CSF 중국전문가포럼

중국 인구정책 어떻게 변화할 것인가

김정진 소속/직책 : 중국 서남정법대학교 교수 2023-05-10

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국가재건을 위해 실시한 산아제한 정책

오늘날 중국의 인구(人口)는 경제성장을 이끄는 중요한 노동자원이며, 중국을 지칭하는 대명사가 되었다. 2022년 말 중국의 총인구수는 14.1175억 명을 기록하였다. 세계인구의 약 18.5%를 점하며 역대 최대치를 기록한 것이다. 현재 중국의 인구변화에 있어 산아제한을 중심으로 한 인구정책이 중요한 역할을 하였다. 이러한 중국의 인구정책은 인구 고령화와 남녀성비 불균형 그리고 출산율 저하라는 문제를 남겼다. 다른 사회문제는 별개로 하더라도 저출산 문제는 인구대국으로 불리는 중국에 어울리지 않는다. 그만큼 시대가 변해 결혼과 출산 및 육아에 대한 가치관이 이전과 다르다는 것을 알 수 있다.

1949년 신중국이 설립될 당시 중국은 오랜 전쟁과 기아로 인해 국가를 재건하기에는 노동력이 턱없이 부족하였다. 이에 따라 1950년 전후 중국은 ‘출산 장려’를 일시적으로 시행하였다. 하지만, 1953년 인구 및 경제 상황 조사를 처음으로 실시한 결과, 중국 내 ‘산아제한’이 필요하다는 여론이 압도적으로 나타났다. 당시 산아제한정책에 힘을 실어준 것이 마인추(马寅初)의 「신인구론(新人口论)」이다. 이후 중국은 그의 인구이론에 영향을 받아 ‘산아제한’을 국책으로 하여 현재까지 이를 시행하고 있다.

중국도 저출산 국가이다

현재 중국도 저출산 국가이다. 출산율 저하는 경제가 발전한 대부분의 국가에서 나타나는 문제이다. 이를 극복하기 위한 수단으로 여러 국가에서 출산장려정책에 집중하고 있다. 한국도 ‘출산절벽’ 시대를 맞아 중앙정부와 지방자치단체가 출산율 증가를 위해 다양한 정책을 실시하고 있다. 최근 중국도 출산율 저하를 막기 위해 ‘세 자녀 출산’으로 정책 노선을 변경하였지만, 여전히 산아제한을 견지하고 있는 실정이다. 하지만, 세 자녀 출산에 대한 대대적인 홍보에도 불구하고, 출산율이 계속 떨어지면서 다양한 사회문제로 되고 있다.

한편, 중국은 출산장려금과 육아휴가 제도 등을 통해 세 자녀 출산을 장려하고 있다. 또 기존의 한 자녀 출산 정책을 시행할 때 이에 동참한 가정을 대상으로 산아제한장려금도 지급하고 있어 하나의 정책에 모순된 두 제도가 상존하는 딜레마 상태에 있다. 이러한 점에서 중국의 출산정책을 제도의 관점에서 검토할 필요가 있다.

인구정책실시의 효과와 인구변화

앞서 언급한 1950년대 중반 마인추의 「신인구론(新人口论)」의 핵심은 ‘자원배분과 경제성장’이었다. 당시 사회주의 체제를 견고히 하기 위해 중국 정부는 자원배급제를 시행하였는데, 이때 식량과 원료 등의 부족으로 자원배급은커녕 국가재정이 위태로운 실정이었다. 또 공업화 발전을 위하여 인구 조절을 통해 우수인구를 출산하는 것이 국익에 유리하기 때문에 인구수 통제가 필요하다고 여기는 인구이론이 주류를 이루었다.

