[4월 월간특집] 중국 국무원 기구 개편안 발표... 금융·기술, 당 직속 관리
CSF 2023-05-12
중국이 대대적인 부처 개편을 통해 금융 감독과 과학기술 역량 강화에 나섰다. 주요 내용은 다음과 같다.
금융 감독 강화
중국은 증권업을 제외한 금융 활동을 감독하기 위해 현재의 은행 및 보험 감독 기관을 재편해 국가금융관리총국(国家金融管理监督总局)을 신설한다. 신설되는 국가금융관리총국은 런민은행(人民银行)이 해 오던 핀테크 및 국유기업 감독, 중국증권감독관리위원회(中国证券监督管理委员会)가 관할하던 소비자 보호 업무 등의 책임을 맡는다. 한편, 국무원 직속 기관으로 승격되는 중국증권감독관리위원회는 앞으로 회사채와 지방 정부 채권 발행 관리를 총괄하게 된다. 런민은행도 8개 지방 지점을 성급 지점으로 교체하는 구조조정에 들어간다. 런민은행은 다른 주요 국가의 중앙은행처럼 통화정책 및 거시 건전성 관리에 초점을 맞추고 규정 준수 및 위험 관리 업무를 국가금융관리총국에 이관한다.
외신 “필요한 조처”
포브스(Forbes)는 중국이 핀테크 감독을 위해 핵심 금융규제 시스템을 정비하는 것은 놀라운 일이 아니라고 전했다. 지금까지 중국 정부는 빠르게 성장하는 금융서비스에 대한 적절한 규제가 없는 상태에서 암호화폐, 개인 간 금융거래(Peer 2 Peer), 앤트 그룹과 같은 핀테크 거대 기업에 대해 산발적인 단속을 시행해 왔다. 향후 국가금융관리총국은 다양한 책임을 수행하는 런민은행보다 더욱 효과적인 감독 업무를 수행할 수 있을 것으로 보인다. 로이터(Reuters)는 중국의 지방 정부 부채가 9조 달러라는 천문학적 수준에 도달해 있어 엄격한 감독이 절실하다고 전했다.
중국 “부처별 업무 규범화”
롄핑(连平) 즈신투자(植信投资) 수석 이코노미스트는 “(이번 금융기관 개혁으로) 첫째, 거시경제 조정·제어 기능과 금융 관리·감독 기능이 분리됨으로써 런민은행이 본연의 업무를 더욱 효과적으로 수행할 수 있게 되었다. 둘째, 통일적이고 전면적인 금융 관리·감독이 가능하게 되었다. 국가금융관리총국 업무에 금융지주회사 및 그 자회사에 대한 시스템적이고 통합적인 관리·감독이 포함되면서 잠재적인 금융리스크를 더욱 효과적으로 식별, 예방할 수 있게 되었다. 또한 국가금융관리총국이 증권업을 제외한 금융업에 대한 관리·감독을 맡게 되어 혁신 금융 업무와 새로운 금융 업태를 대상으로 한 관리·감독 역시 국가금융관리총국의 업무 범위에 속하면서 관리·감독상의 공백을 메울 수 있게 되었다. 셋째, 지방 금융 관리·감독 기능이 최적화되었다. 지방금융관리·감독부처가 현지 경제·금융 발전을 위해 금융자원 재배치에 주력하는 반면, 금융 리스크 예방은 간과하는 경우가 종종 발생하는데 국가금융관리총국 신설로 빈틈없는 관리·감독을 전개할 수 있게 되었다”고 평가했다.
한편, 허판(何帆) 중국수석경제학자포럼(中国首席经济学家论坛) 이사장은 1998년에 이어 중앙금융공작위원회(中央金融工作委员会)가 부활한 배경을 과학기술업무위원회(科技工作委员会)와 연관 지었다. 허판 이사장은 2021년 말 개최된 중앙정치국회의(中央政治局会议)에서 “과학기술-산업-금융 간 선순환 실현”이라는 내용을 언급된 바 있는데, 이러한 목표 달성의 일환으로 과학기술 혁신에 대한 금융 지원을 전개하기 위해 중앙금융공작위원회가 신설되었다고 분석했다.
