[2월 월간특집] 중국, 빅테크 규제 완화하나
CSF 2023-02-23
중국 정부의 지난한 테크 기업 때리기
중국의 반독점법은 2008년에 처음 시행되었다. 해당 법안은 인수합병을 통해 중국 시장에 영향력을 줄 수 있는 외국 기업을 대상으로 제정되었다. 이에 따라 “잠재적 독점 의미”가 있는 모든 합병 거래는 진행에 앞서 규제 검토서를 중국 정부에 제출해야 했다.
2018년 반독점 규제 권한이 국가시장감독관리총국(国家市场监督管理总局·SAMR)으로 이전되면서, 규제 당국은 중국 기업의 합병에 대해 눈길을 돌리기 시작했다. 독점 행위에 대해 본격적인 규제가 가해진 것은 2020년 말부터이다. 알리바바(阿里巴巴) 계열사인 앤트그룹(蚂蚁集团·Ant Group)의 IPO 중단으로 규제의 신호탄이 쏘아졌다. 이후 2021년 내내 중국 정부의 조사가 이어지면서 메이퇀(美团), 징둥닷컴(京东·JD.com) , 바이두(百度), 알리바바, 텐센트(腾讯)와 같은 주요 플랫폼 기업에 무려 98건의 과징금이 부과되었다. 이들 기업의 누적 과징금은 217억 4000만 위안(약 32억 5000만 달러)에 달했다. 그 결과, 알리바바의 주가는 2020년 이후 거의 70%까지 하락했고. 디디추싱의 주가는 IPO 가격 대비 80% 추락했다.
2022년 7월 국가시장감독관리총국이 28건의 반독점법 위반 사례를 공개했는데, 일부는 과거 거래를 신고하지 않았다는 이유였다. 알리바바는 2021년 여우쿠(优酷), 투더우(土豆) 지분 매입 등 5건을, 텐센트는 신발 판매 웹사이트 오케이바이(Okaybuy) 인수 등 12건을 각각 신고하지 않은 혐의를 받았다. 중국판 우버라고 불리는 디디추싱(滴滴出行)과 중국판 유튜브인 빌리빌리(哔哩哔哩·bilibili), 웨이보(微博), 중신캐피털(中信资本) 등도 과징금 부과의 대상이 되었다. 중국 당국은 계약 취소 대신 현행법상 최대 한도인 건당 50만 위안(약 7만 4600달러)의 과징금을 부과했다.
그런데 올해 들어 테크 기업에 대한 중국 정부의 기조가 바뀌었다. 중국 정부가 빅테크 기업에 대한 규제 완화 의사를 시사하고 중국 경제가 본격적인 성장궤도에 오를 것이라는 입장을 밝힌 것이다. 1월 7일 궈수칭(郭树清) 중국 런민은행(人民银行) 당위원회 서기 겸 은보감회(银保监会) 주석은 인터뷰에서 테크 기업 십여 곳에 대한 단속이 “기본적으로” 마무리되었다고 밝혔다. 그는 “이제 인터넷 플랫폼의 건전한 발전을 촉진할 것”이며, “이들 기업이 경제 성장을 주도하고 더 많은 일자리를 창출하며 세계 무대에서 역량을 발휘할 수 있도록 격려할 것”이라고 공언했다.
외신 ① “빅테크 주도의 중국 경제 성장 기대”
CNN은 앤트그룹 주주가 기업 구조조정에 동의한 후 마윈(马云)이 앤트그룹 경영권을 포기한 날 궈수칭 서기의 테크 기업 발언이 나왔다고 전하면서 중국 정부가 2023년 정책 방향 중심을 성장 쪽으로 이동할 것이며 테크 기업이 핵심 역할을 할 것이라고 전망했다.
로이터(Reuters)는 차량 공유업체 디디추싱이 규제 당국으로부터 차량 호출 서비스에 대한 신규 사용자 등록 재개 허가를 받았다는 소식을 전하며, 이를 약 1년 반에 걸친 규제 주도 개혁이 마무리 되었다는 신호라고 해석했다.
미국 투자업체 제프리 파이낸셜 그룹(Jefferies Financial Group)은 코로나 리오프닝과 소비심리 회복으로 2023년이 중국 인터넷 부문이 “부활”하는 해가 될 것이라고 전망했다.
