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전문가오피니언

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주요 이슈에 대한 국내외 전문가들의 견해 및 제언이 담긴 칼럼을 제공합니다.

중국 석탄발전소 증가 이유와 전망

강택구 소속/직책 : 한국환경연구원 연구위원 2023-04-29

중국, 2022년 신규 석탄발전소 프로젝트 허가 건수 한 주에 약 2건 

중국은 2060 탄소중립 선언에도 불구하고 코로나 시국에 석탄발전소의 인허가를 대폭 확대하였다. 코로나19로 중국 내 봉쇄가 한창이던 2022년 총 106GW의 신규 석탄발전소 프로젝트를 허가하였는데, 이는 한 주에 2개꼴로 신규 석탄발전소를 비준한 셈이다. 2015년 이래로 가장 많은 신규 발전소를 비준한 것으로 전년도 2021년 중국이 비준한 신규 석탄발전 프로젝트 23GW보다 약 4배가 많은 수치이다.1) 2022년에는 기존 승인된 50GW의 석탄발전소들을 건설하기 시작하였는데, 이는 전년도 대비 50% 증가한 수치이다.  

중앙정부의 이러한 기조로 상당수 지방정부에서도 2023년도 정부업무보고에서는 ‘저탄소’라는 수식어를 달고 석탄발전의 확대를 꾀하고 있다. 대부분 신규발전소는 광둥, 장쑤, 안후이, 후베이, 허난 등지에 건설될 예정이다. 특히 광둥, 장쑤의 경우 신규 발전용량은 다른 성에 비해 상대적으로 많다. 광둥성의 2023년 정부업무보고에 따르면, 안전한 경제성장과 에너지 안보를 보장하기 위해 석탄과 천연가스의 안정적 공급을 강조하고 신규 석탄발전소 건설을 합리화하고 있다.2) 2020년 기준으로 광둥성의 석탄, 석유, 천연가스, 비화석에너지원 등의 비중은 각각 33.4%, 26.2%, 9.8%, 30.6%이다.3) 석탄의 경우 2021년 기준 중국 전체 에너지 소비 구조에서 석탄 비중이 56%라는 점에 비추어 볼 때 현저히 낮아 신규 석탄발전소 건설의 여력이 있는 것으로 여겨진다. 

장쑤성은 ‘선 건설, 후 변경(先立后改)’의 슬로건 하에 신규 발전소 건설을 가속화하고 있다.4) ‘선 건설 후 변경’이란 신규 석탄발전소를 먼저 건설하여 전력 설비 용량을 확보하고 쌍탄 목표를 달성한 이후 리모델링한다는 것이다.5) 이를 위해 장쑤성은 2022년 9월과 2023년 1월 두 차례 공시를 통해 총 17.3GW의 석탄발전소 건설계획을 발표하였다.6) 

한편, 중국의 석탄 생산 1/4을 생산하는 네이멍구는 기존 석탄화력발전소를 신형 그린 스마트형 발전소로 전환하고, 석탄 채굴에 그치는 것이 아니라 어얼둬쓰(鄂尔多斯) 지역에 현대적인 석탄화학공업 시범단지 건설을 통해 석탄산업의 가치사슬을 조성한다는 계획을 마련하고 있다.7) 

심지어 수력이 풍부한 지역 중 하나로 알려진 윈난성의 경우 2023년도 정부업무보고에서 4.8GW의 화력발전소를 건설하는 동시에 15GW의 재생에너지 프로젝트 건설도 진행하기로 밝힌 바 있다. 더불어 안전하고 깨끗한 고품질 생산을 통해 7,100만 톤 이상의 석탄 생산에 노력할 것이라고 언급하고 있다.8) 

