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시진핑 정부의 삼농문제 토탈 솔루션, 향촌진흥

박경철 소속/직책 : 충남연구원 연구위원 2023-05-12

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중국의 최대 현안, 삼농문제

중국 공산당과 중앙정부는 매년 초 각급 공산당과 정부에 그해 가장 우선적으로 해야 할 사안을 하달한다. 이른바 <중앙1호문건>(이하 ‘문건’)이다. 이 문건에서 이른바 ‘삼농(농업, 농촌, 농민)’ 문제를 처음 언급한 것은 1982년이었다. 이후 연속 5년 동안, 삼농문제는 중국 공산당과 중앙정부의 최대 현안이었다. 이후 후진타오(胡錦濤) 정부가 출범한 2004년에 다시 <중앙1호문건>에 삼농문제가 핵심 주제로 등장했다. 이후 20년 동안 이 문건의 핵심 주제는 삼농문제였다. 이제 <중앙1호문건>은 삼농문제의 대명사가 되었다.

사실 삼농문제는 이전 후진타오 정부의 핵심 정책인 데다 10년의 집권 동안 <중앙1호문건>의 핵심 주제였기 때문에 시진핑(習近平) 정부에서는 어느 정도 바뀔 것으로 예상되었다. 하지만 시진핑 정부에서도 여전히 삼농문제가 핵심 주제로 지속되었다. 더욱이 시진핑 정부 3기의 시작인 올해에도 <중앙1호문건>의 핵심 주제는 삼농문제¹⁾인 것으로 보면 앞으로도 삼농문제는 시진핑 정부에서도 최대 현안이 될 것으로 예상된다.

삼농문제 해결 전략, 향촌진흥

후진타오 정부는 삼농문제 해결 방안으로 사회주의신농촌건설을 제시했다. 이 방안은 사회주의의 제도를 토대로 신시대의 요구에 부응해 농촌에서의 경제, 정치, 문화, 사회 등을 새롭게 건설해서 궁극적으로는 농촌을 경제적으로 번영시키고, 인프라를 완비하고, 환경을 아름답게 하고, 문명과 조화로운 사회주의신농촌을 건설하는 것이다. 후진타오 정부는 이를 실현하기 위해 1)발전된 생산, 2)부유한 생활, 3)문명화된 풍토, 4)깨끗한 농촌, 5)민주적 관리 등 다섯 가지 목표를 제시²⁾하고 집권기간 동안 많은 정책을 투입했다.

이에 반해, 시진핑 정부는 삼농문제 해결 전략으로 ‘향촌진흥’을 제시했다. 시진핑은 2017년 10월 18일, 제19차 중국공산당대회 보고에서 처음으로 향촌진흥 전략을 내놓았다. 그는 삼농문제, 즉 농업, 농촌, 농민 문제는 국가 경제와 인민 생활의 근본적인 문제와 관련하기 때문에 삼농문제 해결을 반드시 전체 공산당의 가장 핵심 중의 핵심 업무(重中之重)로 삼고 향촌진흥 전략을 적극 실행할 것을 지시했다.³⁾ 이런 이유로 시진핑 정부 2기가 시작한 해인 2018년 향촌진흥은 <중앙1호문건>의 핵심 주제로 등장했다. 이후 2021년에서 2023년까지 연속 3년 동안 향촌진흥은 이 문건의 핵심 주제가 되었다.

올해 <중앙1호문건>의 제목은 ‘2023년 향촌진흥 중점사업의 전면 추진에 관한 중공중앙, 공무원의 의견’이다. 전체 9개 부분으로 구성되었는데 그 내용은 다음과 같다: 1)식량과 중요 농산품의 안정적 공급, 2)농업 기초시설 건설 강화, 3)농업 과학기술과 장비 지원 강화, 4)빈곤퇴치 공략 성과 확산, 5)향촌산업의 고품질 발전, 6)농민의 소득증대 다변화, 7)좋은 주거, 좋은 일자리, 살기 좋은 향촌건설의 견실한 추진, 8)당조직 지도자의 건전한 향촌관리체계 구축, 9)정책보장과 체제 혁신 강화 등이다. 9개 부분에 각각 세부 조항을 명기해 삼농문제 해결을 위한 구체적인 실행 방안을 제시했다. 전체 문건을 간략히 개괄하자면 ‘최저선을 지키고(守底线), 향촌진흥을 촉진하고促振兴), 보장을 강화한다(强保障)’로 요약할 수 있다.⁴⁾ 구체적인 내용은 다음과 같다.

