중국 중앙재정 과학연구경비 관리 개선에 대한 의견 발표
대외경제정책연구원 소속/직책 : 북경사무소 2021-08-29
□ (현황) 8월 13일, 중국 국무원 판공청(国务院办公厅)은 “중앙재정 과학 연구 경비 관리 개선에 관한 의견《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》”(이하“의견”)을 발표함.
- 중국 전체 연구개발 (이하“R&D”)에 대한 투자는 2019년부터 2조 위안을 넘어섰으며, 2020년 중국의 R&D 지출은 전년 동기 대비 10.3% 증가한 2조 44억 위안으로, GDP에서 2.4% 차지함. 또한 전체 투자액 중 정부의 투자 비중은 20%를 차지하고 있으며, 중국 정부는 GDP에서 R&D가 차지하는 비중을 더욱 높일 것이라고 밝힘.
◦ 특히 중국은 2025년까지 중점 육성할 7개 핵심 기술 분야로 AI, 퀀텀(양자)·클라우드 컴퓨팅, 신경망, 반도체, 유전 바이오 기술, 임상의학, 심해·우주·극지 탐험을 꼽았으며, 리커창 총리는 “10년 동안 칼 하나를 갈듯(十年磨一劍) 핵심 기술 연구와 중대 돌파구 마련에 시간과 에너지를 모두 투입해야 한다”라고 언급하는 가운데 중국 정부의 과학 기술 관련 R&D 비용 또한 매년 사상 최대 기록을 갱신하고 있음.
- 중국 재정부에 따르면, 중앙정부의 과학기술 활동에 대해 지급하는 직접 자금을 뜻하는 중앙재정 과학기술 지출은 2013년부터 2020년까지 2조 3천억 위안에 달했으며, 2021년에는 중앙정부의 재정수입이 마이너스 성장을 보인 가운데에도 재정지출 구조조정을 통해 3227억 위안의 예산을 편성하여 과학기술 활동에 대한 지출은 중점적으로 보장하려는 모습을 보였음.
- 위와 같이 과학기술 활동에 대한 중국 정부 지출은 커지는 가운데, 효과를 극대화하기 위한 과학 연구비 관리 방법은 단연 가장 큰 관심사로 여겨왔음.
□ (배경) 이번에 발표한 “의견”은 연구비 관리 규제 완화를 주요 골자로 한 7개 항목과 25개의 의견이 제시되어 있음. 각 항목마다 이행을 담당할 특정 부서 및 단위가 명시되어 있어 앞으로 그에 맞는 문서나 규칙 등이 발행할 것으로 예상됨.
- 중국의 이와 같은 연구비 관리 ‘규제 완화’는 이번에 처음이 아님. 기존의 <중앙재정 과학 연구비 지원 프로젝트 및 연구비 관리 개선과 강화에 관한 의견>을 비롯하여, 2015년 개정된 <중국 국가 자연 과학기금 지원 프로젝트 및 지원금 관리 방법>, <중앙재정 과학 연구 프로젝트 자금 관리 등 정책에 관한 의견>, <과학 연구 관리 최적화 및 과학연구 성과 향상을 위한 조치에 관한 통지>등이 있음.
- 하지만“의견”에 기술된 대로 “기존 과학 연구 경비 관리 측면에서 정책 실행의 미흡, 프로젝트 관리의 경직성, 자금 조달 메커니즘의 불완전성, 낮은 간접비 비율, 자금 상환의 어려움 등의 문제점을 해결하여 당중앙과 국무원의 정책을 보다 잘 시행하고 고품질의 과학 기술 성과를 내기 위한”목적으로 보여짐.
◦ 국무원 정책 정례 브리핑에서 재정부의 오원한(欧文汉) 차관보는“과학적 연구는 계획된 생산 혹은 건설과는 다르다. 과학 연구는 영감의 순간성, 방식의 임의성, 경로의 불확실성 등의 특징을 가지고 있어서 과학 연구비는 단순히 행정 예산 등과 똑같이 관리될 수 없는 게 현실이다. 과학 연구의 법칙을 충분히 존중하고, 과학 연구단위와 과학 연구자 스스로에게 더 많은 자율권을 행사해야지만 그들을 더 나은 품질의 과학 연구 성과를 낼 수 있을 것이다.”라고 설명함.
