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중국 탄소중립 실현을 위한 탄소배출권 거래의 현황과 전망
김정진 소속/직책 : 중국 서남정법대학교 교수 2021-07-30
중국, 탄소중립 선언 그리고 탄소배출권 거래의 제도화
중국은 2020년 9월 ‘UN총회’와 11월 ‘G20 정상회담’ 등 주요 국제회의에서 탄소중립을 두 차례 선언하였다. 중국은 그동안 국제사회에서 제조업을 통한 경제성장 주도로 인해 환경오염의 주요 발생국으로 인식되어 왔다. 이로 인해 갑작스레 탄소중립 실현이 가능할지에 대한 의문이 제기되었지만, 중국은 이에 아랑곳하지 않고 3단계에 걸친 탄소중립 로드맵을 제시하였을 뿐만 아니라, 제조업을 통한 경제성장과 탄소중립 실현이라는 두 마리의 토끼를 잡는다는 기본정책으로 탄소배출권 거래의 확대를 위한 구체적 입법을 마련하였다.
중국이 탄소중립을 가시적으로 실현하기 위해서는 탄소배출의 직접적 원인이 되는 화력발전소와 산탄난방의 감축은 물론, 이를 대체할 수 있는 에너지 개발이 필수적이다. 이러한 정책을 충실히 수행한다고 하더라도 필수적으로 배출되는 탄소량이 있기 때문에 탄소배출량을 통제하는 것이 매우 중요하다. 하지만, 각 산업의 유형에 따라 탄소배출이 시기에 따라 그 양이 변화하는데, 이러한 탄소배출량을 전체총량의 범위 내에서 거래하게 함으로써 유동적으로 탄소배출량을 통제할 수 있게 된다.
현재 중국은 탄소배출권 거래를 법률로 제도화함으로써 대내적으로는 탄소중립 실현을 위한 기업의 자발적 동참을 유도하고, 대외적으로는 중국의 탄소중립에 대한 노력을 표방하고 있다. 이하에서는 중국의 탄소중립을 실현하기 위한 탄소배출권 거래에 대하여 어떠한 성과를 거두었으며, 산업발전에 어떠한 영향을 줄 것인지 검토한다.
중국의 탄소시장 구축과 정책
기후변화대응과 관련하여 선진국을 중심으로 한 ‘파리협정(Paris Agreement)’이 채택되면서 모든 체약국들이 온실가스 감축의무를 가지게 되었다. 중국도 2013년부터 화력발전소, 철강산업, 석유화학 및 시멘트산업이 주로 분포된 지역을 시작으로 특별 배출한도를 실시하였다.1) 특히, 수도인 베이징(北京)과 직할시인 상하이(上海)이와 같은 대외적 상징성이 강한 대도시, 그리고 톈진(天津), 선전(深 圳), 충칭(重庆) 등 공업화를 기반으로 급격한 도시화가 진행된 도시에 대하여 이산화탄소 배출에 따른 문제를 심각하게 고려하기 시작하였다. 이에 2013년 6월 선전시(深圳市)를 시작으로 상하이, 베이징, 광동, 톈진에서 탄소배출권 거래 시범운영사업이 시작되었으며, 이듬해인 2014년에는 후베이성(湖北省)과 충칭시가 이에 포함되었다. 또, 2017년 1월에는 푸젠성(福建省)이 탄소배출권 거래 시범운영 지역에 포함되면서 현재 8개 지역이 시범적으로 운영되고 있다.
이처럼 탄소거래시장 구축의 기반을 마련한 탄소배출권 거래 시범운영 경험을 통해 2021년 2월 「전국 탄소배출권 거래 관리방법(시행)(全国碳排放权交易管理办法(试行)」이 시행되면서 향후 탄소배출권 거래 시장메커니즘을 점차적으로 보완해 나갈 계획이다. 현재까지 중국은 건전한 탄소거래시장 형성을 위해, (1) “12.5” 규획(2011-2015년) 시기에는 탄소배출권 거래제도 도입을 준비하기 위해 관련 연구와 법률을 보완하면서 시범사업을 진행하였으며, (2)“13.5” 규획(2016-2020년) 시기에는 탄소배출권 거래제도의 전국적 도입을 위해 등록제도 및 플랫폼, 모니터링, 인증제도, 할당방법
등의 제도와 규제방안을 마련하였다. 이러한 경험을 앞세워 2021년 시작되는 “14.5” 규획(2021-2025년) 시기에는 본격적으로 전국적 탄소배출거래를 통한 시장을 형성하기 위해 선물옵션시스템 등을 도입한다는 계획이다. 이러한 점에서 볼 때 2021년은 중국 탄소배출권 거래제도의 확립시기라는 점에서 매우 중요한 한 해가 될 것으로 보인다.