인구변화를 보면, 1949년 신중국이 설립한 당시의 중국 인구는 5.42억 명이었으나 불과 5년 만인 1954년 6억 명을 돌파하였다. 이에 중국은 마인추의 「신인구론(新人口论)」에 근거한 인구통제를 전개했다. 이후 약 10년간 인구억제는 성공을 거두었고, 2000년 이후 인구 증가 속도가 완만하게 이루어졌다. 그러나 이때의 인구증가는 산아억제 정책만의 성과로 보기에는 어려우며, 경제성장으로 인한 경쟁사회가 본격적으로 시작되면서 출산율이 낮아졌기 때문으로 해석된다. 이에 시진핑 정부에 들어서면서 두 자녀 정책과 세 자녀 정책으로 산아제한 정책이 다소 완화되었다. 하지만, 중국은 여전히 산아제한을 국책으로 견지하고 있다.

산아제한 정책으로 인한 사회문제

1950년대 중반부터 시작된 중국의 산아제한 정책은 중국의 인구구조에도 많은 변화를 가져왔다. 한 자녀 가정으로 인해 인구증가율은 목적하는 바를 이루었지만, 다양한 사회문제를 낳았다. 이른바 ‘小皇帝’, ‘小公主’로 불리는1) 외동자녀는 윤리교육보다 성과위주의 교육으로 이루어지는 가정 교육 때문에 사회에 적응하는 데 어려움을 겪었다. 인성교육의 부재로 ‘이기적 小皇帝, 小公主’는 국내뿐만 아니라, 국외에서도 많은 문제를 일으켰다.

다른 한편으로 자녀가 부모보다 일찍 사망한 경우 누가 부모를 부양할 것인지에 대한 문제가 생겼다. 중국은 전통적으로 자녀가 성장하여 부모를 부양한다. 정부의 한 자녀 출산정책에 따라 한 자녀만을 출산하여 양육하였는데, 불의의 사고나 기타의 사유로 자녀가 사망하고, 다시 출산할 능력이 없는 경우 국가가 부모의 부양을 책임져야 하는지가 문제된다. 국민이 국가 정책만을 믿고 한 자녀 출산을 한 경우, 이후 부양문제에 있어 책임이 없다고는 할 수 없다. 중국 정부는 산아억제 정책을 실시하면서 제한된 자녀 수보다 더 많은 자녀를 출산한 가정에 대해 정책에 따르지 않은 벌금 명목으로 ‘사회부양비(社会抚养费)’를 징수해 왔다. 그러므로 이에 대한 대책 마련이 필요하다.

산아억제 장려금과 출산장려금의 모순된 공존

오랫동안 중국의 산아제한정책은 단순히 출산 제한을 위한 교육과 홍보에만 그치지 않았다. 산아억제 정책의 구체적 실시방안에는 출산가정의 피임 수술이 포함되었다. 즉, 중국은 산아제한정책에 참여한 가정에 대해 남성은 정관수술을, 여성은 피임 수술을 하게 하였다. 이러한 정부 정책에 협조한 가정에 대해서는 이혼가정을 포함하여 산아제한장려금을 지급하여 왔다.

구체적인 산아제한장려금(가족계획 장려금)을 살펴보면, (1) 가족계획법 상 혼인 연령인 만 22세 이후에 혼인하고, 산아제한정책에 참여한 일반가정으로, (2) 산아제한수술(정관수술 및 피임 수술 등)을 받은 자를 대상으로 한다. 부부가 이혼한 경우에도 혜택을 받으며, 재혼한 경우 계획출산 정책을 계속 따라야 한다. 이러한 가정의 경우, 7세 미만 아동에 대하여 매월 1,000위안을, 7~10세 아동은 800위안, 10세 이상 아동은 500위안을 지급한다. 또 산아제한수술 장려금으로 1,200위안을 지급하며, 계획출산의 방법으로 이혼한 부부에게는 각각 200위안을 지급하고 있다.