과학기술부 재편
중국 정부는 국가적인 구상 조율과 전략적 정책 수립에서 과학기술부의 역할을 확대할 계획이다. 관영 언론에 따르면 과학기술부 재편을 통해 교육 및 연구를 실용적인 응용 프로그램과 결합하고 “국가 기술이전 시스템”을 구축하게 된다. 과학기술부를 직접 관리할 공산당 위원회(중앙과학기술위원회) 신설도 결정되었다. 위원회는 시진핑 주석에게 직접 보고하며, 초크포인트(chokepoint), 즉 핵심기술에서 돌파구를 마련하는 임무를 맡게 된다.
외신 “미국 제재 대응 조치”
외신은 이를 통해 중국 정부가 미국 기술에 대한 의존도를 줄이는 등 핵심 정책들을 차질 없이 수행할 수 있을 것으로 보았다. 또한 중국 정부의 결정은 미국의 첨단 반도체와 관련하여 기계류 수출 규제로 타격을 입은 반도체 산업에 중국 지도부가 관심을 집중하고 있음을 보여준다고 전했다.
포브스는 이번 개편이 반도체, 인공 지능, 국방 및 항공 우주와 같은 분야에서 중국의 우세를 막으려는 미국의 제재에 대한 대응이라고 전했다. 미국은 관련 분야 600개 이상의 중국 기업을 블랙리스트에 올려 승인 없이 기술 및 부품을 수출하지 못하도록 통제하고 있다.
외신은 중국이 중요성이 높아지는 데이터 관리와 AI 및 반도체 분야에 이르기까지 미국과 기술전쟁을 벌이고 있는 만큼, 이번 개편으로 첨단 기술 분야에서 지정학적 라이벌을 따라잡기 위한 정책 조율에 도움이 될 것으로 보도했다.
TS 롬바드(TS Lombard)의 로리 그린(Rory Green) 이코노미스트는 “시진핑 주석의 장기 정책 목표에 부합하도록 당-국가를 재편성하려는 시도”라고 논평했다. 그는 이러한 변화는 ‘공동부유’ 정치경제 모델 창출을 위한 것이라며, “시 주석의 핵심 목표는 안보, 기술 업그레이드와 위험 회피”라고 덧붙였다.
중국 “과학기술 자립자강 이룰 것”
천카이화(陈凯华) 중국사회과학원대학(中国科学院大学) 공공정책 및 관리 학원 초빙 교수는 “날로 치열해지는 글로벌 과학기술 경쟁에 대응하는 한편, 자국의 혁신 발전 패러다임 구축 수요를 맞추기 위해서는 첨단 과학기술 자립자강이 시급한데, 과학기술부 재편을 통해 국가 과학기술 사업을 확대, 강화하고자 하는 중국공산당 중앙위원회의 의지를 엿볼 수 있다. 과학기술부를 재편함으로써 과학기술 발전에 있어 부처별 기능을 통합 및 최적화하고 국가 혁신 시스템 구조를 고도화하며 국가 혁신 시스템의 거버넌스 역량을 키워 중국 국가 혁신 체계의 효율 제고를 제약하는 기술 체제상의 장애물을 없앨 수 있다. 이에 따라 중국의 핵심 기술이 발전하는 데 있어 제도상의 우위가 마련될 것이다”고 분석했다.
