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2023년 양회: 예고된 결과, 불확실한 미래
전가림 소속/직책 : 호서대학교 교수 2023-03-27
중국 최대 연례 정치행사인 양회(兩會: 전국인민대표대회와 중국인민정치협상회의)가 9일간의 일정을 마치고 3월 13일 폐막했다. 양회를 통해 중국 정부의 국정 운영 방침이 정해지기 때문에 대내외의 이목이 집중되는 것이 일반적이다. 특히 당(黨)대회 이후 첫 양회는 인선과 정부조직 개편이 단행된다는 점에서 이번 양회는 더욱 큰 주목을 받았다.
중국 전문가들이 매년 3월 초에 열리는 양회를 분석할 때, 반드시 살펴보는 몇몇 이벤트가 있다. 첫째는 직전년도 말에 개최된 <중앙경제공작회의>의 내용으로 해당 년도의 중국 경제 상황과 차기년도 양회에서 결정할 각종 정책의 방향성을 파악할 수 있기 때문이다. 2022년 말에 열린 <중앙경제공작회의>에서는 당 중앙에 집중된 통일 영도와 사회주의 현대화 국가 건설을 위해 재정과 화폐 정책의 효율성 제고, 과학기술의 자립자강 및 산업정책과 안보와의 연계, 금융리스크 예방 등을 강조한 바 있다.1) 그리고 두 번째로 살펴보는 것이 지방 양회의 내용이다. 이는 중앙과 지방의 현황 파악과 함께 정책의 수렴점이 어느 정도 예상되기 때문이다. 각종 매체에서 관심을 갖는 경제성장 목표치도 여기서 파악할 수 있다. 2023년 지방정부의 업무보고에서는 베이징(北京)과 텐진(天津)을 제외하고 대부분의 지방정부는 경제성장목표치로 5% 이상을 제시했다. 31개 성시(省市) 중 절반 이상이 5.5% 초과를 설정했다는2) 점에서 올해 경제성장목표치는 5%를 무난히 달성할 것으로 전망된다. 또한 실업과 관련한 문제도 파악할 수 있는데, 경제성장률 1%당 대략 200~220만 명의 고용효과가 나타나니, 금년 양회 업무보고에서 리커창(李克强) 총리가 1,200만 명의 고용 달성이라 발표한 것을 보면, 5% 안팎의 성장률은 보수적으로 상정한 마지노선 정도라 이해할 수 있다. 마지막으로 당(黨) 중앙의 회의다. 특히 5년마다 열리는 당대회 이후 두 번째 열리는 2중전회는 인선과 조직 그리고 국정운영 방향 및 성격을 모두 파악할 수 있다는 점에서 간과할 수 없는 부분이다. 2023년 양회 전 개최된 당의 2중전회는 개혁개방 이후 강조해왔던 중앙 권력의 분산에서 다시 중앙으로의 권력 집중(集中統一領導)이 강조되었다는 점에서 특기할 만하다.
예고된 권력구도
따라서 금년 양회는 다소 맥빠진 느낌을 지울 수 없다. 그도 그럴 것이 지난해 열린 20차 당대회를 통해 당 총서기 겸 국가주석의 3연임 장기체제를 추인하는 ‘2개 확립(시진핑 개인과 사상의 핵심 지위 확인)’을 명기한 당장(黨章) 개정안이 채택됨으로써 시진핑(習近平)의 3연임이 사실상 확정되었기에 때문이다. 또한 당 대회 폐막식에서 시진핑은 유례없는 ‘사상통일’을 강조했다. 이는 1978년 덩샤오핑(鄧小平)의 개혁개방 이후 강조한 ‘사상해방’의 시대는 저물고, ‘사상통일’의 시대가 열렸음을 공식 선포한 것이다. 그리고 당의 최고 영도기관인 중앙정치국 상무위원에 시자쥔(習家軍: 시진핑 측근 그룹)을 대거 포진시킴으로써 “시진핑 1인 체제 확립”이란 결말을 미리 드러내기도 했다.
예상한 대로 시진핑은 전인대 14기 1차 회의 제3차 전체회의(3월 10일)에서 만장일치로 국가주석과 중앙군사위원회 주석에 선출됐고, 관례에 따라 당 서열 2위인 리창(李强)은 국무원 총리에, 3위 자오러지(趙樂際)는 전인대 상무위원장, 그리고 4위 왕후닝(王滬寧)이 정협 주석을 맡게 됐다. 이로써 시진핑은 당과 군을 아우르며 국가를 대표하는 ‘1인 장기 집권 체제’를 완성했다.