먼저, 최저선을 지키는 것이다. 여기에는 크게 식량안전 보장과 대규모 빈곤회귀 방지가 있다. 먼저, 식량안전 확보에 관한 내용이다. 중국은 14억여 명이라는 막대한 인구를 부양하기 위해 정부가 확보해야 하는 최저식량의 기준선을 두고 있다. 이를 식량안보의 홍선(紅線: red line)이라고 부른다. <중앙1호문건>에서는 2023년 최저식량 기준선을 1.3조 근(약 6.5천 억kg)으로 설정하고 농산물의 안정적 생산을 위한 다양한 지원책을 제시했다. 두 번째, 대규모 빈곤회귀의 방지와 관련한 내용이다. 중국 정부는 그동안 빈곤퇴치를 위한 큰 노력을 기울여 왔다. 하지만 여전히 많은 인구가 빈곤선에 있고 설사 빈곤에서 탈피했더라도 다시 빈곤의 함정으로 회귀하는 경향이 있다. 따라서 <중앙1호문건>에서는 중국 정부가 빈곤퇴치 정책과 함께 대규모적인 빈곤회귀를 막는 데 노력할 것을 당부했다.

두 번째는 향촌진흥을 촉진하는 것이다. 향촌진흥을 촉진하기 위해서는 향촌발전, 향촌건설, 향촌치리(治理: 거버넌스)가 우선적으로 수행되어야 한다. 이를 위해 <중앙1호문건>에서는 첫째, 향촌산업의 고품질 발전과 향촌의 신산업과 신업무 형태의 중요성을 강조했고, 둘째, 농민의 수익 증대를 위해 농민에게 더 많은 재산상의 권익을 보장하고 농민 수익의 다변화를 강조했으며, 셋째, 농촌에서 기초적인 생활 조건을 갖추도록 주거, 일자리, 환경개선 등을 역설하는 한편, 마지막으로는 당의 지도자들이 향촌치리 체계를 잘 구축해 향촌치리의 효능을 제고할 것을 주장했다.

세 번째는 보장을 강화하는 것이다. 중국 정부는 삼농문제 해결을 위한 다양한 정책을 제시하고 또 실행하고 있다. <중앙1호문건>에서는 정책 기조가 안정적으로 유지될 뿐만 아니라 효율적으로 진행될 수 있도록 체계 혁신을 강조하고 있다. 또한 공산당 조직이 삼농정책을 전면에서 이끌 것을 주문하고 있다.

향촌진흥을 위한 전방위적인 정책 추진

2017년 시진핑 주석이 제19차 당대표대회에서 삼농문제 해결을 위해 처음 향촌진흥 전략을 제시한 이후 현재까지 중국 공산당과 중앙정부는 이를 실현하기 위해 전방위적인 정책을 추진해 왔다. 그 대표적인 사례는 다음과 같다.

<국가향촌진흥전략규획(2018-2022년> 수립

2018년 1월 <중앙1호문건>에서 처음으로 향촌진흥에 관한 방향을 제시한 이후 리커창(李克强) 국무원 총리는 같은 해 3월 <정부공작보고>에서 향촌진흥 전략을 적극 실행할 것을 주문했다. 이후 같은 해 5월, 중공중앙정치국은 <국가향촌진흥전략규획(2018-2022년)>(이하 ‘규획’)을 심의하고 같은 해 10월 중공중앙과 국무원에서 이를 공표했다. 규획은 삼농업무에 관한 시진핑 주석의 중요 지도이념을 담고 있다. 구체적으로 살펴보면, 산업 활성화, 쾌적한 주거, 문명화된 농촌, 효율적인 관리, 여유로운 생활이라는 요구에 근거해 향촌진흥 전략의 단계적 추진을 제시했다. 이를 통해 2020년까지 전면적인 샤오캉 사회(小康社會: 먹는 문제가 해결되고 어느 정도 여유로운 생활을 누리는 사회)를 건설하고 2022년 제20차 당대표대회 시의 목표 임무를 완성하는 것이다.

<향촌진흥촉진법> 제정

중국 정부는 향촌진흥을 보다 효율적이면서도 체계적으로 추진하기 위해 <향촌진흥촉진법>을 제정했다. 2021년 4월 29일 제13차 인민대표대회 상무위원회 제28차 회의에서 통과된 후 같은 해 6월 1일부터 시행되었다. 총 10장으로 구성되어 있으며 그 내용을 보면, 제1장 총칙, 제2장 산업 발전, 제3장 인재 지원, 제4장 문화 번영, 제5장 생태 보호, 제6장 조직 건설, 제7장 도농 융합, 제8장 지원 조치, 제9장 감독 조사, 제10장 부칙 등이다.⁵⁾

제1장 총칙의 제1조에는 ‘향촌진흥 전략을 전면적으로 실시하기 위해, 농업의 전면적 쇄신, 농촌의 전면적 진보, 농민의 전면적 발전을 위해, 농업농촌 현대화를 촉진하기 위해, 사회주의 현대화국가를 전면적으로 건설하기 위해 이 법을 제정한다’고 명시하고 있다. 또한 제2조에는 ‘향촌진흥 전략을 전면적으로 실시하고, 향촌진흥, 인재진흥, 문화진흥, 생태진흥, 조직진흥을 촉진하고, 도농 융합·발전 등의 활동을 추진하는 데 이 법을 적용한다.’고 명시되어 있다. 특이한 점은 제1장 제7조에 ‘국가는 사회주의 핵심 가치관을 견지해 민족정신과 시대정신을 적극 알리고, 향촌 우수 전통문화의 보호와 공공문화 서비스 체계 건설을 강화하고 향촌 문화의 번영과 발전을 위해 매년 음력 추분(秋分)일을 ‘중국농민풍수절’로 정한다’고 명시한 것이다. 우리나라의 ‘농업인의 날’에 해당하는 중국농민풍수절을 제정함으로써 그동안 도외시됐던 농업, 농촌, 농민에 대한 전 국민적 관심을 환기하기 위한 조치로 해석된다.

