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중국의 AI 행정 운영과 시사점
김정진 소속/직책 : 중국 서남정법대학교 교수 2022-10-21
중국 AI 굴기와 AI 행정의 시범운영
오늘날 경제성장을 통해 G2의 경제대국이 된 중국은 미국과 경제대결 구도를 이루면서 인공지능(AI)기술을 포함하는 이른바 ‘기술전쟁’을 치르고 있다. 2016년 10월 미국의 국가과학기술위원회(NSTC)가 「국가 인공지능연구와 발전전략계획」을 공포하면서 AI 연구를 위한 연방정부의 7가지 전략계획을 확정하였는데, 이에 맞서 중국은 2017년 7월 국무원의 「차세대 인공지능발전규획(新一代人工智能发展规划)」을 내놓았다. 이로써 중국과 미국의 AI 기술개발의 경쟁이 시작되었다. 현재 중국의 AI 기술은 주로 핵심 기술인 컴퓨터 비전(Computer Vision), 자연언어처리(natural language processing), 기계학습(Machine Learning) 등에 집중되어 있다. 정부 지원도 이에 집중되어 있어 중국은 해당 분야에서 세계적 우위를 차지하고 있다. 최근 중국의 AI 산업은 정부의 기초기술과 응용이라는 이중지원정책을 통해 급속한 속도로 성장하고 있다. 중국정보통신연구원 데이터연구센터(中国信息通信研究院数研中心)에 따르면, 2020년 중국의 AI산업규모는 3,031억 위안으로 전년 대비 15.1% 증가했다.1) AI 산업 규모 증가속도만을 놓고 보면, 중국은 세계 1위를 차지하고 있다.
이처럼 중국은 AI 기술이 미래산업을 이끌 중대한 기술이라고 보고, 2017년을 ‘AI 굴기’를 위한 ‘인공지능 원년’으로 삼았다. 또 AI 기술의 발전과 관련한 다양한 정책을 내놓았는데, 현재 단계적 성과가 나타나고 있다. 중국 정부의 AI 기술 정책은 ‘지원+기술 확보’에 초점을 맞추고 있다. 중국의 AI 기술이 급속도로 발전할 수 있었던 배경은 공공행정에서 시범적으로 운영함으로써 직·간접적 지원을 하고 있기 때문으로 분석된다. 중국은 공공행정, 교육행정, 의료행정, 사법행정에 AI 기술을 도입, 우선 검증함으로써 기술의 신뢰성을 확보할 수 있도록 하였다. 즉, AI 관련 기술의 발전을 위해 중국 정부는 전국을 하나의 큰 시험장으로 활용하였으며, 공공행정기관이 앞장서서 시험 운영을 하도록 장려하였다. 중국의 AI 행정은 한국과의 정치·경제·무역은 물론, 개인의 여행2) 등에서 영향을 받고 있다. 그러므로 중국의 AI 행정시스템에 대한 이해가 필요하다.
AI 행정 활용 유형과 변화
중국의 AI 굴기는 5G, 인터넷, 빅데이터 등의 기술이 발전하면서 ‘스마트 행정’을 도입하기에 이르렀다. AI 기술과 수단을 활용하는 스마트 행정은 사무, 규제, 서비스는 물론, 의사결정 등에서 정부 부처의 공공행정에 사용되고 있다. 중국은 더 나아가 AI를 활용한 공공행정서비스의 ‘원스톱 서비스’로의 발전을 추진 중이다. 이는 공공행정업무와 민원서비스를 하나로 통합하도록 하여 민원 행정 창구를 통해 일반 대중과 기업이 온라인으로 행정서비스를 제공받는 것이다.
스마트 행정은 공무원의 업무능률을 제고하였으며, 민원에 있어 사용자경험을 통해 AI가 적합한 서비스 정보를 제공함으로써 접수부터 업무처리까지 한 번에 가능하도록 하여 편리성을 극대화하였다. 현재 중국의 중앙정부와 지방정부는 공공행정에 있어 ‘원스톱 서비스’와 관련한 행정서비스 플랫폼을 구축하였으며, 시정, 교육, 위생, 공안, 민정, 사법3) , 재정, 과학기술 등 정부부처의 서비스 사항을 통일된 공공행정서비스 플랫폼에 포함시켜 제공하고 있다. 중국은 공공행정의 복잡성과 시스템의 다양성으로 발생하는 (1) 전문인력의 부족, (2) 체계적 절차 부재, (3) 공무원의 행정서비스에 대한 중복노동 문제, (4) 의사결정에 있어 질의 저하 등을 극복하기 위한 대안으로 AI 공공행정서비스를 활용하고 있다.