문화대혁명의 종식과 개혁개방을 배경으로 1982년 개정된 헌법3) 이후 시진핑이 집권할 때까지 중국의 권력 구도는 ‘종신 지도자’를 경계하기 위해 헌정주의에 입각한 권력 체계를 지속해왔다. 그러나 2012년 18차 당대회를 통해 등장한 시진핑은 계파(태자당, 공청당, 상하이방) 간 견제와 균형을 유지해오던 집단지도체제를 타파했다. 집권 2기에는 공산당 당장은 물론 헌법에 ‘신시대 중국 특색 사회주의에 대한 시진핑 사상’을 명기하고 ‘역사결의’를 통해 장기집권의 기반을 확보했다. 그리고 20차 당대회와 금년 양회를 통해 당(黨)·군(軍)·정(政)을 모두 장악해 명실상부한 중국 최고 지도자로서의 입지를 재확인했다. 상하이방 출신인 한정(韓正)과 공청단 출신의 후춘화(胡春華)가 부총리로 임명되기는 했지만, 명예직의 성격이 짙은 국가부주석과 정협 부주석에 각각 그들을 앉혀 요직이 모두 시자쥔으로 채워진 것에 대한 당 안팎의 불만을 희석하려는 의도를 드러내기도 했다.
당 중심의 기구개혁 방안
양회에 앞서 열린 당의 2중전회에서 국무원 기구개혁에 대한 방안이 제시됐다. 그중에서도 특히 사회안전과 경제금융 분야가 주목받았는데, 3월 16일 공표한 <당과 국가기구개혁방안>은 총 19개 항목으로 정부 기구 개편의 내용과 목적을 기술하고 있다.4) 먼저 특징적인 내용을 살펴보면, ‘국무원 기구개혁 방안’은 증권업을 제외한 은행과 보험 등 금융회사에 대한 감독·관리기구를 폐지하고 국가금융감독관리총국과 국가데이터국을 신설하며 과학기술부를 재구성한다는 것이 핵심이다. 표면적으로는 금융과 정보에 대한 집중적 관리와 효율적 운용을 위한 것이라 주장하나 중국의 가장 취약한 부분에 대한 조직 강화로 읽혀진다는 점에서 미·중 간 전략경쟁에 대한 대응으로 판단된다.
그리고 종전의 증권감독관리위원회와 국가민원국, 국가지식재산국을 국무원 직속 기구로 승격 조정했는데 이는 국무원의 주요 직능과 권한이 축소된 것으로 평가된다. 기구개편 과정에서 국가기관 각 부문의 인원을 5% 비율로 일괄 감축한다는 내용이 포함된 것도 이를 뒷받침하는 근거다.
기타 계획안에는 지방금융감독시스템 개혁 심화, 중국인민은행 지점 개혁 조정 및 추진, 국유금융자본관리시스템 개선, 금융관리 부서 직원의 통일되고 표준화된 관리 강화, 농업농촌부의 직능 최적화, 고령자 일자리 시스템 개선 등이 포함되어 있다.
불명확한 당정(黨政)분리
중국공산당 20차 당대회 이후 중국공산당은 당 중심의 영도를 표방하고 있으나, 실질적으로는 시진핑의 개인적 의지가 정부 업무를 총괄하고 있다는 것이 중론이다. 이번 ‘국무원 기구개혁안’은 정부 기능의 상당 부분을 당으로 이관함으로써 시진핑이 국무원을 통해 자신의 의지를 관철하고 당과 정부를 일체화한 것으로 파악된다. 비록 시진핑 중심의 1인 지배체제가 완성되었지만, 미·중 양국의 전략적 경쟁이 노골화하고 있는 상황에서 미·중 관계는 더 이상 단순한 외교적 수사의 대립이 아니라 판단한 것이다. 작금의 미·중 관계가 체계적이고 구조적인 대결로 변질된 만큼, 양국 관계의 변화에 즉각적으로 대응하기 위해서라도 국가기관에 대한 조직 재정비는 당연한 결과라 할 수 있다.
