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반환점에 도달한 중국-홍콩 일국양제, 자치권 대신 지배체제를 강화하다
조성찬 소속/직책 : 하나누리 동북아연구원 원장 2022-08-31
결코 행복하지 않은 홍콩 시민들
2022년 7월 1일은 아편전쟁 이후 150년이라는 긴 세월 동안 영국의 통치를 받았던 홍콩이 중국에 반환된 지 25주년이 되는 날이다. 중국 반환 이후, 홍콩은 중국의 경제성장에 힘입어 지난 25년 동안 빠르게 발전했다. 이는 통계수치로도 확인된다. 홍콩의 국내총생산(GDP)은 1997년 1,774억달러(약 230조원)에서 2021년 3,691억 달러로 108%나 증가했다. 1인당 GDP 역시 같은 기간 2만 7,330만 달러에서 4만 9,796달러로 101.6%나 증가했다. 금융거래 규모도 큰 폭으로 증가하여 홍콩은 국제적인 금융센터의 모습으로 발전했다.2)
단순히 수치로만 계산하면 홍콩 시민은 반환 이후 2배 더 행복해져야 했다. 그런데 홍콩 시민은 전혀 행복하지 않다. 홍콩이 1997년에 중국 본토로 반환되기 이전부터 이미 내부에 사회경제적 모순이 누적되어 경제 수치와 달리 시민들은 일상에서 고충을 겪고 있었다. 그 원인이 무엇일까? 홍콩 시민이 경험하는 일상의 분노와 사회경제적 모순을 거슬러 올라가면 그 중심에 재벌 친화적인 홍콩 정부의 방관과 협력으로 토지제도와 부동산 시장이 부동산 개발사 재벌에게 유리하게 작동하면서 시민의 일상을 억압하는 지배체제가 자리하고 있었다.
중국 반환 이전부터 홍콩의 부동산 재벌은 홍콩 토지제도의 결함을 이용하여 토지와 주택 분야는 물론이고 시민의 일상과 밀접한 교통, 전기, 가스, 통신 같은 부문에 이르기까지 지배력을 확장했다. 그 결과 시민이 일상에서 겪는 경제적 고통이 최고점에 달하자, 시민은 민주화 운동을 전개하여 주체적으로 삶의 질을 개선하고자 했다. 이러한 점에서 시민이 원하는 제도개혁을 이끌어낼 수 있는 행정장관 직선제는 매우 중요한 이슈였다. 청년 주도로 진행된 2014년 우산혁명과 2019년 범죄인 송환법 반대 운동은 바로 이런 맥락에서 읽어야 한다.
그런데 홍콩 시민들이 제도개혁을 위해 거리로 나서자 중국 공산당은 오히려 홍콩의 정치적인 지배체제를 강화하는 방향으로 이끌고 있다. 이 지점이 당초 합의된 일국양제의 원칙이 훼손되었다고 평가되는 이유다. 홍콩 국가안전법의 제정(2020)과 보안국장 출신의 존 리 카추(John Lee Kachiu) 신임 행정장관 취임이 대표적인 근거다. 결과적으로, 변화와 자치를 원하는 홍콩 시민들에게 주어진 것은 더 높은 수준의 통치체제였다. 본고는 이러한 문제의식에서 반환점에 도달한 중국-홍콩 일국양제 실험을 비판적으로 살펴보고자 한다.
부동산 재벌의 도시 지배체제 형성
『홍콩의 토지와 지배계급』(조성찬 번역, 생각비행, 2021)을 쓴 앨리스 푼(Alice Poon)은 이 책을 통해 홍콩 사회의 구조적 모순을 탐구했다. 그리고 결론으로, 소수 부동산 재벌이 홍콩 정치권력과의 긴밀한 유착관계를 활용하여 시민의 일상과 직결된 토지, 부동산, 공공서비스 사업 등에서 독점력을 행사했다고 밝혔다. 홍콩의 부동산 재벌이 독점 이익을 향유한 기초는 영국 식민정부 시기부터 시행된 잘못된 토지제도였다.