□ (문제 및 개선점)“의견”의 주요 내용은 크게 과학 연구 프로젝트 자금 관리의 자율성 확대, 과학 연구자 인센티브 확대, 과학 연구 프로젝트 자금 조달 시스템 개선 등 크게 아래와 같이 세 가지로 나눠서 볼 수 있음.
□ 현재 시스템 상 가장 큰 문제로 여기는 것은 단연 연구비 관리의 경직성 문제임. 이에 대해“의견”에서는 과학 연구의 법칙을 따라‘4가지 확대’를 통해 과학 연구 프로젝트 자금 관리의 자율성을 확대시켰음.
- 첫째, 예산 편성의 자율성 확대. 기존 9개 이상의 예산 편성 항목*을 설비비, 운영비, 인건비 3개 항목으로 병합하여 간소화하였음. 동시에 50만 위안 이상의 설비 비용을 제외한 나머지 비용은 세부사항을 일일이 열거할 필요가 없어져 기존의 복잡했던 정산 비용계산을 단순화시켰음.
- 둘째, 예산 조달의 자율성 확대. 설비비 예약 조달권을 프로젝트 담당 기관에 이양하여, 설비비를 제외한 기타 경비 관련 권한은 전부 프로젝트 담당자에게 위임하도록 제안하여 실제 상황에 따라 유연할 수 있도록 함.
- 셋째, 경비 도급제 실시 범위 확대. 프로젝트 외 기초 연구 분야까지 도급제를 확대시켰으며, 기초·선진·공익 연구를 진행하는 연구기관을 대상으로 한 경비 도급제 시범사업을 추진하도록 관련 부처와 지방정부를 독려하는 내용이 포함됨.
- 넷째, 연구 경비 잔액 귀속 확대. 과학 연구 활동의 연속성 등을 고려하여 “의견”에서는 과학 연구 프로젝트를 수행하는 동안 남은 잔여금 같은 경우 2년 동안만 사용할 수 있다는 이전 규칙을 취소하고 사업 담당 부서로의 연구 경비 잔액 귀속을 인정하였음.
◦ 홍콩과학기술대학교 물리학과 따이시(戴希) 교수는 “기존의 가장 큰 문제점은 많은 경비 특히 장비 구매에 너무 제한적이라는 점이었습니다. 예를 들어 모든 세부 사항은 4년 또는 5년 전에 규정되어야 했고. 장비 가격이 오르거나 리뉴얼된 장비가 나오게 되어 수요가 달라지면 현시점에서부터 조정이 어려웠다”라고 토로하였음.
◦ 시안교통대학의 소프트웨어학원 공이홍(龚怡宏) 교수는 "기존의 관리 방식은 예산의 상당 부분을 장비 구입이나 재료비, 실험비 등으로 쓰도록 하고 있고, 장비 구입 경비도 서버나 데스크톱 구입을 할 수 없도록 하고 있다. 소프트웨어·알고리즘을 사용하는 많은 연구자들이 자신의 연구 과제를 뒷받침할 별도의 기기 장비를 구입하지 않기 때문에 설비비 예산을 어떻게 편성할지를 놓고 고민하는 경우가 많았다. 이번에 새롭게 발표된 연구비 관리 조치는 기존의 연구비 관리의 일부 단점을 만회했다"라고 말함.
□ 기존의‘사람’과 관련된 과학 연구 경비 지출은 근로비와 인센티브로 인한 지출에만 제한되었고, 특히 인센티브의 경우는 단위에서 간접비로 간주하여 자체적으로 배분하도록 하였음. 하지만 간접비 비율 자체가 낮고, 인센티브를 제한하는 등의 혁신의 중심인 과학자에 대한 처우가 문제가 되었는데 이번 조치를 통해 '사람'에 들어가는 비용이 전체 경비의 50% 이상까지 상향 조정될 수 있으며, 과학자들의 적극성을 고취할 수 있는 전례 없는 조치라고 발표하고 있음.