<국가향촌진흥지원국> 설치

중국 정부는 향촌진흥 전략을 효율적으로 추진하기 위해 2021년 1월 국가향촌진흥국을 설치했다. 국가향촌진흥국은 기존 국무원 산하 부빈(扶貧)개발영도소조판공실을 확대해 개편한 것이다. 당초 국무원 직속 조직이었다가 2023년 3월 국무원기구 개혁 방안에 따라 농업농촌부 관리의 부급(차관급) 조직으로 개편되었다. 원래는 단독 조직의 형태였으나 주관 부서인 농업농촌부의 관리를 받도록 개편한 것으로 파악된다.

중국의 향촌진흥 정책을 총괄하는 이 조직의 구성을 보면, 크게 종합사(司: 우리나라의 局에 해당), 정책규획사, 규획재무사, 개발지도사, 사회방부(幇扶)사, 심사평가사, 당위원회(인사사) 등의 부서가 있다. 또한 직속 사업단위로 중국부빈(扶貧)발전센터, 중국국제부빈센터, 전국부빈선전교육센터, 국무원부분판공실정보센터가 있다.

결론 및 기대

앞서 언급했듯이 지난 20년 동안 <중앙1호문건>의 핵심 주제는 삼농문제였다. 그만큼 중국에서 삼농문제는 핵심 중의 핵심 사안이다. 그런데 중국 공산당과 정부가 지난 20년 동안 삼농문제 해결을 당-정부의 최우선 과제로 설정했다는 것은 그만큼 이 문제를 해결하기가 쉽지 않다는 사실을 반증한다.

중국 공산당은 농촌을 기반으로, 농민을 주체로 공산혁명에 성공해 중화인민공화국이라는 새로운 국가를 건립했다. 하지만 신중국 성립 이후에도 농업, 농촌, 농민은 중국의 공업화, 도시화, 개방화 우선 정책에 희생되고 배제되어 그들의 불만은 누증되어 왔다. 이 문제를 해결하지 않으면 공산당의 정체성마저 흔들리는 상황에 이르렀기 때문에 중국의 당-정부는 삼농문제 해결을 위해 전방위적으로 나서고 있는 것이다.

시진핑 정부의 향촌진흥은 후진타오 정부의 사회주의신농촌건설 노선을 계승한 것으로 보이지만 이전 정부 때보다 더 체계적이면서도 더 적극적인 노력을 기울이는 것으로 보인다. 앞서 설명했듯이 향촌진흥을 실현하기 위해 새로운 규획을 수립하고, 새로운 법령을 제정하고, 새로운 담당 조직을 만들었다. 향촌진흥을 실현하기 위한 정책적, 제도적 토대를 구축한 것이다. 시진핑 주석은 중국몽 실현을 위해 ‘농업이 강하고, 농촌이 아름답고, 농민이 잘사는 나라’를 건설하겠다고 밝힌 바 있다. 하지만 현재의 중국 상황은 녹록치 않아 보인다. 전쟁과 기후위기로 식량문제는 여전히 위협적이고 도시와 농촌, 동부 연해안과 서부 내륙 간 발전 격차는 여전하다. 농촌의 인구 감소와 고령화, 농촌에 남겨진 아이들(留守兒童) 문제도 여전하다. 더욱이 3억여 명에 달하는 농민공(農民工) 문제도 중국 공산당과 정부가 해결해야 할 큰 과제이다.

이러한 상황에서 시진핑 정부는 향촌진흥에 ‘명운’을 걸고 있는 것 같다. 시진핑 정부가 내세운 ‘공동부유’의 핵심 대상은 농민과 가난한 농촌주민이라고 해도 과언은 아닐 것이다. 중국 정부의 향촌진흥 전략을 통해 앞으로 농촌에 어떠한 변화가 있을지 주목된다. 중국의 삼농문제는 중국만이 아니라 우리나라와도 밀접한 관련이 있는 만큼 우리도 관심을 두고 계속 주목할 필요가 있다.

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1) 2023年中央一号文件（全文） (lswz.gov.cn)(검색일: 2023. 05. 01)

2) 如何扎实推进社会主义新农村建设 (www.gov.cn)(검색일: 2023.05.02)

3) 乡村振兴战略（习近平同志2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略）_百度百科 (baidu.com)(검색일: 2023.05.01)

4) 国新办举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会介绍2023年全面推进乡村振兴重点工作_乡村振兴 (nrra.gov.cn)(검색일: 2023.05.02.)

5) 中华人民共和国乡村振兴促进法_中国人大网 (npc.gov.cn)(검색일: 2023. 05. 03)