폭염과 가뭄, 이상기온 등 전력 사용량의 급증에 따른 정전사태

중국에서 석탄발전을 확대하는 데는 전력 사용량의 가파른 증가와 이에 따른 대규모 정전사태가 꼽히고 있다. 신흥 경제 대국으로서 중국은 여전히 산업용의 전력 수요가 빠르게 증가하고 있다.9) 이와 더불어 중국에서 최근 예외적인 폭염과 가뭄, 에어컨 보급 증가 등으로 중국 전역의 전력 사용량이 빠르게 증가하면서 강제적 부하 분산으로 정전이 발생하였다.10) 이러한 이유로 지난 몇 년간 중국 내 후난, 장시, 윈난, 쓰촨, 랴오닝, 지린, 저장, 광둥 등지에서 정전사태가 빈번하게 발생하였다. 최대 수력발전 지역 중 하나인 윈난성에서도 2022년 9월 2차례에 이어 2023년 2월에도 가뭄 등으로 전력공급을 제한하기도 하였다.11) 이로 인해 민생의 어려움뿐만 아니라 산업계의 정상적인 영업에도 차질을 빚었다. 리커창이 보고한 2023년 제14기 전국인민대표대회 제1차 회의 정부업무보고에서도 대규모 정전사태에 대한 우려와 조속한 해결을 강조한 바 있다.12) 

특히 2022년 초에 발발한 러시아의 우크라이나 침공에 따른 천연가스의 가격 인상 등 화석연료 에너지의 공급 불안도 중국이 석탄발전을 고수하고 있는 이유 중 하나로 분석되고 있다. 

한편, 러시아의 우크라이나 침공 직후 중국은 대폭 하락한 러시아산 석탄을 대거 구매한 것으로 알려져 있다. 러시아의 침공 직후 일본 등 주요 국가들에서 러시아산 석탄 수입을 금지하면서 러시아는 석탄 가격에 대폭 할인하였다. 이러한 이유로 러시아의 대중국 석탄 수출량이 2022년 5월과 6월에 전년 대비 20%(550만 톤)와 55%(620만 톤) 증가하였다.13) 

석탄발전에 기반한 재생에너지 발전 확대 전략 추진

‘2060 탄소중립’ 달성을 위해 중국은 석탄발전을 주요 기반으로 재생에너지를 확대하는 전략을 추진하고 있다.14) 이러한 전략은 중국 국가발전개혁위원회와 국가에너지국이 2022년 3월 발표한 ‘제14차 5개년 현대화 에너지 시스템 규획’에서 확인할 수 있다. 본 규획에 따르면, 중국은 에너지 안보 확보와 저탄소 발전을 염두에 두면서 전통에너지와 신에너지 간의 조합을 강조하고 있다. 전통적 화석에너지로 대표되는 석탄의 청정 이용과 채굴 및 저장 메커니즘을 강화하고 초저배출 기준에 따라 석탄발전소를 건설하며, 석유와 천연가스의 안정적 수급의 필요성을 역설하고 있다. 이와 더불어 신에너지 측면에서는 풍력 및 태양광 발전과 같은 재생에너지 확대와 수소 에너지 등 관련 기술 개발을 추진한다는 계획이다. 15) 

재생에너지에 대한 중국의 관심과 지원은 매우 적극적이다. 2020년 10월 국무원 판공청이 발표한 ‘신에너지 자동차 산업 발전규획(2021~2035년)’에서 2035년까지 전체 공공부문 차량을 전기 차량화하고 수소차 육성을 강조하고 있다. 2022년 국가발전개혁위원회 등 9개 부처가 발표한 제14차 5개년 재생에너지 발전 규획에 따르면, 2025년까지 재생에너지 전력소비량을 33% 높이고 연간 발전량을 3조 3천억 kWh에 도달하도록 한다는 것이다. 그리고 2030년까지 비화석에너지 소비 비중을 25%로 높이고 토지 및 공간 활용 효율성을 고려하여 사막과 해양 등지에 총 1,200GW의 대규모 풍력과 태양광 발전기지를 추진한다는 계획을 마련하고 있다.16) 한편, 중국은 태양광 제조와 관련하여 글로벌 우위를 점하고 있다. 태양광의 글로벌 가치사슬에서 폴리실리콘, 잉곳, 웨이퍼, 태양전지, 모듈을 각각 63%, 95% 97%, 79%, 71%의 점유율을 갖고 있으며 풍력터빈 제조 글로벌 점유율은 53.5%로 상위 15개 업체 중 9개가 중국 업체이다. 