그리고 이러한 전략적 경쟁과 체계적이고 구조적인 대결의 승부수로 선택한 것이 ‘과학기술 역량 강화’와 ‘금융규제’, 그리고 ‘안보(security)’ 이슈다. 시진핑과 시자쥔이 직접 관장하는 이 3가지 핵심은 실제로 예산안에 그대로 투영되고 있다. 안보와 관련한 국방 및 외교 예산이 크게 증가한 반면, 교육 및 사회 공공서비스 관련 예산은 상대적으로 제한된 범위에서 편성되었다. 또한 중국 국무원의 기구개혁 방안 중 과학기술부와 국가지식재산권국 등이 국무원 직속 기구로 승격되는 과정에서 모두 ‘강국건설’을 전제로 하고 있다는 점도 이를 방증한다.
안보와 관련해 20차 당대회 정치보고에서는 ‘국가안보의 체계와 능력을 현대화하는 방안’을 규정하고, 2중전회에서는 가칭 ‘중앙내무위원회’의 신설 방안도 있었지만 양회에서 실체화되지는 않았다. 중앙내무위원회는 공산당원과 공무원 조직에 대한 전반적 감찰을 진행하는 중앙기율위원회와 달리 국가안보와 사회안정 유지를 책임지는 조직이라는 점에서 건국 초기 ‘내무부’와 유사한 기관으로 평가됐다. 국내 치안을 담당하는 공안부와 정보 기구인 국가안전부를 국무원(정부)으로부터 인계받아 사회안정을 담당할 것으로 알려지면서 중앙정법위와 2014년 출범한 국가안전위를 통합한 슈퍼 권력 기구(치안과 공안, 이민, 호적, 교통, 대테러, 방첩 및 사회조직관리 등을 총괄하는 임무 수행)의 탄생이 예상되었지만, 현재 이와 관련한 보도는 전무한 상태다. 다만 양회 이후 당정 기강 확립을 명분으로 한 사정이 상당한 규모로 진행되었다는 보도가 있어5) 관련한 사항이 내부적으로 추진되고 있는 것으로 추정할 뿐이다.
미·중 전략 경쟁의 승부수, 과학기술
시진핑 집권 이후 줄곧 강조한 것이 ‘중국의 꿈(中國夢)’을 실현하는 것이었다. “위대한 중화민족의 부흥”이 중국의 시대적 사명이고, 이는 ‘두 개의 백년’을 통해 구현되어야 한다는 시간표를 제시하기도 했다. 중국 공산당 창당(1921) 100년을 맞은 2021년에 전면적인 ‘샤오캉(小康)’ 사회를 실현했다고 선언함으로써 첫 번째 백년의 목표는 달성됐다. 이는 의식주의 기본적인 해결이란 ‘원바오(溫飽)’의 수준을 넘어선 중진국 수준의 경제력을 실현했다는 의미다. 하지만 개혁개방 이후 양적 성장에 집착하던 중국이 질적 성장을 구현하기 위해선 산업 전반에 걸친 업그레이드가 불가피한 상황이 됐다. 새로운 전략 산업의 개발과 육성 필요성이 이런 배경에서 강조되면서 ‘중국제조 2025’란 야심찬 정책으로 나타났다. 전기차, 풍력, 태양광, 항공우주, 빅데이터와 클라우드 컴퓨팅, 인공지능, 바이오 및 핀테크 등과 같은 산업은 강국이 되기 위한 두 번째 백년(건국 100주년)의 필요조건으로 인식됐다. 그러나 중국의 이와 같은 공세적(aggressive)이고 노골적인 성장 전략은 세력전이(Power transition)를 우려한 미국의 강력한 반감과 대응을 야기했다. 무역전쟁을 시작으로 미국과 중국의 전략적 경쟁이 촉발되었고, 지난 코로나 팬데믹(pandemic) 상황에서 전장(戰場)은 더욱 확대되었다. 주지하는 바와 같이, 최근 미국은 중국의 반도체 제조업에 대한 제재를 강화하고 있다.6) 중국 세관의 자료에 따르면 2023년 1~2월 동안 중국의 반도체 수입량은 전년 동기 대비 26.5%가 감소했고 이는 2022년 연간 감소율 15.3%보다도 큰 규모다.7) 2022년 중국의 반도체 수입은 20년 만에 처음으로 감소했는데, 이와 같은 추세는 당분간 쉽게 회복되지 않을 전망이다.