지역별 탄소배출권 거래현황
온실가스 배출감축을 위한 국제조약인 교토의정서에서 정한 시한이 2012년에 종료되어 자연스레 파리협정으로 이어지면서 기후변화대응을 위한 새로운 방안들이 제시되었다. 국내적으로는 탄소세 부가와 탄소거래시장을 통한 탄소배출권 거래 등의 제도마련이 시작되면서 중국도 2030년까지 탄소배출을 60-65% 감축목표를 제시하였다. 특히, 탄소배출권 거래는 앞서 언급한 선전시를 시작으로 점차적으로 전국의 주요 도시를 시범운영하였다.
중국의 8개 탄소배출권 거래시장의 성과를 보면, 2020년은 탄소거래 총 배당량은 4.55억 톤이며, 거래금액은 105.5억 위안이다. 거래 금액 중 온라인 거래액은 1.88억 톤이며, 거래액은 48.52억 위안으로 나타났다.2) 2020년 12월 할당거래(쿼터거래) 8개 지역 탄소시장 쿼터는 1,013만 4,700t, 거래금액 2억 6,800만 위안에 달했다. 거래량은 후베이(湖北)성과 광둥(廣東)성에서 각각 53.04%, 30.75%를 차지했다.3)
중국의 탄소중립 실현과 탄소배출권 거래
앞서 언급한 바와 같이, 중국은 2013년 선전시를 시작으로 2020년까지 8개의 탄소배출권 거래 시범지역을 운영하였다. 탄소배출권 거래에 참여하는 업종은 8개 도시 모두가 철강, 발전소, 시멘트 등 탄소량이 비교적 대량배출되는 업종으로 20개 이상이며, 기업수는 모두 약 3,000여 개가 참여하고 있다.
올해 2021년 2월부터 시행되는 「전국 탄소배출권 거래 관리방법(시행)」으로 인해 중국정부는 탄소배출권 거래시장이 정식으로 시행됨에 따라 발전소 관련 부문부터 단일화하여 전국 탄소배출권 거래시장을 운영하며, 이후 점차적으로 단일화 적용을 확대한다는 계획이다.
중국이 탄소배출권 거래제도를 운영하면서 이룬 가장 큰 성과는 탄소중립 선언에 대한 자신감으로 나타난다. 예를 들어, 중국은 2012년부터 탄소중립을 위한 ‘저탄소 시범도시’ 사업을 시작하면서 각 지역이 탄소배출 피크연도를 설정하여 당해지역 스스로 탄소배출을 저감하고자 하는 노력이 성과로 나타났다. 선전시의 경우 탄소중립을 위한 피크연도를 2020년으로, 상하이는 2025년으로 설정하고 있는데, 이는 탄소배출권 거래시장과 저탄소 시범도시를 동시에 운영하는 지역에서 특히 기후변화대응에 대한 인식이 높게 나타나기 때문에 탄소중립 실현과도 연관이 있다고 할 수 있다. 이에 중국은 기후변화대응을 위한 다양한 정책을 이행하는 과정에서, 예를 들어, ‘저탄소 시범도시’, ‘기후변화 적응 시범도시’, ‘탄소배출권 거래 시범도시’ 등의 운영으로 인해 국제사회에서 요구하는 환경오염방지 및 기후변화대응에 대한 탄소중립 실현을 위한 로드맵이 형성되었을 것이다.
중국 탄소배출권 거래시장 운영 전망
이처럼 중국의 탄소배출권 거래시장의 운영도 크게 보면 탄소중립 실현이며, 더 나아가서는 환경문제개선을 통한 기후변화대응으로 볼 수 있다. 2020년까지의 탄소배출권 거래는 2021년 2월부터 시행되는 「전국 탄소배출권 거래 관리방법(시행)」으로 인하여 특정지역에 국한되지 않고 전국적으로 확대 진행된다. 탄소배출권 거래 대상 업종이 공업부문인 전력, 제조, 화학 등에서 비공업부문인 대형공공건축, 대중교통, 항공, 공항, 수상운수, 항공, 대형상업시설 등으로 확대되고 있다. 특히, 상하이시는 호텔 등의 숙박업에까지 확대되고 있다.
