄 정책의 이행과 관련하여서는, 현재 중국은 탄소중립을 선언한 이후에도 석탄화력발전소 신축계획을 내놓고 있다. 이는 탄소배출의 상당한 부분을 석탄화력발전소가 차지한다는 점에서 저탄소 정책과 역행하는 것으로 탄소중립의 걸림돌로 작용할 것이다.
또 중국의 북방지역 대부분이 여전히 석탄난방에 의존하고 있다. 현재 밝혀진 연구자료에 의하면, 북방지역 농촌의 경우 주택이 분산되어 있고, 경제적으로 빈곤하여 중앙집중식 난방이 어렵기 때문에 전국 전체인구의 약 43.9% 이상을 차지하는 북방농촌 가정의 1.6억호 농촌인구 6.03명이 산탄연료난방을 사용하고 있다고 한다.1)
이처럼 중국정부가 석탄화력발전소 운영과 석탄난방으로 발생하는 탄소배출 감소를 위해 과학기술을 통해 탄소배출 저감설비 마련, 청정석탄 사용, 저탄소 난방 보조금 지급 등 다양한 정책을 펴고 있지만, 여전히 현실적 한계가 있다.
마지막으로, 재생에너지 정책과 관련하여 보면, 탄소중립을 위해서는 화석연료를 통한 발전소의 감소가 매우 중요한데, 현재 중국의 재생에너지 기술이 세계적인 수준이라고 하지만, 여전히 전력공급에 있어 매우 부족한 실정이며, 재생에너지는 기술투자 대비 전력량에 있어서도 재생에너지 기술발전에 걸림돌로 작용하고 있다.
탄소중립과 저탄소정책의 전망과 시사점
2020년을 전후로 각국은 탄소중립에 대해 자국의 실정에 맞는 정책을 제시하고 있다. 탄소중립의 핵심은 지구온난화로 인한 폭염, 폭설, 태풍, 산불 등 이상기후 현상의 원인을 화석연료 사용으로 인한 탄소배출로 보고, 저탄소정책을 통해 지구의 평균온도 상승을 2℃ 아래로 유지하여 1.5℃로 억제하기 위함이다.
중국은 2013년 이후 탄소배출이 완만한 상승기에 접어들었지만, 여전히 경제발전에 따른 에너지 수요로 인해 상승세를 이어갈 것으로 보인다. 즉, 2000년 초반 중국의 석탄 탄소배출량은 2000년 23.9억t에서 2013년에는 69.4억t으로 사상최대치를 기록하다가 2016년 이후 66억t 가량을 유지하고 있다. 탄소배출 증가속도가 둔화되더라도 석탄은 에너지생산의 70-80%를 차지하고 있기 때문에 석탄사용감소는 가능해도 완전한 탈석탄은 불가능할 것으로 보인다.
중국의 탄소중립 2060 계획에서 밝힌 평균 온도 2℃ 조절 목표에 대해 2030년 29억t, 2050년 94억t의 CO2를 각각 감축해야 한다고 보고 있다.2) 이처럼 탄소중립 실현을 위한 중국의 탈탄소 정책은 시급하며 여전히 극복해야 할 문제들이 많다.
한국은 2020년 10월 28일 문재인 대통령의 국회시정연설에서 ‘2050 탄소중립 계획’을 처음으로 천명하고, 약 한 달 뒤인 11월 22일 G20 정상회의에서 국제사회에 탄소중립 실현에 대한 한국의 의지를 밝혔다. 한국의 탄소중립 추진전략은, (1) 경제구조의 저탄소화, (2) 신유망 저탄소산업 생태계 조성, (3) 탄소중립 사회로의 공정전한, (4) 탄소중립 제도적 기반 강화 등 구체적 내용을 제시하면서 2050년에 탄소중립을 실현한다는 것이다.
하지만, 한국도 중국과 마찬가지로 탄소중립 실현을 위해 유사한 문제와 극복해야 할 과제를 안고 있다. 이에는 저탄소 실현을 위한 석탄화력발전소 감축에 따른 대체에너지 마련 및 공급문제 등이다. 이러한 문제들을 극복하기 위해서는 양국이 그동안 저탄소 정책을 실행하면서 축적한 정보를 서로 공유함으로써 가능할 것이다. 즉, 기후변화대응은 한 국가의 의지만으로 가능하지 않기 때문에 저탄소 정책에 대해 서로 간의 협력이 필수적이다. 이러한 문제를 공감한 양국은 지난 3월 환경장관 회의를 통해 탄소중립 실현을 위한 협력으로, (1) 고농도 미세먼지 해결을 위한 협력, (2) ‘청천계획3)의 세부적 이행방안을 확정하는 등 대기오염방지정책, 기술공유, 대기질 예보 정보, 기술교류 등에 대하여 양국이 긴밀히 협력하기로 하였다.4)
중국의 탈석탄정책 성공여부는 한국의 대기환경에도 지대한 영향을 미치기 때문에 이와 같은 양국의 협력은 필수적이다. 또한, 중국도 탈석탄 없인 탄소중립을 실현할 수 없다는 것을 잘 알고 있다.
그러므로 중국은 경제성장에 석탄에너지의 비중이 매우 높은 현실에서 청정에너지 및 대체에너지 기술의 개발은 물론, 미세먼지 등 대기질 개선에 대한 한국과의 지속적 협력이 필요하다.
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1)“2018中国供暖市场现状与竞争格局分析”, https://www.sohu.com/a/281117972_719729(접속일: 2020.4.10.) 참고. 중국의 석탄난방 정책에 관하여는 김정진(2020). 중국의 석탄 난방 사용 현황과 청정 석탄 난방의 사용을 위한 과제, CSF 전문가 오피니언, https://csf.kiep.go.kr/issueInfoView.es?article_id=38167&mid=a20200000000&board_id=4(검색일: 2021.04.29.) 참고.
2) 陈浮，于昊辰，卞正富，尹登玉(2021). 碳中和愿景下煤炭行业发展的危机与应对, 煤炭学报(10.13225/j.cnki.jccs.2021.0368), pp. 3-4.
3)‘청천계획’은 이른바 “맑은 하늘 계획”으로, 2019년 11월 한국과 중국의 환경장관회의에서 제기된 대기분야 협력 최상위 계획이다. 당시 양국은 동 계획에 서명한 후 (1) 현재 정책 및 기술교류, (2) 공동연구, (3) 기술산업화 등 3개 협력부문 9개 사업이 추진 중에 있다.
4)“한중 환경장관, 미세먼지 이어 탄소중립도 긴밀히 협력”, 대한민국 정책브리핑, www.korea.kr(접속일: 2021.05.25.).
<참고문헌>
김정진(2020). 중국의 석탄 난방 사용 현황과 청정 석탄 난방의 사용을 위한 과제, CSF 전문가오피니언, https://csf.kiep.go.kr/issueInfoView.es?article_id=38167&mid=a20200000000&board_id=4(검색일: 2021.04.29.)
“한중 환경장관, 미세먼지 이어 탄소중립도 긴밀히 협력”, 대한민국 정책브리핑, www.korea.kr(접속일: 2021.05.25.).
陈浮，于昊辰，卞正富，尹登玉(2021). 碳中和愿景下煤炭行业发展的危机与应对, 煤炭学报(10.13225/j.cnki.jccs.2021.0368)
“发展改革委关于开展第三批国家低碳城市试点工作的通知”, 발전개혁위원회 홈페이지, http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/24/content_5162933.htm
“2018中国供暖市场现状与竞争格局分析”, https://www.sohu.com/a/281117972_719729(접속일: 2020.4.10.)
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