한편, 뉴욕 타임즈(New York TImes)는 2023년 정책 목표를 논의하는 자리에서 중국 지도부는 기술기업들에 대해 “정상화된 감독”을 계획하고 있다고 밝힌 데에 대해 제로 코로나 정책의 갑작스러운 포기와 마찬가지로 중국 정부가 취약한 경제 상황을 인정했음을 보여주는 사례라고 해석하면서 위기에 빠진 부동산 시장과 청년 일자리 부족, 강력한 코로나19 방역 정책으로 손상된 소비심리, 고갈된 지방 재정 등에 발목이 잡힌 중국 경제가 수십년 만에 최저치를 기록하고 있다고 중국 정부의 테크 기업 규제 방향 전환 배경을 보도했다.
외신 ② “빅테크 규제 완화 전망은 시기상조”
반면, 닛케이(Nikkei)는 중국 정부의 움직임을 테크 기업 규제 완화의 신호로 받아들이는 것이 너무 낙관적인 태도라고 일부 분석가의 입장을 인용해 보도했다.
찰스 목(Charles Mok) 스탠포드 대학교 글로벌 디지털 정책 인큐베이터(global digital policy incubater) 방문 연구원은 “경제 상황이 좋지 않으므로 규정 집행이 어렵다. 게임에서 금융까지 모두 같은 상황”이라고 논평했다. 그는 “중국 정부의 노선에 근본적인 변화가 있다고 보기는 힘들다. 실리를 위해 잠시 멈춘 것 뿐이다. 예전의 (자유로운) 상황으로 돌아가지는 못할 것”라고 덧붙였다.
베이징(北京) 소재 컨설팅업체 트리비엄 차이나(Trivium China)의 바오린하오(鲍林浩) 애널리스트 역시 중국 정부가 경제를 살리기 위해 단속을 잠시 쉬고 있는 것이며 앞으로 더욱 강력한 규제가 나올 수 있음을 예고했다. 그는 단지 “규제 당국이 빅테크 플랫폼 기업에 좀더 친화적인 접근을 할것”이라고 전망했다.
UBS의 제리 류(Jerry Liu) 책임 애널리스트는 “특히 데이터와 개인정보와 관련해서 규제가 가해질 것”이라며 2018년 게임 부문에서처럼 “장기적으로 볼 때 2~3년 사이클”로 단속과 규제완화의 패턴이 반복될 것이라고 전망했다.
외신 ③ “중국 정부의 테크 기업 규제 방식 변화”
한쪽에서는 중국 정부의 최근 행보가 규제 완화의 시작이라기 보다는 그 동안의 제재 방식에서 벗어나 다른 방식의 규제를 시작한 것이라는 분석이 힘을 얻고 있다.
가디언(The Guardian)은 중국 정부가 지난 2년간의 테크 기업에 막대한 과징금을 부과하고 제재를 가했던 방식에서 벗어나 알리바바와 텐센트 등과 같은 기업의 ‘황금주’ 확보를 시도하고 있다고 보도했다.
황금주는 '특별 경영주'로도 알려져 있으며 보통 1% 가량의 현지 사업 지분으로 기업 경영에 대한 특별한 권리를 가지고 있기 때문에 붙여진 이름이다. 중국 정부는 2015년 경부터 1%의 지분과 이사직 확보를 통해 소규모 스타트업에 영향력을 행사하며 컨텐츠를 관리해 왔다. 이제 대상을 알리바바, 텐센트, 바이트댄스(字节跳动)와 같은 중국 최대 기술기업들로 확대하고 있다. 경제가 어려운 상황에서 규제 강화 대신 유화적인 방법을 쓰고 있는 것이다.
파이낸셜 타임즈(Financial Times)도 1월 18일 브리핑에서 중국 정부가 기술기업들에 대한 통제를 포기하지 않고 있으며 황금주 확보라는 다른 전략을 사용하고 있다고 보도했다. 실제로, 1월 4일 중국인터넷정보판공실(网信办)이 설립한 국가투자기금의 한 산하기관이 알리바바 미디어 자회사 광저우 르자오정보기술 지분 1%를 인수했다. 또 중국 정부는 최근 경영에 직접 관여하기 위한 수단으로 웨이보와 바이트댄스의 지분을 소량 인수한 것으로 전해졌다.