먼저, 입법에서의 AI 행정 활용 현황을 보면, 중앙 및 지방정부의 법률이나 조례를 제정함에 있어 ‘입법계획서 제출-입법 초안 제출-의견조회-심의회의 개최 등’ 약 30단계 정도의 절차를 거치게 되는데, 법률이나 조례 제정의 복잡한 절차를 AI 기술을 통해 지능화·전자화함으로써 입법 행정 실무자의 업무를 크게 줄이고, 입법업무의 효율성을 높이고 있다.
그리고 행정심사 및 비준 역시 AI 행정을 통해 처리하고 있다. AI가 공무원을 대신해 “사람을 관리할 수 있는가?”, “행정업무의 처리에서 인간보다 더 깊은 고민을 할 수 있는가?”라는 의문이 있었지만, 오히려 AI 행정이 행정과정을 투명하게 하고, 업무의 효율성을 높인다는 평가가 나오고 있다. 또한, 민원의 입장에서 보면, 중국 공무원은 민원인을 대할 때 공무원으로서의 ‘봉사’보다는 ‘공무자’로서 권위적인 태도를 취하기 때문에 간단한 행정업무 처리에 있어 AI 행정에 대한 만족도가 높은 것으로 나타났다. AI 행정관리와 관련하여 대표적 사례로 선전시를 들 수 있다. 선전시(深圳市)는 중국 최초로 ‘무인자동 심사 및 비준’을 통한 행정비준시스템을 시험적으로 도입하였다. 구체적으로 살펴보면, 대학 졸업예정자가 선전시로 주민등록지 신고를 하는 경우,4) 신청자가 ‘무인자동 심사 및 비준 행정 시스템’에 접속하여 관련 자료를 제출하면, 시스템이 제출된 자료의 진위여부 등을 분석, 검증, 판단하여 자동으로 승인한다. 이는 ‘1초 비준’ 또는 ‘스마트 심사 및 비준’이라고도 불리는데, 업무 효율이 높아 민원인으로부터 좋은 호응을 받고 있다.
한편, 사법행정에서의 AI의 활용은 사법행정이 사람의 인신이나 재산에 제한 또는 의무를 부담한다는 특수한 면이 있음에도 불구하고, 사법공무원의 사법 부패를 척결하여 공정성·투명성·사법 효율성을 제고하고 법관의 과도한 재판업무 분담을 줄일 수 있다고 평가받고 있다. 하지만, 재판업무에 있어서는 판례 및 법령 검색이나 서류분석과 같이 법관의 업무를 보조하는 역할을 담당한다.
또한, 공안(公安) 행정과 관련하여 AI가 전통적인 경찰의 순찰 보안 임무 및 교통통제업무는 물론, 행정허가 업무를 담당함으로써 공안 행정의 목표인 경찰행정(警务行政)의 현대화를 추구하고 있다. AI 공안 행정의 지능화와 관련한 좋은 사례를 소개하면, 중국은 교통혼잡에 따라 AI의 도로 통제 기술을 통해 교통경찰의 업무를 덜어주고, 업무효율성도 높였다. 또 AI 범죄자 검색 사례로는, AI의 안면 인식 기술을 통해 장기 미결 형사사건을 처리한 사례가 있다.5)
마지막으로, 위생행정 및 기타 행정에서의 AI 활용 현황을 보면, 위생행정에서 AI 기술은 코로나19로 인한 개인위생은 물론, 공공위생에 큰 기여를 하였다. 코로나19로 인한 환자집계(중환자, 경환자, 사망자 등), 백신접종 여부 확인, 지역별 위생 상태 확인 및 감시 등의 업무가 가능해지는 등 AI 기술은 코로나 위기 사태를 극복하는 데 있어 중요한 원동력이 되었다. 그리고, 과학기술 행정에서는 「과학기술혁신 2030-중대항목(科技创新2030—重大项目)」에서 환경 분야에 AI 행정을 접목하여 기후변화대응을 추진하고 있다. 예를 들어, AI 기술이 탑재된 센서를 숲이나 사막 등에 배치하여 황사·산불·홍수·이상기후 등을 감지하고, 도시에서는 탄소배출 등을 측정함으로써 기후변화대응 행정 업무의 효율과 정확도를 높이고 있다.
AI 행정 알고리즘의 위험성과 AI 윤리
AI 행정이 입법, 행정관리, 사법, 의료 등 다양한 분야에서 활용되고 있지만, AI 행정 메커니즘으로 인해 다양한 문제가 발생할 여지가 여전히 존재한다. AI 행정을 들여다보면, AI가 기초데이터와 알고리즘을 통해 목적하는 정보를 검색 및 분석하여 AI 행정담당자에게 결과물을 제시한다. AI의 알고리즘 설정으로 인해 빅데이터 정보수집 과정에서 오류가 발생하면서 무결성이 보장되지 않아 AI 행정의 신뢰성에 문제가 되는 경우가 있다. 또 AI의 알고리즘은 행정기관이나 개발자가 입력하고 변경할 수 있기 때문에 알고리즘에 대한 신뢰성 문제가 있으며, 개발자에 대하여는 행정행위 개입에 대한 위험성이 있다. 이는 알고리즘의 무결성과 관련한 윤리적 문제이기도 하다.