한편, 최근 들어 세 자녀 출산정책이 시작되었음에도 여전히 출산율이 저조하여 다양한 출산 장려 정책을 시행하고 있다. 이러한 제도는 출산장려금과 출산휴가 등으로 한국에서 시행하는 것과 그 목적에 차이가 없다. 특히, 중국의 출산장려금은 출산과 직접적인 경제지원금이라는 점에서 의의가 있다. 중국 정부는 2016년부터 「계획출산 정책의 추가적 보완과 인구의 장기적 균형발전 촉진에 관한 의견(关于进一步完善计划生育政策促进人口长期均衡发展的意见)」을 통해 외동인 부부의 두 자녀 출산을 장려하기 위해 출산장려금을 지급하고 있다. 중국도 한국과 같이 금액과 기준이 지방정부마다 다르다. 또 지방정부에 따라 세 자녀 출산가정에 대해 복리후생 혜택은 물론, 출산장려금을 지급하고 있다. 현재 윈난성(云南省)은 올해부터 2025년 말까지 한시적으로 장려금을 지원하고 있다. 금액을 살펴보면, 둘째는 2,000위안, 셋째는 5,000위안을 일회성으로 지급한다.

이처럼 산아제한을 국책으로 하면서 중국에서는 산아제한 장려금과 출산장려금이 동시에 존재하는 상황이 나타나고 있다. 이는 산아제한에 기반을 두고 있기 때문이다. 서로 모순되는 두 제도가 공존하는 원인은 오랫동안 실시되어 온 산아제한 정책으로 인한 혜택이 현재 세대에까지 지속되고 있으며, 정책의 변화로 출산 장려의 필요성으로 새로이 형성되었기 때문이다. 이러한 속사정을 모르면, 중국 정부가 한편으론 정관수술 등 피임 수술을 권유하면서 다른 한편으로는 출산율을 높이기 위해 장려금으로 유도하는 것으로 보인다.

출생 친화적 인구정책의 필요

오늘날 혼인연령기 또는 가임기 여성의 결혼, 출산 가치관은 이전 세대와 다르다. 즉, 이전 세대는 ‘때가 되면 결혼해야 하고, 결혼하지 않으면 문제가 있는 사람’으로 생각했다. 하지만, 현재에는 ‘결혼과 출산은 선택’이라는 가치관이 형성되어 있다.

특히, 중국은 외동 자녀들이 현재 혼인연령기에 있는데, 이들은 대부분 80년대와 90년대 이후 출생한 사람들로 개성이 넘치며, 결혼에 대한 가치관이 이전 세대와 다르다. 이들 세대 대부분은 경쟁사회에 적응하여 살고 있기 때문에 결혼과 출산을 경제적 비용과 효익의 관점에서 바라본다. 그러므로 세 자녀 출산정책을 포함하여 기존의 중국이 견지하고 있는 산아제한 정책은 이들에게 더 이상 효율적이지 못한 정책이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 고령화와 남녀성비 불균형 등 인구구조 문제를 겪고 있는 중국은 새로운 인구정책이 필요한 시기이다.

중국이 출산율을 높이기 위해 세 자녀 출산정책을 실시하고 있지만, 정책을 실시한 다음해에 잠시 그 효과가 나타났을 뿐 출산율은 증가하지 않았다. 이는 현재의 출산정책이 ‘출산친화적’이지 못하기 때문이다. 한 가정에 있어 결혼, 출산으로 인한 경제적 부담은 매우 크다. 이를 해소하기 위해서는 주택공급, 육아휴가, 출산휴가, 육아휴직, 육아수당, 일·가정 양립 등 기초적 제도가 마련되어야 한다. 이를 통해 출산에 대한 가정의 부담이 심리적으로나 경제적으로 줄어들어야 할 것이다. 다시 말해, 출산친화적인 제도를 기반으로 결혼과 출산에 대해 국가와 지역사회가 함께 지원하고 있음을 국민이 인식할 수 있도록 하여야 한다. 또한, 현재 중국에서 실시되고 있는 산아제한을 위한 피임수술제도를 폐지하고, 출산장려를 위한 다양한 정책이 우선되어야 할 것이다.

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[참고문헌]

중국 국가통계국(https://data.stats.gov.cn/index.htm)

“计划生育奖励金标准”, https://wenku.baidu.com/view/16cc92e6950590c69ec3d5bbfd0a79563d1ed46d.html?_wkts_=1678873004753&bdQuery=计划生育奖励金标准(접속일: 2023.04.30.)

“在家庭教育中，剖析“小皇帝”、“小公主””, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1671521187429784352&wfr=spider&for=pc(검색일: 2023.04.30.)