중국 “플랫폼 경제 다시 ‘파란불’...그러나 고속 성장은 힘들 듯”
중궈징지왕(中国经济网)은 지난해 12월 텐센트의 게임 판호 발급, 1월 13일 앤트그룹(蚂蚁集团) 등 14개 플랫폼 기업에 대한 시정 완료 발표, 1월 16일 디디추싱(滴l滴出行)의 신규 이용자 가입 재개 등 3가지 사건에 대하여 중국 플랫폼 기업의 재도약을 알리는 신호탄이라고 소개했다.
중궈정취안바오(中国证券报) 역시 2023년 들어 저장(浙江), 장쑤(江苏), 산둥(山东) 등 중국의 지방정부가 연이어 플랫폼 경제 발전 지원책을 쏟아내고 있다고 소개하면서 플랫폼 경제 발전에 있어 새로운 기회가 마련되었다고 밝혔다.
쑨촨왕(孙传旺) 샤먼대학(厦门大学) 쩌우즈좡경제연구원(邹至庄经济研究院) 교수는 “첫째, 중국 내수 활성화의 동력과 신뢰성을 강화하고 수출 및 대외개방의 질과 수준을 높이기 위하여 더 효과적이고 안정적인 공급망 플랫폼, 시장 거래 플랫폼과 금융 투자 플랫폼이 필요하다. 둘째, 경기가 회복되고 새로운 산업이 빠르게 자리 잡음에 따라 중국 전국 통일 대시장과 핵심 요소·자원 관련 플랫폼 구축으로 새로운 동력으로의 전환이 빨라지고 나아가 지속 가능한 경제 발전을 위한 새로운 동력이 생겨날 것”이라고 향후 플랫폼 경제의 새로운 발전 기회 2가지를 소개했다.
한편, 징지관차바오(经济观察报)는 “첫째, 인구보너스의 이점이 사라졌다. 중국인터넷정보센터(中国互联网络信息中心)는 2021년 말 기준 중국의 인터넷 이용자 수를 10억 3,200만 명으로 집계했다. 이는 중국 플랫폼 경제의 빠른 발전을 지탱해 온 ‘인구 보너스’가 사라지고 있음을 의미한다. 이런 사실은 고객획득비용(CAC)를 통해서도 발견할 수 있다. 일례로 2016년 전자상거래 업체 핀둬둬(拼多多)의 고객획득비용은 200위안 이상이었다. 둘째, 후발주자로서의 이점이 사라졌다. 중국 플랫폼 기업이 성공적으로 해외 경쟁업체를 추월해 이제는 뛰어넘어야 할 대상이 되었다. 셋째, 관리·감독 환경이 변화했다. 플랫폼 경제에 대한 중국 정부의 시정이 거의 마무리 단계에 접어들었으나 앞으로도 일상적으로 관리·감독이 이루어질 것”이라며 플랫폼 경제에 다시 훈풍이 불어오긴 하지만, 2020년 전과 같이 고속 성장은 어려울 것이라고 내다봤다.
중국 빅테크 규제 완화와 향후 정책 방향 - 조은교, 산업연구원 부연구위원
중국 빅테크 규제 완화와 함의
중국의 빅데크 산업은 2020년 말부터 반독점, 데이터 보안 등과 관련해 지속해서 규제받아왔으나 최근 발표된 일련의 정책을 보면 규제 완화의 훈풍이 불어오는 모양새다. 디디추싱(滴滴出行)의 경우, 미국 상장 폐지가 결정되었고, 텐센트, 알리바바, 메이퇀(美团) 등의 플랫폼은 과징금 부과로 일단락되는 듯 보인다. 게임 플랫폼 규제도 최근 신규 판호 발급이 확대되면서 완화되는 추세를 보이고 있다.