베이징의 첨단 기술 구축에 대한 야망이 워싱턴과 동맹국들에 의해 점점 더 제한되고 있다는 점에서 중국은 관련 해법 모색에 분주한 상황이다. 미·중 무역전쟁 이후 중국의 첨단기술이 전방위적으로 통제됨에 따라 과학기술에 대한 역량 집중을 통해 돌파구를 마련하고자 국무원에 대한 기구개혁을 단행했다는 것이 중론이다. 이와 같은 변화는 직능별 대표로 구성된 전인대 대표의 면면에서도 분명히 나타났다. ‘빅테크’ 관련 거물들(마화텅 텐센트 회장, 딩레이 왕이 창업자, 리옌훙 바이두 CEO, 마윈 알리바바 창업자 등) 이 물러났고, 대신 반도체, 전기차, 인공지능 등 첨단 산업체 수장들(샤오미의 레이쥔 회장, 화훙반도체 장쑤신 회장, 샤오펑자동차 허샤오펑 회장, 고어텍 장빈 회장 등)로 교체됐다. 이는 미국과의 첨단산업 경쟁에 역점을 두고 있는 중국 정부의 관심사를 반영한 변화라 해석할 수 있다. 또한 이번 양회에 참여하는 신소재, 항공우주 등 첨단 기술 분야의 전문가가 100여 명에 이른다는 점도 이와 무관하지 않 다. 중국 당국은 최근 2년여 동안 빅테크에 대한 고강도 규제로 일관한 반면, 반도체로 대표되는 첨단 산업 육성에는 적극적으로 나섰다. 미국이 IRA(인플레이션 감축법)와 반도체 지원법 등을 내세워 중국을 배제한 공급망 구축에 열을 올리고 있기 때문이다.
금융 분야 역시 중국이 취약한 부분이란 점에서 크게 다르지 않다. 양회에 앞서 중국공산당 중앙기율검사위원회가 발표한 장문의 논평에서도 이와 같은 중국의 고민을 엿볼 수 있다.8) 아울러 지난 20차 당대회에서 시진핑이 발표한 업무보고에서 ‘안전(security)’을 70여 차례 언급했다는 점도 중국의 위기감이 어떠한지 충분히 가늠할 수 있는 부분이다.
불확실한 미래를 위한 리스크 관리
중국의 ‘국무원 기구개혁 방안’은 국가금융감독관리총국을 구성해 증권업 이외의 금융업 감독을 총괄하고, 증권 감독 기능을 국무원 직속의 증권감독위원회에 이관한다는 내용을 담고 있다. 이로써 금융위기 리스크에 잘 대응하기 위해 2018년 시작된 인민은행-은행보험감독관리위원회, 증권감독관리위원회의 ‘1행2회 체제’는 다시 ‘1행1총국1회1국(인민은행-국가금융감독관리총국-증권감독관리위원회-외환관리국)’으로 수직 계열화됐다. 이는 당의 지도력 강화를 전제로 행정권에 대한 집중 관리를 통해 자본 시장에 행정력을 투사(개입)하고 통제함으로써 금융 리스크에 대한 대응력을 더욱 높이려는 의도로 분석된다.
여기서 특기할 점은 중국 지도부의 금융 분야 및 국유기업에 대한 인식이다. 양회에 앞서 중앙기율검사위원회가 발표한 장문의 논평은 매우 이례적인 것으로 평가된다. 왜냐하면 기율위가 관련 분야의 주관부문도 아닐뿐더러, 제도와 정책의 운용에 관한 내용이라기보다는 정치적이고 주관적 인식이 논평의 대부분을 차지했기 때문이다. 논평은 많은 금융업자들이 서구식 교육을 받고 자랐고, 중국 시장의 가치를 과소평가했기 때문에 관련 분야에 대한 변화가 필요하다는 당위성을 강조하고 있다. 최근 들어, 미·중 간 전략적 경쟁 구도에서 중국은 반미(反美), 반서방적 인식을 무시로 드러냈고, 서방과 단절된 행동을 빈번히 표출했다는 점에서도 중국의 입장이 크게 달라졌음을 감지할 수 있다.