중국의 재생에너지에 대한 투자와 관심이 적극적이지만, 여전히 석탄발전에 대한 기조는 여전하다. 중국은 앞선 규획의 공식문서에서 등장하는 ‘선진’, ‘청정’, ‘저탄소’ 등의 이름을 달고 석탄발전소를 확대하고 있다. 이러한 확대 전략에 따라 중국은 14차 5개년 규획 기간(2021~2025년) 동안 150GW의 신규 석탄발전소를 건설하여 2025년까지 중국 내 석탄화력발전 총용량이 1,230GW에 달할 것으로 예상하고 있다.17) 

중국의 석탄발전은 전체 발전용량에서 약 49.1%로 절반에 달하고 있을 만큼 중요한 발전원 중 하나이다(표 1 참조). 이러한 점에서 중국은 석탄발전을 무리하게 감축하려는 시도에는 소극적이다. 국가 그리드 에너지연구원 장윈저우(张运洲) 원장에 따르면, 석탄과 같은 전통적인 발전원은 ​​신뢰할 수 있는 전력을 보장하는 핵심 공급주체로서 중국 전력 시스템의 미래 수급에 대한 불확실성이 높은 만큼 온당하고 타당한 방식의 석탄발전 감축 로드맵을 마련해야 한다고 강조하고 있다.18) 그리고 ‘석탄발전소를 퇴출해야 한다’라는 목소리에 중국 내 많은 전문가는 소위 쌍탄 즉 2030 탄소피크와 2060 탄소중립 목표를 달성하기 위해 가까운 시기에 화석에너지를 개발하지 않는다는 의미는 아니라고 강조하고 있다. 이러한 점에서 당분간 중국의 신규 석탄발전소 허가와 건설은 지속적으로 진행될 것으로 예상된다. 


탄소중립 2060을 염두하여 볼 때 중국의 신규 석탄발전소의 지속적인 건설이 향후 탄소 배출의 증가로 이어지지는 않을 것이라는 낙관론도 있다. 중국이 현 전력 수급에 대응하기 위해 석탄발전소를 건설하고 있지만, 향후 탄소중립 목표 달성을 위해 재생에너지를 통한 발전이 확대된다면 신규 석탄발전소의 지속적인 사용보다는 도리어 활용도가 감소할 가능성이 크다는 것이다. 한 연구에 따르면, 중국의 석탄화력발전소의 평균수명은 평균 12년에 불과하고 30년 이상 가동한 발전소는 1.1%에 불과하다는 것이다.19) 이러한 연구에 기초해 볼 때 최근 건설되는 석탄발전소 운영은 2035년 이후부터는 그 활용이 낮아질 것으로 예상할 수 있다. 

이러한 낙관론에도 불구하고 그간 승인 및 건설되어 운영하는 석탄발전소의 사업자들이 단계적 폐지에 미온적으로 대응하고 비화석에너지발전 확대를 못마땅하게 여길 수 있어 석탄발전소의 증설은 중국이 공약한 탄소중립 이행의 어려움과 비용 증가로 이어질 가능성이 크다. 또한 소위 ‘녹색’ 또는 ‘저탄소’ 등의 이름으로 신규 건설되고 있는 중국의 석탄발전소에서 미세먼지가 전혀 발생하지 않는 것은 아니다. 한국의 미세먼지 발생의 많은 부분이 국내적 유발요인도 있으나 중국의 요인도 무시할 수 없다는 점에서 급증하는 중국 석탄발전소의 건설 및 운영에 관해 지속적이고 면밀한 모니터링이 필요하다.