국가데이터국 신설
외신 “데이터에 대한 중국 정부 영향력 커져”
블룸버그(Bloomberg)는 중국이 미국의 규제에 대응하기 위해 국가데이터국을 신설했다고 전했다. 트리비움 차이나(Trivium China)의 톰 넌리스트(Tom Nunlist) 데이터 정책 분석가는 "이번 양회의 주제는 과학과 기술“이었고 그 뒤에 숨겨진 동기는 미국에 대한 대응이라고 설명했다. 그는 국무원 산하의 데이터국 신설은 ”데이터를 전략적 자원으로 개발하겠다는 중국 정부의 의지“를 보여주는 것이라고 덧붙였다.
중국 “디지털 경제 발전 토대 마련돼”
볜징(卞靖) 중국거시경제연구원(中国宏观经济研究院) 연구원은 “현재 사회에서는 디지털 자원, 디지털 경제가 경제·사회발전의 기초적인 역할을 하고 있다”며 “국가데이터국 신설로 분산되어 있었던 여러 부처의 기능이 유기적으로 통합되면서 톱다운 방식과 전문 부처의 데이터 관리·개발·이용이 강화되고 디지털 중국 건설과 디지털 경제 발전을 추진하는 데 도움이 되는 환경이 마련되었다. 이는 새로운 발전 패러다임을 구축하고 현대화된 경제 시스템을 건설하는 한편, 국가 간 경쟁에 있어 새로운 강점을 마련하는 데에 있어 중요한 의미가 있다”고 밝혔다.
쑨원카이(孙文凯) 런민대학(人民大学) 국제발전·전략연구원(国家发展与战略研究院) 연구원은 국가데이터국이 이번 국무원 기구 개혁의 포인트라고 소개하며 “새로운 시대 디지털 경제 수요를 충족하는 데 있어 중요한 조처로서 데이터 관련 제도 구축을 강화하고 데이터 간 원활한 연결을 이루며 데이터 자원을 통합하는 동시에 더 나아가 데이터 사일로 문제를 해결하는 데 도움이 될 것”이라고 전망했다.
런민은행을 비롯한 부처 수장 연임
외신·중국 “정책 연속성 보장”
이번 개편에서 이강(易刚, 65) 런민은행 총재와 류쿤(刘昆, 66) 재무부장이 유임되었는데, 이는 국내외적 도전에 맞서 정책의 연속성을 강조한 인사로 해석된다고 로이터(Reuters) 통신이 전했다. 둥시먀오(董希淼) 자오롄금융(招联金融) 수석연구원 역시 “이강 총재의 유임은 통화정책의 안정성과 연속성 유지뿐만 아니라 국무원 및 런민은행 기구 개혁의 효과적 시행에도 도움이 될 것”이라고 점쳤다.
이강 총재와 류쿤 재정부장, 왕원타오(王文涛) 상무부(商务部) 부장의 연임에 대해 장즈웨이(张智威) 상하이바오인자산관리유한공사(上海保银资产管理有限公司) 수석 이코노미스트는 “경력이 풍부한 금융 전문가의 연임은 시장 입장에서 기쁜 소식이다. 중국 국내외 경제 전망이 부정적인 가운데 경제 및 금융 분야의 사령탑을 유지하는 것은 ‘실용적인 선택’”이라고 평가했다.
시진핑 집권 3기 조직개편의 함의와 방향성-김선진, 동아대학교 중국학과 조교수
국무원 조직 개편 주요 내용
시진핑 집권 3기를 공식적으로 알린 금년 3월 전인대에서는 경제정책 운영방침 발표와 함께 대대적인 조직개편과 시자쥔(习家军)으로 구성된 인사가 주를 이루며 이목을 끌었다. 중국의 정부 조직 개편이 의미하는 바를 두고 해외 언론은 뜨거운 반응을 보였다. 가시적인 대목은 금융 및 과학기술 분야에서 국가금융감독관리총국(이하, 금감총국) 신설, 과학기술부 개편, 중앙과학기술위원회 외에 국가데이터국 신설이 그것이다.