이 책은 당시 홍콩의 소수 부동산 재벌 개요를 소개하면서 재미있는 통계를 제시했다. 미국 헤리티지재단이 작성한 ‘2010 경제자유지수보고서’(Index of economic freedom)에서 16년 연속으로 홍콩이 경제 자유도 세계 1위를 차지했다는 내용이었다. 그래서 최근은 어떤 상황인지 같은 통계를 확인해 보니 놀랍게도, 홍콩은 그 이후로도 2020년까지 계속 1위를 유지했다.3)
홍콩의 경제 자유도가 25년 연속 1위라는 것은 칭찬할 만한 일인가? 앨리스 푼은 이에 대해 부정적이다. 자유방임 정책으로 경쟁 정책과 관련 법률 및 규제 기구가 부족해서 산업과 경제가 집중되기 때문이라는 것이다. 그렇게 해서 형성된 것이 바로 홍콩의 부동산 재벌에 의한 홍콩 경제 지배체제이다. 홍콩 부동산 재벌의 특징은 가문 형식을 띤다는 점이다. 소수 가문이 회사의 소유와 경영에서 가문의 영속성을 추구한다. 이처럼 불공정한 경제 구조에서 시장 지배력을 확보한 소수 가문이 부를 영속화하면서 시민들에게 지배력을 행사하는 것은 중세 봉건제도와 다르지 않다고 보았다. 대표적으로, 홍콩의 상위 3개 개발사의 주택시장 점유율이 77%로 추산되었다는 점은 지배력의 정도를 보여준다.4)
부동산 재벌은 인수합병을 통해 주택을 포함하는 부동산, 전기, 가스, 공공버스‧페리, 슈퍼마켓 부문을 장악했다. 모두 시민의 일상과 직결된 영역이다. 그리고 이러한 부문은 모두 독점 성격이 강하여 일반적으로 도시정부가 공급 주체가 된다. 그런데 홍콩 정부는 그 공급 주체의 범위를 부동산 재벌에게 개방한 것이다. 여기에 해당하는 가문은 청쿵그룹의 리카싱 가문, 선흥카이 부동산그룹의 궈더성 가문, 헨더슨 랜드의 리자오지 가문, 신스제발전 그룹의 정위퉁 가문, 워프/휠록 그룹의 바오위강 가문, CLP 그룹의 카두리 가문이다. 이들 가문의 창업자들은 성실한 노력과 탁월한 경제적 판단으로 부동산 부문에서 수익을 창출했을지는 몰라도 그 발판을 활용하여 돈이 되는 부문으로 영역을 확장했다. 홍콩 정치세력과의 결탁도 결코 잊지 않았다. 이러한 부동산 재벌의 도시지배 형성 요인을 정리하면 아래의 <표 1>과 같다.
부동산 재벌의 도시지배에 따른 ‘홍콩 현상’
부동산 재벌의 지대추구와 홍콩 정부의 묵인 내지 방관으로 형성된 부동산 재벌의 도시지배는 다양한 사회 경제적 문제를 초래했다. 한 마디로 일반 시민들이 일상을 영위하기에 홍콩의 도시경제 구조는 너무 버겁다는 것이다.
첫째는 부익부 빈익빈 현상이다. 2014년 11월, 우산혁명이 일어나자 미국의 CNN머니, 월스트리트저널(WSJ) 등은 홍콩 재벌의 독과점으로 인한 부익부 빈익빈 현상을 홍콩 민주화 시위를 촉발한 주요 원인 중 하나로 꼽았다. 특히 CNN머니의 “일상생활에서 장을 보고, 전등을 켜고, 버스를 타는 것까지 재벌의 손을 거치지 않을 수 없다.”는 지적은 매우 인상적이다.5)
홍콩의 사회경제적 어려움은 몇 가지 통계로도 확인이 가능하다. 홍콩의 지니계수는 1981년 0.45에서 2016년 0.54로 꾸준히 상승하고 있다. 0.5가 넘으면 폭동을 우려할 만한 수준이라고 한다. 우산혁명이 일어난 2014년의 지니계수는 0.5를 넘었다. 2019년 기준 홍콩의 최저임금(시간당)은 37.5홍콩달러로, 당시 기준 환율로 한화 5,716원에 불과했다. 한편, 당시 한국의 최저임금은 8,350원이었다. 홍콩 의 월평균 중위소득 50%에 미치지 못하는 빈곤층이 계속해서 증가 하고 있다. 2018년에 18.6%가 빈곤층에 속했다. 소비자물가지수도 가파르게 상승하고 있다. 2015년을 100으로 볼 때, 2019년에 110.9까지 올랐다. 당시 한국은 104.8이었다.6)
다음으로 주거 문제를 들 수 있다. 1997년 아시아 금융위기가 발생하면서 홍콩의 주택가격이 급락하게 되었다. 특히 2003년 사스(SARS) 사태가 발생하면서 약 7년 동안 가장 높은 주택가격 대비 1/3 수준으로 하락했다. 그러자 홍콩 정부는 규제를 완화하고 공공임대주택 공급을 줄여나가면서 자가(自家) 중심의 경기부양책을 펼치기 시작했다. 이후 홍콩의 주택가격은 다시 오르기 시작하였다. 2009년을 기준으로 해도 3배 이상 올랐으며, 장기적으로 볼 때 무려 17년간 상승세가 이어지고 있다.7) 홍콩의 주택시장과 주택정책을 분석한 김수현(2020)은 주택가격 상승요인으로 금융 유동성 확대, 중국 경제성장의 영향, 토지공급 제약 등을 제시했다.8) 오늘날 홍콩의 주택가격은 세계에서 가장 높은 수준이다. 2019년 4월에 부동산 서비스 기업 CBRE가 발표한 ‘글로벌 리빙 보고서’에 따르면 홍콩의 평균 집값은 한화 약 14억 원으로 세계 최고를 기록했다. 당시 19.4㎡(약 5.8평) 크기 원룸도 약 11억 원에 팔릴 정도였다.9) 최근 분양되는 아파트는 9평이 넘지 않는다고 한다. 대부분 80년대 이후 세대가 4평에 4억 원 하는 초미니 아파트를 분양받는데, 주택가격의 90%를 은행 대출로 충당하면서 평생 채무의 늪에 빠지게 된다.10) 주택가격이 이렇게 높고, 공공임대주택 대기자가 많다 보니 홍콩 사람들은 쪽방에 거주하거나 홈리스 신세가 될 수밖에 없다.