한편, 행정기관이나 공무원이 과도하게 AI의 행정행위에 의존함으로써 행정주체로서 행정기관의 의지가 약해지고 있다. 그리고 일부 행정 분야에서는 AI 기술이 적합하지 않다. 인간만이 판단할 수 있는 고도의 감정 요소가 포함된 사법행정이나 행정 집행을 예로 들 수 있으며 국민의 재산과 관련된 사항 등이 대표적이다.6)
또한, AI 행정에 있어 국민의 개인정보 수집은 필수적이다. 하지만, 행정기관 등의 개인정보 수집에 있어 이를 보호할 수 있는 안전장치가 부족할 뿐만 아니라, 중국 정부는 행정행위에 필요한 개인정보를 동의 없이 수집, 활용하는 데에 대하여 위법성을 인식하고 있지 않다. 인민도 행정기관의 행위에 대하여 관대한 편이다. AI 행정 운영에 있어 각 행정기관이 업무부처 공무원의 권한 범위를 명확하게 하여 동의 없는 개인정보에 대한 무단 접근을 방지하고, 개인정보 유출 위험을 원천적으로 막기 위한 데이터 보안 관리·감독 전담부서를 설립할 필요가 있다.
중국 AI 행정의 시사점
앞에서 살펴본 바와 같이, 중국은 2017년부터 대대적인 지원을 통하여 이른바 ‘AI 굴기’를 성공적으로 이루었다. 현재에도 AI와 관련하여 국제적 경쟁력을 갖추고 있으며, 지속적인 발전을 거듭하고 있다. 중국은 또한 스마트 행정을 표방하면서 AI 행정 시스템을 도입하였다. 초기의 AI 행정은 기술개발의 시험 무대 역할을 할 뿐이었지만, 현재에는 어느 정도 자리를 잡아가고 있는 것으로 보인다. 하지만, (1) AI 행정에 대한 의존이 높아지고, (2) AI 행정의 경계를 명확하게 하지 못하고 있으며, (3) 이른바 AI 윤리와 관련한 개인정보보호와 알고리즘 설정에 있어서는 여전히 아쉬움이 있다할 것이다.
먼저, AI 행정에 대한 의존도가 높아지는 것은 한국의 실정과 유사하다. 앞서 언급한 바와 같이, AI 기술이 발전하면서 AI 행정시스템의 기계학습 능력도 향상되었다. 이에 따라 단순 행정업무나 반복 업무는 대부분 AI 행정에 의존하고, 공무원은 AI 행정 결과를 간단히 확인한다. 현재의 AI 기술이 약한 인공지능이라는 점을 감안하면, 단순하고 반복되는 업무라고 할지라도 행정업무의 과정과 결과를 꼼꼼히 점검하여 개선할 부분을 찾아낼 필요가 있다.
둘째, AI 행정의 경계가 모호해진다는 것이다. 다시 말해, 스마트 행정의 경계가 명확하지 않다는 것이다. 기존의 종이 서류 작성에서 디지털 서류로 바뀌면서 행정업무에 대한 부담이 줄었다. 그러나, AI가 인간의 고유업무를 대신할 수 없는 분야도 있음을 인지하여야 한다.7) 한국도 최근 AI 행정의 의존도가 높아지면서 인간 고유의 업무를 AI 행정으로 대체하는 경우가 있다.8) 하지만 행정행위가 먼저 기계적으로 행해져 민원의 불만이 발생할 수 있다.
셋째, AI 윤리의 확립이다. AI 행정서비스는 국민의 개인정보를 기초 데이터로 활용한다. 중국의 경우, 정부가 개인정보 수집에 대하여 깊은 문제의식을 가지지 않고 있으며, 일반대중도 일반 기업이나 개인의 불법 수집에 비해 정부의 불법 개인정보 수집에 관대한 편이다. 중국이 민법전을 제정하여 ‘프라이버시와 개인정보보호’를 규정하고, ‘개인정보보호법’을 제정하였다. 앞으로 이 부분에 대한 변화가 있을 것이라 본다. 한편, AI 알고리즘의 관리·감독 부재로 인해 알고리즘 설정이 정부 정책에 편향되어 있을 수 있어 신뢰성을 담보하는 데 어려움이 있다. 따라서 AI 알고리즘을 대중에게 공개하고, 이를 전문적으로 관리·감독하는 기관을 설치하는 것도 좋은 방안이라 본다.