다만, 이러한 빅테크 분야의 규제 완화가 이전 중국 디지털 경제 활성화 시절로의 회복을 의미하지는 않는다. 중국이 위드 코로나 정책으로 전환되면서 경기부양을 위해 일부 규제가 완화되었으나, 반독점 등 분야에서의 법안이 이미 수립되었으므로 규제에 대한 정부의 입장은 큰 변화가 없다. 최근 중국 정부의 빅테크 관련 정책을 보면 규제 완화라기보다는 정부의 통제 방식의 변화를 의미한다고 볼 수 있다. 올해 1월 중국 국가사이버정보판공실(国家互联网信息办公室)은 알리바바 자회사인 광저우 루지아오(广州鹿角)의 지분 1%를 인수한 바 있다.1) 이는 정부가 지분을 확보하고 이사회 주요 인원에 공산당을 참여시켜 핵심 권한을 갖기 위한 전략이다. 빅테크의 지분 매입을 통해 정부의 통제권을 강화해 갈 것으로 전망된다.
중국 정부는 2013년 국영 미디어 기업에 대한 통제력을 강화하기 위해 처음으로 '황금주' 제도를 도입했으며 이후 민간 투자자에게 개방해 왔다. 그러나 모바일 인터넷이 부상하면서 인터넷 정보에 대한 지배력을 유지하기 위해 뉴스 및 비디오 앱을 운영하는 여러 민간 기술 회사의 주식을 매입하고 있다. 2018~2022년 중국의 중앙 및 지방정부 기관은 웨이보(微博), 36氪(36kr), 趣头条(QTT), 바이트댄스(Bytedance) 등 뉴스 및 콘텐츠 플랫폼의 지분 1%를 취득하였다. 대중에게 가장 큰 영향을 끼치는 인터넷 콘텐츠 분야에 지분을 투자하면서 정부의 통제권을 더욱 강화하고 있다.
중국 디지털 플랫폼 정책 변화
지난 2년간 중국 플랫폼 규제가 모든 디지털 영역에서 강화되었던 것은 아니다. 중국 정부는 지속적인 투자가 필요한 첨단 제조, AI 기술 등 전략산업에 해당하는 분야에 대해서는 지원정책을 추진해왔다. 바이두, 알리바바, 텐센트 등 빅테크 기업 역시 AI 반도체, 자율주행차, 스마트카 등 제조업 분야에 대한 투자를 크게 늘렸다. 특히 미·중 반도체 갈등 이후 중국 빅테크 기업 간 칩 개발 경쟁은 더욱 두드러지게 나타났다. 바이두의 쿤룬(昆仑), 알리바바의 핑터우거(平头哥) 등 모두 AI 반도체를 자체 생산해 왔으며, 틱톡의 모기업인 바이트댄스까지 자체 AI 반도체 개발에 나서면서 관련 분야의 민간 투자가 확대되고 있다. 또한 중국 정부는 동수서산(东数西算) 프로젝트 등을 통해 데이터 및 AI 시장 확대를 위한 투자 환경을 조성하였고, 알리바바, 텐센트 등 빅테크 기업은 동수서산 프로젝트의 8개 거점 지역 내 빅데이터 단지 설립을 추진하고 있다. 디지털 경제의 신기술로 부상하고 있는 메타버스 분야에서도 빅테크 기업과 정부가 협업을 통해 메타버스 생태계 구축을 추진 중이다. 바이두, 알리바바, 텐센트, 바이트댄스 등은 각각 자체 메타버스 플랫폼을 출시하는 한편, 지방정부와 힘을 합쳐 메타버스 산업기지 및 메타버스 도시 등을 구축해가고 있다. 이처럼 정부와 민간투자 함께 이루어져 생태계를 확장해야 하는 신산업 분야에서는 빅테크 기업과 중국 정부 간 협업 관계가 여전히 공고하게 이어져 오고 있다.