올해 시행되는 전국적 탄소배출권 거래시장은 연간 온실가스 배출량이 2.6만 톤 CO2e에 달하는 발전소 관련부문은 온실가스 대량배출업으로 분류되어 의무적으로 참여하여야 함에 따라 2021년 해당 기업이 2,225개 의무참여자로 선정되었다. 이에 해당하는 업체는 전년도 온실가스배출량 보고서를 매년 3월 31일 이전에 제출하여야 하며, 연간 배출량이 2년 연속 2.6만 톤 미만일 경우 의무참여자에서 제외될 수 있다. 만약 기간 내에 할당량을 모두 정산하지 못하게 되면 2-3만 위안의 과태료를 부과하여야 한다.(제44조)
중국은 올해 시행되는 「전국 탄소배출권 거래 관리방법(시행)」에도 불구하고 여러 가지 극복하여야 할 문제를 안고 있다. 예를 들어, (1) 탄소배출권 거래 참여기업이 제출하여야 하는 탄소배출량 데이터의 명확성 검증, (2) 앞서 언급한 바와 같이, 탄소배출 배당 총량 정산의무 불이행으로 인한 낮은 과태료와 구속력 문제, (3) 탄소배출권 할당량의 신재생에너지 및 저탄소 기술개발 대비 낮은 단가 등을 들 수 있다. 또한, 탄소배출 할당량 등으로 인하여 제품 및 서비스 가격이 오를 수도 있다는 점도 중국정부가 해결하여야 할 사안이라고 본다.
이제 본격적으로 시작되는 전국 탄소배출권 거래시스템은 탄소배출권 거래량이 집계되는 올해 말 또는 내년 초에 그 성과와 문제점들을 구체적으로 확인할 수 있을 것이다. 중국은 2020년 두 차례에 걸친 탄소중립 선언으로 2030년까지 탄소배출 피크연도를 설정하였다. 일각에서는 탄소배출권 거래가 탄소중립 실현을 위해 직접적인 기여를 하지 못할 것이라는 시각도 있다. 하지만, 중앙정부 및 지방정부의 탄소중립 계획에 따라 탄소배출권 배당량을 줄여나간다면 탄소시장의 운영현황이 중국 탄소중립 성과의 척도가 될 수도 있을 것이다.
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1) 강문경(2020). “파리협정 이후 중국의 기후변화 대응 관련 법제 연구 –탄소 배출권 거래제도를 중심으로-, 중국지역연구, 제7권 제2호(통권15호), 중국지역학회, p.278.
2) “2020年我国8个碳市场配额共成交4.55亿吨 成交金额105.5亿元”, https://shoudian.bjx.com.cn/html/20210121/1131240.shtml(접속일: 2021.07.07.).
3) “2020年我国8个碳市场配额共成交4.55亿吨 成交金额105.5亿元”, https://shoudian.bjx.com.cn/html/20210121/1131240.shtml(접속일: 2021.07.07.).
<참고문헌>
강문경(2020). “파리협정 이후 중국의 기후변화 대응 관련 법제 연구 –탄소 배출권 거래제도를 중심으로-, 중국지역연구, 제7권 제2호(통권15호), 중국지역학회
“2020年中国碳交易市场现状及发展趋势分析 成交金额创下新高”,
https://2ly4hg.smartapps.cn/pages/article/article?articleId=458489924&authorId=473133&spm=smbd.content.share.0.1625906581757qcF0kRo&_trans_=010005_wxhy_shw&hostname=baiduboxapp&_swebfr=1(접속일: 2021.07.07.).
“2020年我国8个碳市场配额共成交4.55亿吨 成交金额105.5亿元”, https://shoudian.bjx.com.cn/html/20210121/1131240.shtml(접속일: 2021.07.07.).
“2021年中国碳交易市场体系及政策解读 国家开始全面建设碳交易市场”, https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210330-f22b6447.html(접속일: 2021.07.07.).
“区域试点碳市场”, http://www.tanpaifang.com/tanguwen/2021/0418/77515.html(접속일: 2021.07.07.).
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