이밖에 중국의 부동산과 지방부채 위기가 금융개혁의 동기로 작용하기도 했다. 지방재정의 대부분은 토지 매각 수입에 의존하고 있지만, 작금의 중국 부동산 시장은 침체되어 있고 건설업자들이 대출금 상환에 한계를 드러내면서 부실이 가중되고 있다. 나아가 이런 문제점들이 정부의 교통, 교육, 복지 등의 공공지출에 영향을 미치는 악순환이 거듭되면서9) 중국 경제의 잠재적 리스크로 작용하고 있어 관련 분야에 대한 사전 조치가 어느 때보다 시급한 상황이다. 실제로 중국의 지방정부 부채는 35조 위안(2022년 말 기준)을 넘어섰으며10) 660여 개에 이르는 크고 작은 도시들을 비롯한 각급 정부들의 공식적인 부채 총계가 GDP(국내총생산)의 100%를 가볍게 넘는 것으로 추산되고 있다. 상당수 지방 정부들이 당국의 질책이 두려워 감추고 있는 이른바 ‘인싱(隱形, 숨겨져 있다는 의미)’ 채무까지 더할 경우 200%에 근접할 수도 있는 것으로 보인다. 게다가 지난 3년 동안 강력한 코로나정책인 ‘제로 코로나(zero CORONA policy)’에 재정을 쏟아부은 탓에 이 부채는 더욱 커져버렸다.11) 이번 양회를 통해 중국 정부가 경기진작을 위한 적극적인 정책 전개보다, 불확실한 대내외 환경 속에서 안정과 리스크 관리에 주력한 이유도 이 때문이다.
2023년 양회는 예고된 권력 구조의 변화로 시장의 충격은 없었지만, 중국이 당면한 불확실성은 오히려 확대재생산하는 듯한 인상을 남겼다. 세계 경제의 견인차 역할을 기대하면서도 미래를 확신할 수 없는 까닭이다. 국제적 환경의 변화도 문제지만 중국의 세계관도 이러한 불확실성을 가중하는 요인이라 하겠다.
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1) “中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強李強作重要講話 趙樂際王滬寧韓正蔡奇丁薛祥李希出席會議”, 新浪網, 2022년 12월 16일, https://finance.sina.com.cn/china/2022-12-16/doc-imxwwtnf4803554.shtml (최종접속일: 2023.03.13)
2) “31個省區市披露今年經濟增長預期目標 排名與往年大不同”, 映象新聞, 2023년 1월 16일, http://news.hnr.cn/shxw/article/1/1614782188203208706 (최종접속일: 2023.03.22)
3) “中華人民共和國憲法”, 中國政府網, 2005년 6월 14일, http://www.gov.cn/test/2005-06/14/content_6310.htm (최종접속일: 2023.03.14)
4) “中共中央國務院印發《黨和國家機構改革方案》”, 中國政府網, 2023년 3월 16일, http://www.gov.cn/zhengce/2023-03/16/content_5747072.htm (최종접속일: 2023.03.19)
5) “中 양회 끝나기 무섭게 사정 태풍”, 아시아투데이, 2023년 3월 19일, https://www.asiatoday.co.kr/view.php?key=20230319010010167 (최종접속일: 2023.03.20)
6) “2023年1-2月中國集成電路進口量下跌26.5%，進口金額減少24.9%”, 搜狐, 2023년 3월 8일, https://www.sohu.com/a/651399752_128469 (최종접속일: 2023.03.19.)
7) “中國今年頭兩個月進出口下跌 加大當局試圖重振經濟的難度”, VOA, 2023년 3월 7일, https://www.voachinese.com/a/china-jan-feb-trade-slumps-again-as-global-demand-falters-20230307/6993108.html (최종접속일: 2023.03.19.)
8) “中紀委重磅發聲：16次點名金融，8次提及央企！破除“金融精英論”等錯誤思想，整治享樂主義“, 中國經濟網, 2023년 2월 23일, http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202302/23/t20230223_38410132.shtml (최종접속일: 2023.03.21)
9) “‘國家賬本’出爐，今年的錢這樣花”, 中華人民共和國財政部, 2023년 3월 16일, http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/ysbgjd_15733/mtbd2022/202303/t20230316_3872871.htm (최종접속일: 2023.03.19)
10) 一文回顧地方債2022：發債速度快、規模再次破7萬億, 第一財政, 2023년 3월 11일, https://m.yicai.com/news/101642239.html (최종접속일: 2023.03.17)
11) 31省份債務全景（2022）：誰多誰少誰壓力大, 新浪網, 2023년 2월 16일, https://finance.sina.cn/fund/jjgdxw/2023-02-16/detail-imyfxeri2191381.d.html?vt=4 (최종접속일: 2023.03.16)
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