내용을 살펴보면, 먼저, 공산당 직속 기구로 중앙금융위원회를 신설해 금융안정 및 발전 업무를 담당하고, 국무원 직속 기구로 금감총국을 신설해 증권업을 제외한 금융 소비자, 기업(인민은행 관할), 투자자(증감회 관할), 채권과 주식(국가발전개혁위원회(이하, 발개위) 관할)의 감독 관리 책임을 총괄1)한다. 이는 국무원 내 분산되었던 금융관리 감독 기능을 한 곳에 집중시켜 리스크 관리와 예방 조치를 강화하겠다는 취지이다. 그밖에 증권감독관리위원회(이하, 증감위)이 직속 기구로 승격하여 발개위가 담당한 회사채 발행 심사 업무를 이관받아 공·사채 발행심사를 총괄한다.
다음으로, 국무원 산하 과학기술부를 개편해 많은 업무를 타 부처로 이관2)하여 슬림화시켜 신설될 중앙과학기술위원회 밑에서 과학기술 연구와 관련한 본연의 업무에 집중한다. 구체적으로 살펴보면, 국가과학기술 중대 프로젝트, 과학기술 성과의 산업화, 산·학·연(産·學·硏) 연대를 전담한다.
가장 눈에 띄는 대목은 국가데이터국 신설이다. 국가데이터국은 발개위 산하 기구로 있으면서, 기존 발개위에서 담당해 온 디지털 경제 발전과 국가빅데이터 추진 업무, 인터넷안전위원회가 담당하던 데이터 인프라 구축과 스마트시티 건설 업무를 모두 이관받는다. 국가 데이터 자원을 통합·관리하며 각 정부부처 및 산업간 데이터 협력 증진을 꾀할 것으로 전망된다3)
당과 국가기구 개혁 방안의 과제·전략·목표
양회에서 밝힌 조직개편의 함의를 이해하기 위해서는 ‘당과 국가기구 개혁방안(党和国家机构改革方案)’ 전문에서 밝힌 과제, 전략, 목표를 분석하여 당의 향방을 파악해야 한다. 조직개편의 향방⓵은 현재 중국이 당면한 대·내외적 경제문제⓶를 해결한다는 선에서 출발했을 것이므로 이 두 가지⓵⓶가 만나는 접합점을 고려한다면, 중국당국의 의중을 파악할 수 있을 것으로 본다. 그리고 금번 양회에서 밝힌 향방과 의중은 지난 20차 당대회와도 맥을 같이 할 것이다.
당과 국가기구 개혁방안 전문을 살펴보면, 중국은 현재 ‘사회주의 현대화 및 중화민족의 위대한 부흥’, ‘국가 조직과 통치 능력의 현대화’, ‘높은 수준의 시장경제 체제 구축’ 요구를 충족하지 못했다고 강조하고 있다. 그리고 이는 당과 국가기관의 개혁 성과를 공고히 한 토대 위에 개혁을 심화하고 기구와 조직을 조정·보완함으로써 달성된다고 보았다. 해당 목표로 사회주의 현대화 국가 건설과 중화민족의 위대한 부흥의 전면적 추진이며, 시진핑 신시대 중국특색의 사회주의 사상을 지도로 삼아 당중앙의 집중통일영도(集中统一领导) 강화, 국가 조직과 통치 능력 현대화 지향, 안정 속 성장 기조 견지, ‘5위 일체’와 ‘4개 전면’ 추진을 언급했다. 여기서 ‘5위 일체’와 ‘4개 전면’은 구체적으로, ‘신발전구도(新发展格局)’와 ‘고품질 발전(高质量发展)’ 요구에 부합하도록 문제 지향적 접근을 통해 ‘△당·중앙, △전인대, △국무원, △정협, △중앙·지방정부(5위 일체)’의 개혁 심화, ‘△기구의 과학화, △직능의 최적화, △시스템의 완비, △운영관리의 효율화(4개 전면)’을 추진하여 당 주도의 사회주의 현대화를 건설하겠다는 점을 분명히 하였다.4)
上記에서 당과 국가기구 개혁방안의 과제·전략·목표를 보면 시진핑 3기의 방향성이 담겨 있다. 현재 중국은 지방정부 부채와 부동산 시장 버블 등 금융부실 가능성 확대와 소비·수출 부진, 실업률 증가 등 경제성장 둔화라는 내부 문제와 가치·안보·기술 동맹을 내건 미국의 지속된 공급망 배제 압박으로 중국 자체 내 핵심기술의 자립자강이 긴요하다는 대외 문제를 마주하고 있다. 이러한 대·내외적 상황은 시진핑 3연임을 공고히 하는 한편, 공산당의 권한이 커지고 정부 기능은 축소되는 ‘당강정약(党强政弱)’식 조직 개편의 당위성을 갖고 왔다.