- 첫째,‘예산이 있으면 지급할 수 있다’를 실현하기 위해 두 가지 조치를 내렸음. 우선 간접비 비율을 높임. 500만 위안 이하의 부분은 간접비의 비율을 경비의 30% 넘지 않는 수준, 500-1000만 위안은 25% 넘지 않는 수준, 1000만 위안이 넘는 부분은 간접비의 비율을 경비의 20%를 넘지 않는 수준, 마지막으로 수학 등 순수 이론 기초연구에 관한 프로젝트의 경우 간접비 비율을 경비의 60%가 넘지 않는 수준까지 높일 수 있도록 허용해야 한다는 내용이 언급되었음. 또한 인센티브 시스템을 도입하는 시범사업을 확대함. 시범사업 단위는 중국과학원 산하 일부 연구기관에서 모든 중앙급 과학 연구기관으로 확대되었음.
- 둘째,‘예산이 있으면 지급해야 한다’를 실현하기 위해 인건비 비율에 대한 제한을 없애야 한다는 점을 재차 강조하였음. 또한 채용자의 주거 지원금을 인건비 항목에 포함할 것을 제시하였음. 즉, 연구용역 채용 인력의“오험일금(五险一金)” 을 모두 연구비에서 지출할 수 있도록 하여 인건비를 늘리도록 요구하였음.
- 셋째,‘예산이 있음에도 지급하지 않는다’를 방지하기 위해 중앙 부서 직속 대학교·연구소·기업 등의 인센티브 수준을 상시 조정할 것을 제안했음.
◦ 재무부의 오원한(欧文汉) 차관보는 “”의견”은 사회의 모든 부문, 특히 과학 및 기술 분야에서 큰 반향을 일으켰습니다. 이번 개혁 이후 과학 연구자들의 경비 사용에 대한 자율성이 커짐과 동시에 과학 연구 프로젝트에 대해 강력한 인센티브를 보장하게 되었습니다. 또한 불필요한 요식과 관료적 형식주의가 감소하면서 이제 과학 연구자들이 자신의 프로젝트에 전념할 수 있는 더 좋은 환경을 갖출 수 있게 되었습니다.”라고 설명함.
◦ 이어 그는 “감독·감시를 강화하는 것은 결국 과학자의 손발을 묶는 것과 같다.“의견”에서 이미 명시한 바와 같이, 점차적으로 네거티브리스트 관리 방식을 모색하도록 하여 과학 연구 경비 사용시 금지된 행위에 대해 명확히 규정하고, 관련 부서는 네거티브 리스트에 따라 검사, 검토, 수락 및 감사 등을 진행해야 한다.”라고 의견을 제시함.
□ 기존에는 과학 연구 경비를 신청하는 과정이 비교적 까다로웠는데, 특히 예산 편성과 프로젝트 신고 절차가 복잡하며 경비 지급도 느릴뿐더러 정산도 다소 어려웠음. 이에 “의견”에서는 다음과 같은 세 가지의 절차를 최적화 시키는 것부터 이뤄질 수 있도록 제안하였음.
- 첫째, 부서별 예산 승인 전 프로젝트 부서는 사전에 경비를 지급받아 과학 연구 활동이 정상적으로 추진되도록 보장하고, 추후 예산이 공식 승인되면 재무부는 20일 이내에 과학 연구 자금을 승인하고 지급하는 것으로 제안함.
- 둘째, 이번“의견”에서는 처음으로 명확한 시한을 요구하였음. 프로젝트 관리 부서는 프로젝트 임무서가 작성된 후 30일 이내에 경비를 프로젝트 담당 부서에 지급하여 과학 연구 활동을 보장하도록 하였음.
- 셋째, 과학연구 재무 보조 시스템 구축하여 프로젝트 연구 부서는 과학 연구에만 전념을 하고, 재무 보조 인력은 프로젝트 예산, 지출, 재정 결산 및 승인의 준비와 조정을 통해 프로젝트 자금을 확보하여 각자의 전문성을 살려 업무의 효율을 높여야 한다고 제시하였음.
□ 마지막으로 “의견”의 시행 여부 관련하여 중국 재정부 관계자는 “의견”은 현재 과학 연구 프로젝트 수행이 기간이 이미 종료되었거나 최종 승인 단계에 들어가는 프로젝트의 경우에는 해당하지 않고, 현재 진행 중인 프로젝트의 경우는 선택적으로 해당 의견으로 시행할지 여부를 결정할 수 있다고 하며, 새로 진행될 프로젝트의 경우는 본 의견에 따라야 한다고 설명하고 있음.