최근 미·중 경쟁이 반도체에서 AI 등 디지털 기술로 확대되면서 양국의 디지털 플랫폼도 대립과 경쟁의 양상을 띠며 블록화가 전개되고 있는데, 디지털 플랫폼 기업이 보유하고 있는 기술이 데이터 주권과 안보 차원으로 이슈가 연결되면서 국익 차원의 전략적 접근이 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 지난해 말부터 이루어진 중국 정부의 디지털 관련 정책을 보면, 가장 많이 등장하고 있는 분야는 데이터 보안이다. 지난해 1월 공업정보화부(工业和信息化部), 과기부(科技部) 등 16개 부처가 공동으로 《데이터보안산업 발전 촉진에 관한 지도의견(关于促进数据安全产业发展的指导意见)》을 발표하였다. 2025년까지 데이터 보안 산업의 종합 경쟁력 강화, 데이터 보안 핵심 기술 및 상품 개발 등을 주요 목표로 제시하였다. 지난해 7월 중국 국가사이버정보판공실은 《데이터의 해외 전송 보안 평가 방법(数据出境安全评估办法)》을 통해 회원 100만 명 이상의 소규모 기업도 회원과 고객의 정보를 해외로 이전할 경우 보안 평가를 받아야 한다고 발표하였다. 이는 중국 테크 기업의 해외 상장이 사실상 중국 정부의 허가제로 전환됨을 의미하는 것으로 향후 미·중 경쟁을 위시한 데이터 보안 및 주권에 대한 중국 정부의 정책은 더더욱 강화될 것으로 전망된다.
디지털 플랫폼 관련 중국 정부의 지원정책 변화의 특징을 보면 위의 표와 같다. 중국은 초기 바이두, 알리바바, 텐센트 등 자국 플랫폼 육성을 위해 미국의 이베이, 아마존, 구글 등의 플랫폼을 차단하면서 만리방화벽을 구축해 왔다. 그 결과, 이들 중국 기업은 빅테크 기업으로 성장하였고, 2015년 인터넷플러스 정책의 추진과 함께 비약적인 발전기를 맞았다. 중국 빅테크 기업이 축적한 데이터와 AI 기술을 디바이스, 헬스케어, 금융, 로봇 등 다양한 산업에 적용하면서 중국식 디지털 생태계를 구축했다. 또한, 다양한 스타트업에 투자하면서 벤처투자가 활성화되었으며, '대중창업, 만인혁신(大众创业、万众创新)' 이라는 슬로건 하에 창업지원 정책이 강화되면서 중국판 실리콘 밸리라고 불리는 선전(深圳)의 하드웨어 창업기지가 생겨나기도 했다.
그러나 2020년부터 공동부유, 반독점 등을 이유로 빅테크 기업의 규제가 강화되고, 데이터의 활용과 사업화보다는 데이터 안보 및 주권을 강조하는 정책들이 발표되었다. 다만, 빅테크 규제가 디지털 경제 전반에서 나타나지 않고 있으며 민간의 역량을 필요로 하는 데이터센터, AI 반도체 등 국가 전략 산업의 경우 여전히 관민 협력이 강화되며 지원 정책이 추진되고 있다.
빅테크 규제 완화와 중국 디지털 경제의 향방
최근 중국 정부의 빅테크 규제 완화와 디지털 경제 관련 주요 정책을 통해 향후 중국 디지털 경제에서의 발전전략을 엿볼 수 있다. 중국정보통신연구원(中国信息通信研究院)이 추산한 2022년 중국 디지털 경제 규모는 전년 동기 대비 약 10% 증가한 50조 위안으로, 지난 10년간 디지털 경제가 중국 GDP에서 차지하는 비중이 20.9%에서 39.8%로 두 배 가까이 증가하는 등 중국은 미국에 이은 두 번째 디지털 경제 대국으로 거듭났다. 중국경제의 지속 성장에서 디지털 경제는 매우 중요한 위치를 차지하고 있으며, 특히 혁신성장 측면에서 지속해서 육성해야 하는 분야가 되었음을 알 수 있다. 최근 지방양회의 주요 업무보고에서 디지털 경제를 언급한 지역은 27개 지역으로 전체 성시에서 약 87%에 달하는 곳에서 디지털 경제 성장을 주요 목표로 제시하였다.2) 이는 소비 확대와 경기부양을 위한 조치이기도 하지만, 디지털 경제 영역에서의 혁신성장이 중국경제에서 여전히 중요함을 알 수 있는 부분이기도 하다. 따라서, 향후 중국 정부는 정부가 통제해야 할 분야와 시장에 맡겨 운용해야 할 분야를 구분하여 육성 전략을 가져갈 것으로 보인다. 중국이 규제 강화와 제도 마련을 통해 국가의 통제권을 강화해 가는 영역은 핀테크, 뉴스 및 콘텐츠 플랫폼, 게임 등 디지털 서비스 분야에 집중되어 있다. 반면, 민간의 자본력과 혁신역량이 필요한 데이터센터, AI 반도체, 자율주행 SW, 메타버스 등의 새로운 디지털 기술 분야에서는 민간의 투자와 개입을 적극적으로 권장하고 있다.