홍콩 현상은 부동산 이슈에 국한되지 않는다. 조금 더 큰 구조에서 보면 투기 수요로 인해 주기적으로 부동산 거품이 형성 및 붕괴되고 금융위기가 발생했다. 정치 분야에서는 행정장관 직선제를 요구하는 시민운동이 전개되었으며, 이에 대응하여 중국 정부는 국가안전법을 제정(2020)하고 시민 통제를 강화했다. 이 외에 홍콩의 대표적인 진보 언론인 빈과일보(2021년 6월 폐간), 스탠드 뉴스(2021년 12월 29일 폐간), 시티즌 뉴스(2022년 1월 2일 정간)가 잇달아 폐간 내지 정간되었다.
홍콩 현상의 마지막은 ‘홍콩 엑소더스’ 현상이다. 2019년 송환법 반대 시위 이후 절망에 빠진 홍콩 시민 54만 명이 영국해외시민 여권 을 발급받았다. 2021년 기준으로 7.1%가 홍콩을 탈출한 것이다.11) 시점을 달리하면 더 많을 것이다.
사우스차이나모닝포스트(SCMP)는 한 연구자를 인용하여 홍콩 시민이 처한 상황을 다음과 같이 요약했다: “간단히 그리고 직설적으로 말해서 홍콩인들은 부동산 소유자와 그렇지 않은 사람들 두 부류로 나뉜다. 시간이 지날수록 빈부격차는 커지고 무주택자들은 점차 좌절한다. 그들은 미래를 보지 못한 채 절망 속에서 살고 있다.”12)
최근 강화되고 있는 중국 공산당의 정치적 지배체제
홍콩의 중국 반환 25주년을 기념하기 위해 올해 10월 중국 공산당 제20차 당대회에서 3연임이 확실시되는 시진핑 주석이 비행기가 아닌 고속열차를 타고 홍콩을 방문했다. 시진핑은 홍콩 반환 25주년 축하와 더불어 전 보안국장 출신이면서 전 캐리 람 행정장관 후임으로 선택된 존 리 카추(John Lee Kachiu) 신임 행정장관 취임을 축하하는 자리를 가졌다. 존 리 행정장관은 경찰 보안국장으로 근무하던 당시 시위대에 물대포, 최루탄, 고무탄을 과도하게 사용하고 때때로 실탄을 사용했다는 이유로 비판받았다. 신임 행정장관 취임식에서 홍콩 시민사회는 이전의 우산혁명(2014)이나 범죄인 송환법 반대운동(2019)에서 보여주었던 강렬한 저항을 보여주지 못했다. 이는 중국 전국인민대표대회에서 처리돼 2020년 7월 1일부터 시행된 홍콩 국가안전법이 시민사회의 민주화 운동을 억눌렀기 때문이다. 홍콩 국가보안법은 홍콩 의회가 아닌 중국 전국인민대표대회에서 제정되었다는 점에서 일국양제가 훼손된 상징적인 사례다.
참고로, 2018년 9월 23일, 중국 본토와 홍콩 간 고속열차(廣深港)가 개통되었는데, 고속열차를 이용하는 경우 홍콩 중심에 있는 서구룡역(West Kowloon)에 내려서 중국 본토 세관심사와 홍콩 출입국심사를 각각 받는다. 이를 일지양검(一地兩檢)이라 한다. 이전 같으면 중국 본토와 홍콩 간 국경에서 세관심사와 출입국심사를 했는데, 고속열차 개통 이후 홍콩 내지(內地)에서 두 심사를 받게 되면서 당시 일국양제가 침해된다는 논란이 많았다.