□ 본 의견에 대해 대다수의 과학 기술 연구종사자들은 반가움 표하며 긍정적인 반응을 보이고 있으며, 소수 전문가들은 특히 인센티브 강화 관련하여 우려를 나타냄.
◦ 상해대학교 경제학원 겸임교수 겸 글로벌 싱크테크(CCG)의 초빙 연구원인 천신광(陈新光)교수는 “중국과학 기술 협회의 최신 통계에 따르면 중국의 과학 기술 종사자 수는 9100만 명을 넘어서서 현재 세계에서 가장 많은 수를 기록하고 있다. 사실 과학 연구의 핵심은 사람이며 과학 연구 경비 관리 개혁 과정 중 가장 중요한 것은 과학 연구자의 창조적이고 확실한 동기부여를 만들어 주는 것이다. 이에 본 의견에서 중점을 둔 부분은 설비에 집중하고 인력을 가볍게 여겼던 기존의 가이드라인을 바꾸는 부분이었다. 본 의견에서는 과학 연구의 법칙을 존중하며 연구자들이 연구에 전념하도록 독려하는 것이 핵심이다.”
◦ 남방과기대 기계 및 항공 우주 공학과 덩웨이웨이(鄧偉偉) 교수는 "원사(院士)회의 및 과학기술협회 학술대회 등에서 이와 같은 문제에 대해 많은 이야기를 나누고 모두가 공감하는 부분에 대해서 이번 의견에서 관련하여 매우 구체적으로 방안을 내놓은 것을 보고 희망을 갖게 되었습니다. 이런 조치들이 실제로도 모두 실현이 될 수 있다면 이보다 더 좋은 소식은 없을 것입니다.”고 언급함.
- 하지만 이에 대해 많은 전문가들은 우려를 표하고 있음. 우선 각 부서, 지역, 분야 및 단위별 소득 격차가 너무 커진다는 우려가 있었음. ‘제4차 국가 과학기술인 실태조사 보고서(2017)’에 따르면 2016년 동부 지역 과학 연구원의 평균 소득은 10만 위안 이상이었지만, 중서부 지역을 약 2만 위안에 불과하였음.
◦ 전 인력자원 및 사회보장부 허셴(何宪) 차관은 “올해 연구한 바에 따르면, 성(省) 부처 직속 연구 단위는 모두 20곳으로 2018년 성과급 수준이 가장 높은 성 환경과학연구원이 1인당 30만 6500위안, 가장 낮은 성혈흡충병 방제연구소는 5만 9400위안으로 6배 가까이 차이가 났다. 이에 비해 연구기관인 대학 간 격차는 "성 직속 대학 82곳 중 2018년 평균 성과급이 가장 높은 대학은 10만 700위안, 가장 낮은 대학은 5만 7500위안으로 1.75배 차이가 났다”라고 밝혔음.
◦ 이에 대해 따이시 교수는 “성과와 소득을 연계하는 방법은 추후 큰 역효과를 낼 수 있다. 성과에 대한 과도한 압박은 연구자들이 ‘짧고 안정적인’프로젝트를 추구하도록 하며, 불확실성이 높고 실패 위험이 크며 시간이 오래 걸리는 프로젝트에 참여하는 것을 꺼리게 만드는데, 이는 장시간에 보면 결코 좋은 결과로 이어지지 않을 가능성이 높다.”라며 견해를 밝힘.
【참고문헌】
刘垠, ｢买酱油的钱可以用来打醋！这份文件给科研人员再“松绑”｣, ｢科技日报｣, 2021-08-20.
｢政策 | 国办印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》｣, ｢中国财经报｣, 2021-08-20
王楠, 田琪永, 张军, 刘世军,｢为科研人员“松绑”！科研经费管理有了哪些大变化？财政部详解来了｣, ｢央视新闻｣, 2021-08-20,
｢陈新光：深化科研经费管理改革，激发科研人员创新活力｣, ｢中国日报｣, 2021-08-23.
徐贝贝, ｢管好用好科研经费 激发科研人员创新活力｣, ｢金融时报｣2021-08-23
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