따라서, 중국은 디지털 경제의 역량과 규모를 지속해서 성장시켜나가되, 미·중 경쟁 하에서 안보와 밀접하게 연관된 분야에서는 국가에 의한 데이터 검열과 통제를 통해 체제 안보를 강화할 것으로 보인다. 반면, 자국이 필요한 핵심 기술 분야 및 전략산업의 경우 민간과의 협력을 통해 생태계를 지속 확장 시키면서 자국 기술 보호 및 산업육성을 균형 있게 추진해 갈 것으로 전망된다.
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1) 财经报社(2023.1.13.), “阿里、腾讯或“国有化”？！中国政府正收购阿里巴巴和腾讯“黄金股”“, https://www.fx168news.com/article/130002 (검색일자 2023.2.22.일)
2) 财联社(2023.2.10.), “如何做大做强数字经济？31个省发布专项政策”, https://www.cls.cn/detail/1259428(검색일자 2023.2.20.일)
<CSF 중국의 빅테크 규제 관련 기사>
<중국 매체 사이트>
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https://www.cs.com.cn/cj2020/202301/t20230112_6318473.html
중궈징지왕(中国经济网) 「关注滴滴再出发的绿灯信号」, 2023.1.18.
http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/202301/18/t20230118_38353542.shtml
징지관차바오(经济观察报), 「2023：平台经济再出发」, 2023.01.13.
http://www.eeo.com.cn/2023/0113/574975.shtml
<해외 매체 사이트>
가디언(The Guardian) 「China to take ‘golden shares’ in tech firms Alibaba and Tencent」, 2023.1.13.
https://www.theguardian.com/world/2023/jan/13/china-to-take-golden-shares-in-tech-firms-alibaba-and-tencent
뉴욕 타임즈(New York Times) 「From Disciplinarian to Cheerleader: Why China Is Changing Its Tone on Business」, 2023.1.12.
https://www.nytimes.com/2023/01/12/business/china-economy.html
닛케이(Nikkei)「Just how over is China's tech crackdown? It depends who you ask」, 2023.1.13.
https://asia.nikkei.com/Business/China-tech/Just-how-over-is-China-s-tech-crackdown-It-depends-who-you-ask
로이터(Reuters)「China c.bank to support private firms, ease tech crackdown - CCTV」, 2023.1.9.
https://www.reuters.com/world/china/china-cbank-support-private-firms-ease-tech-crackdown-cctv-2023-01-09/
로이터(Reuters)「China lifts 18-month ban on new Didi users as tech crackdown wanes」, 2023.1.16.
https://www.reuters.com/technology/china-ride-giant-didi-says-resume-new-user-registration-2023-01-16/
파이낸셜 타임즈(Financial Times)「Beijing’s new tech control strategy」, 2023.1.8.
https://www.ft.com/content/f0479aae-5ea4-4918-9591-012432751b31
포브스(Forbes) 「Alibaba And Tencent Fined In China Tech Crackdown」, 2022.7.13.
https://www.forbes.com/sites/qai/2022/07/13/alibaba-and-tencent-fined-in-china-tech-crackdown/?sh=6bd7fd953dac
CNBC「Goldman Sachs adds Alibaba to conviction buy list, says shares can rise more than 25%」, 2023.1.9.
https://www.cnbc.com/2023/01/09/goldman-sachs-adds-alibaba-to-conviction-buy-list-says-shares-can-rise-more-than-25percent.html
CNN 「China’s crackdown on tech giants is ‘basically’ over, top official says」, 2023.1.9.
https://edition.cnn.com/2023/01/09/economy/china-economy-guo-shuqing-ant-group-intl-hnk/index.html
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