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1) “China permits two new coal power plants per week in 2022,” Briefing, Feb. 2023, Global Energy Monitor, p.2, https://globalenergymonitor.org/wp-content/uploads/2023/02/China-permits-two-new-coal-power-plants-per-week-in-2022.pdf, 검색일: 2023.4.17.
2) 2023年广东省政府工作报告(全文), 『南方日报』, 2023年 1月 18日, http://gdjr.gd.gov.cn/gdjr/jrzx/gzdt/content/post_4083481.html, 검색일: 2023.4.17.
3) “广东省能源发展 “十四五” 规划,” 广东省人民政府网站, 2022年 3月, http://www.gd.gov.cn/attachment/0/486/486725/3909375.pdf, 검색일: 2023.04.17.
4) “江苏省政府2023年政府工作报告,” 江苏省人民政府网站, 2023年 1月 28日, http://www.jiangsu.gov.cn/art/2023/1/28/art_33720_10733780.html, 검색일: 2023.04.17.
5) 쌍탄(雙炭)은 두 개의 탄소 즉 2030 탄소피크와 2060 탄소중립을 일컫는 중국식 표현이다(저자 주).  
6) “关于“先立后改”建设清洁高效支撑性电源项目规划建设实施方案的公示,” 江苏省发展和改革委员会网站, 2022年 9月 19日, https://fzggw.jiangsu.gov.cn/art/2022/9/19/art_319_10609243.html, 검색일: 2023.4.17; “关于“先立后改”煤电支撑性电源项目(第二批)规划建设实施方案的公示,” 江苏省发展和改革委员会网站, 2023年 1月 11日, https://fzggw.jiangsu.gov.cn/art/2023/1/11/art_319_10724349.html, 검색일: 2023.4.17.
7) “2023年内蒙古自治区政府工作报告: 2023年1月12日在内蒙古自治区第十四届人民代表大会第一次会议上,” 『内蒙古日报』, 2023年 1月 18日.
8) “2023年政府工作报告: 2023年1月11日在云南省第十四届人民代表大会第一次会议上,” 『云南日报』, 2023年 1月 17日.
9) “Changing coal use in the EU and China since the energy crisis,” China Dialogue, April 11 2023, https://chinadialogue.net/en/energy/changing-coal-use-in-eu-and-china-since-the-energy-crisis/, 검색일: 2023.4.20.
10) David Fishman, “The three causes of China’s power outages,” The China Project, Sept. 28 2021. https://thechinaproject.com/2021/09/28/the-three-causes-of-chinas-power-outages, 검색일: 2023.4.15.
11) “又限电了!云南出招解决煤电难题,” 『能源杂志』, 2023年 2月 22日, https://www.inengyuan.com/kuaixun/10496.html, 검색일: 2023.4.20.
12) “政府工作报告: 2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上,” 『中国政府网』, 2023年 3月 5日, http://www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5747260.htm, 검색일: 2023.4.17.
13) “China continues to snap up Russian coal at steep discounts,” CNBC, Jun. 29 2022, https://www.cnbc.com/2022/06/30/china-snaps-up-russian-coal-at-deep-discounts-as-ukraine-war-continues.html, 검색일: 2023.04.20.
14) “Chinese provinces push for coal and clean energy,” China Dialogue, March 1, 2023, https://chinadialogue.net/en/energy/two-sessions-chinese-provinces-push-coal-and-clean-energy, 검색일: 2023.4.20.
15) ““十四五”现代能源体系规划,” 2022年 1月 29日, http://www.nea.gov.cn/1310524241_16479412513081n.pdf, 검색일: 2023.4.20.
16) “十四五”可再生能源发展规划的通知(发布稿),” 2021年 10月 21日, https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202206/P020220602315308557623.pdf, 검색일: 2023.4.20.
17) “预计“十四五”煤电装机新增1.5亿千瓦,” 『中国能源报』, 2021年 12月 15日, https://news.bjx.com.cn/html/20211215/1193645.shtml, 검색일: 2023.4.18.
18) ibid.
19) “煤电机组灵活性运行与延寿运行研究,” 中电联2020年重大调研课题, 2020, p. 77, https://www.cec.org.cn/upload/1/pdf/1609833032589.pdf, 검색일: 2023.04.20.

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