영국이 홍콩을 반환할 때 약속받은 조건은 홍콩 사람이 홍콩을 다스 리는 ‘항인치항’, 자본주의 시장경제가 유지되는 ‘일국양제’, 중국의간섭을 받지 않고 자치권을 향유하는 ‘고도자치’였다. 보통 세 가지 원칙을 ‘일국양제’ 개념으로 통틀어서 말하기도 한다. 그런데 동상이몽이었을까? 홍콩 시민들은 ‘양제’에 마음을 두었던 반면 중국 본토는 ‘일국’에 마음을 두었다. 두 개념이 한동안 긴장 관계를 형성하다가 우산혁명(2014)을 계기로 ‘일국’이 ‘양제’를 압도하기 시작했다. 이로써 중국 본토의 중앙 정치권력은 홍콩이라는 변방의 자치권을 보장하는 데 큰 관심이 없다는 것이 여지없이 드러났다. 그 정점에는 중국인민대표대회를 거쳐 2021년 5월 27일 홍콩특구 입법회에서 통과된 <2021년 선거제도(종합수정) 완선 조례>가 자리하고 있다.
25주년을 맞이하여 홍콩을 방문한 시진핑 주석은 그의 연설에서, “일국양제가 잘 작동하고 있으며, 일국양제는 강한 생명력을 지녀 홍콩의 장기 번영과 안정, 홍콩 시민의 안녕을 보장해줄 수 있는 제도”라고 평가했다. 이러한 발언을 통해 중국은 약속된 50년이 끝난 이후에도 일국양제를 지속할 것임을 알 수 있다. 문제는 그 내용에 있다. 시진핑 주석은 연설에서 “‘애국자가 통치하는 홍콩’의 원칙을 세워야 합니다. 세계 어디에서도 애국자가 권력을 점유하는 것이 공통된 정치 규범입니다”라고 했다. 여기서 ‘애국자’란 앞서 언급한 <조례>에 근거하여 충성 서약을 한 사람을 의미한다. 그리고 충성서약을 한 애국자만이 출마할 수 있게 되었다. 그런데 홍콩 정부가 충성서약의 범위를 구의원으로 확대하면서 충성서약에 반대하는 민주 진영 정치지도자가 대거 사퇴했다. 그 결과 행정장관 선거인단은 친중 인사로 대폭 물갈이되었다. 그 결과는 존 리 신임 행정장관의 단독 출마와 99.2%라는 높은 찬성률이었다.
시민이 원하는 자치권 강화, 포기해야 하나
2019년 대규모 민주화 시위 이후 홍콩은 하나의 중국을 추구하는 중국의 영향력 아래에 있는 지방 정부 중 하나로 편입되고 있다. 홍콩이 지녔던 특수성과 정체성은 점차 희석되어 갈 것이다.13) 그렇게 되면 일국양제가 끝나는 50년이 지나면 홍콩의 자치권은 중국의 각 성(省) 정부에 허용한 행정권한 수준으로 수렴되지 않을까?
그런데 우리를 당혹스럽게 만든 장본인은 따로 있었다. 바로 앞에서 살펴본 홍콩의 부동산 재벌이다. 신임 행정장관으로 선출된 후, 존 리는 일주일 만에 홍콩 최고 갑부인 리카싱 등이 포함된 자문단을 구성했다. 게다가 앞서 언급된 부동산 재벌 빅터 리 CK 허치슨 홀딩스 회장은 성명을 통해 “도시가 안정될 때만 번영할 수 있기 때문에 존 리는 도시의 차기 지도자로 적합한 선택”이라고 말했다. 홍콩의 독점적인 정치-경제적 지배체제가 새롭게 재편되고 있었다.
홍콩 시민은 부익부 빈익빈 현상을 일상에서 체감하면서 부동산 재벌에 의한 경제적인 지배체제에 눈을 뜨기 시작했다. 문제를 해결하려고 나서자 이제 홍콩의 정치적 지배체제가 가로막고 있음을 알게 되었다. 설상가상으로 최근 중국 공산당은 홍콩의 통치체제를 강화하고 있다. 이처럼 중국-홍콩 일국양제 실험은 홍콩의 도시 지배체제를 더욱 강화하는 결과를 초래했다. 그 결과 시민의 일상은 이러한 지배체제에 종속되었다. ‘홍콩 현상’은 더욱 심화될 것이다.