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1) “2022年中国人工智能行业发展现状与市场规模分析”, 前瞻产业研究院, 2021-12-14, https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/211214-dc9756b9.html(검색일: 2022.10.01.).
2) AI 행정은 입출국심사는 물론, 관세행정에서도 활용되고 있다.
3) 중국의 사법행정은 사법기관의 행정서비스를 고유업무로 하며, 사법기관은 법원(法院)과 검찰원(检察院)이다. 이는 한국과 차이가 있다.
4) 중국은 ‘호구제도(户口制度)’로 인해 거주지등록을 당해 지역에 비준을 받아야 한다. 대학졸업예정자의 경우 2022년 기준 선전시는 (1) 본인은 신분증, 호적등본(户口本), 졸업증명서, 등록증 누적점수를, (2) 혼인한 경우에는 혼인증, 이혼한 경우는 이혼증과 이혼협의의 배우자 자료, 배우자가 사망한 경우 사망증명서를 제출하며, 호적등본(户口本)의 ‘혼인상황’란에 ‘배우자 사망’으로 등록된 경우는 자료를 제출할 필요가 없다. (3) 자녀가 있는 경우, 청소년 호적등본(户口本)과 출생증명서 및 신분증(만 16세 이하는 불필요)을 제출하여야 하며, (4) 그밖에 거주방식에 따라, 배우자의 주택, 본인 또는 친척의 주택, 친구집 등에 따라 제출할 서류가 다르다.
5) 대표적인 사례로 ‘북대생 모친살해 사건’이 있다. 경찰이 피의자가 범행 후 3년간 행방을 찾지 못해 수사에 진전이 없었는데, 공항 안면인식시스템에 의해 피의자의 행방이 포착되었다. 다른 사례로, 빅데이터를 통해 범행 후 20년 넘게 도피생활을 해온 상습살인강도사건의 용의자 실태를 분석하기도 하였다. 이에 대하여는, “弑母凶犯吴谢宇被抓，人脸识别技术“再记一功”!“, 网易订阅, 2019-04-29, https://www.163.com/dy/article/EDS679DP05119PO4.html(검색일: 2022.10.01.); “破案过程和抓捕细节公布！公安部电贺厦门警方抓获命案逃犯劳荣枝”, 舜网, 2019-12-04, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1651967803173007735&wfr=spider&for=pc(검색일: 2022.10.01.).
6) 사법행정에서 AI행정과 인간행정의 경계를 명확하게 하지 않으면, 일반 로펌에서 AI재판행정에서 사용하는 프로그램을 통해 결과를 예견할 수 있으며, 실제 재판에서 결과가 다르게 나오는 경우 이의를 제기할 수 있게 된다. 또한, 재판은 판사의 다년간의 실무 경험에 의해 형성된 주관적인 판단으로 AI가 인간을 대신할 수 없을 것이다. 이에 대하여는, 冯·哈耶克(2003). 经济、科学与政治——哈耶克论文演讲集. 冯克利译. 南京: 江苏人民出版社，p.584. 童碧君(2020). “裁判人工智能化的定位、阻碍与前瞻”, 黑河学刊, 总第247期, p.124 재인용.
7) 何哲(2017). “人工智能时代的社会转型与行政伦理:机器能否管理人?”, 电子政务, 第11期(总第179期), p.2.
8) 예를 들면, 불법주정차에 대한 과태료부과와 같은 것이다. AI행정에 완전히 의존하여 과태료를 기계적으로 부과하는 경우 민원의 불만이 있을 수 있다.
[참고문헌]
1. 冯·哈耶克(2003). 经济、科学与政治——哈耶克论文演讲集. 冯克利译. 南京: 江苏人民出版社
2. 童碧君(2020). “裁判人工智能化的定位、阻碍与前瞻”, 黑河学刊, 总第247期
3. 何哲(2017). “人工智能时代的社会转型与行政伦理:机器能否管理人?”, 电子政务, 第11期(总第179期)
4. “2022年中国人工智能行业发展现状与市场规模分析”, 前瞻产业研究院, 2021-12-14, https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/211214-dc9756b9.html(검색일: 2022.10.01.)
5. “弑母凶犯吴谢宇被抓，人脸识别技术“再记一功”!“, 网易订阅, 2019-04-29, https://www.163.com/dy/article/EDS679DP05119PO4.html(검색일: 2022.10.01.)
6. “破案过程和抓捕细节公布！公安部电贺厦门警方抓获命案逃犯劳荣枝”, 舜网, 2019-12-04, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1651967803173007735&wfr=spider&for=pc(검색일: 2022.10.01.)
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