이를 지켜보고 있는 혹은 지휘하고 있는 중국 공산당은 일국양제의 남은 기간에 홍콩 시민 스스로 부동산 재벌의 지배체제 문제를 해결할 수 있도록 자치권을 강화할 수는 없는가? 그러한 변화 가능성은 홍콩과 유사한 상황에 부닥친 다른 정치체에 중요한 신호를 줄 것이다.
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1) 본고는 저자의 논문 “조성찬, “토지독점에 기초한 부동산 재벌의 도시지배와 ‘홍콩 현상’”, 역사비평 2022 봄, 96~132.”의 주요 내용을 기초로 하고 여기에 최근 중국과 홍콩의 주요 이슈를 포함하여 작성하였음.
2) “홍콩, 중국 반환 25년 명암…경제 얻고 자유 잃었다”, 이데일리, 2022.06.30.
3) The Global Economy, “Economic freedom, overall index - Country rankings”. 그런데 아쉽게도 2021년부터 홍콩과 마카오는 평가 대상에서 제외되었다.
4) 앨리스 푼, 『홍콩의 토지와 지배계급』, 2021, 32쪽, 44쪽, 55쪽.
5) “홍콩의 재벌들 우산 혁명에서 왜 표적이 됐나”, 서울신문, 2014. 11. 5.
6) “홍콩 경제 불평등이 만든 청년의 ‘엔드 게임’”, 참세상, 2019.10.3.
7) Huang & Shen, 2017; Li, 2016; Bloomberg, 2020.4.23.; 김수현, “홍콩은 집값이 왜 비싼가? : 홍콩 주택시장의 구조와 특성”, 『서울도시연구』, 2020, 111-112에서 재인용함.
8) 김수현, 2020, 114.
9) “홍콩 경제 불평등이 만든 청년의 ‘엔드 게임’”, 참세상, 2019.10.3.
10) 홍명교, “홍콩은 불타는가: 홍콩사회의 모순과 홍콩 항쟁”, 플랫폼C, 2020.10.
11) “점점 커지는 중 야심... ‘홍콩인들 엑소더스’”, YTN 자막뉴스, 2022.6.30.
12) “Can Hong Kong break the stranglehold of the city’s biggest developers on land reserves?”, Sandy Li, South China Morning Post, September 30, 2019.
13) 최재덕 원광대학교 한중정치외교연구소장, 2022년 6월 28일 KBS2TV 지구촌뉴스.
[참고 문헌]
1. 김수현, “홍콩은 집값이 왜 비싼가? : 홍콩 주택시장의 구조와 특성”, 『서울도시연구』, 2020년 21권 4호, 109~125쪽.
2. 앨리스 푼, 『홍콩의 토지와 지배계급』, 조성찬 번역, 생각비행, 2021.
“점점 커지는 중 야심... ‘홍콩인들 엑소더스’”, YTN 자막뉴스, 2022.6.30. (https://www.ytn.co.kr/_ln/0134_202206301133205793, 검색일 : 2022.8.10.)
3. 조성찬, “토지독점에 기초한 부동산 재벌의 도시지배와 ‘홍콩 현상’”, 역사비평 2022 봄, 96~132.
4. 홍명교, “홍콩은 불타는가: 홍콩사회의 모순과 홍콩 항쟁”, 플랫폼C, 2020.10.(http://platformc.kr/is-hongkong-burning/, 검색일 : 2022.2.10.)
5. “홍콩 경제 불평등이 만든 청년의 ‘엔드게임’”, 참세상, 2019.10.3.(http://www.newscham.net/news/view.php?board=news&nid=104347, 검색일 : 2022.2.10.)
6. “홍콩의 재벌들 우산 혁명에서 왜 표적이 됐나”, 『서울신문』 2014. 11. 5.
(https://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20141105012016, 검색일 : 2022.2.10.)
7. “홍콩, 중국 반환 25년 명암…경제 얻고 자유 잃었다”, 이데일리, 2022.06.30. (https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=03634246632366968&mediaCodeNo=257&OutLnkChk=Y , 검색일 : 2022.8.10.)
8. “Can Hong Kong break the stranglehold of the city’s biggest developers on land reserves?”, Sandy Li, South China Morning Post, September 30, 2019.
(https://www.scmp.com/business/article/3030704/can-hong-kong-break-stranglehold-citys-biggest-developers-land-reserves, 검색일 : 2022.2.10.)
9. “Economic freedom, overall index - Country rankings” (https://www.theglobaleconomy.com/rankings/economic_freedom/ 검색일 : 2022.2.10.)
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