금번 양회에서 국무원 기구 개혁 방안에 금융과 과학기술 조직의 개편을 주요 사안으로 들고 온 것은 이러한 중국 대내외 문제를 해결하기 위한 전략이나, 문제를 해결하고 당 주도의 사회주의 현대화를 건설하기까지 그 간극 사이에서 우리는 중국 정부의 당 주도 전략이 과연 얼마나 성공할 수 있을 것인가란 의구심에 봉착한다. 시진핑 집권 이후 강화된 ‘국진민퇴(國進民退)’ 기조로 중국당국이 민간ICT 기업을 압박한 후, 혁신 성공의 우려가 가중되었고, 막대한 펀드 기금을 조성하여 자금을 쏟아부은 국유기업인 칭화유니그룹(紫光集团)과 북대방정(北大方正)의 회사채 디폴트가 발생하여 당 주도 전략이 과연 지속 가능한가가 화두였기 때문이다.
함의와 방향성: 국가데이터국 신설로 금융과 과학기술을 관리하는 고품질 발전 실현
당의 통제 강화가 기업규제 심화를 야기하고 더 나아가 혁신 저하를 가져온다는 공식은 매우 설득력 있다. 여태껏, 당 주도는 비효율성을 양산한 반면, 시장 주도는 효율성 제고와 장기적 혁신을 일으켰기 때문이다. 따라서 금번 조직개편을 통해 당국의 기업 관리·감독이 한층 강화된다면, 금융과 IT 기업 혁신이 저하될 수 있다는 우려가 크다. 월스트리트저널(WSJ)은 신설 데이터국이 중국 내 기업의 잠재적인 국가 보안 위반을 조사하게 될 것이란 정치적 해석과 중국 내 다국적 기업이 산출한 데이터의 외부 유출에 대해서도 관리·감독을 받아야 한다5)는 예측에만 초점을 두고 있지만, 중국 당국의 의중은 조직개편을 통해 과연 ‘신발전구도’와 ‘고품질 발전’ 요구에 부합하며 사회주의 현대화를 건설할 수 있겠는가에 있다.
과거 중국 정부는 빠른 게 좋은 성장인 양적성장(又快又好) 전략에서 탈피하여 좋은 것이 빠른 성장인 질적 성장(又好又快)으로의 변화를 밝힌 바 있다. 고품질 발전이란 질적인 차원을 넘어 ‘국제경쟁력’을 갖춘 발전을 뜻한다. 또한 제조·품질·우주·교통·인터넷·디지털·농업·무역·교육·과학기술·인재·문화·체육 다방면에 걸친 강국 실현을 의미한다. 이러한 고품질 발전은 내수진작과 산업 업그레이드, 핵심기술의 자립자강을 통해 실현된다. 그렇다면, 중국이 고품질 발전을 실현하면서도 당 주도로 가기 위해서는 국가데이터국 신설이 그 중심에 있는 핵심 포인트임을 알 수 있다.
중국 당국은 2018~2022년까지 5년간 중국 전역의 모든 기업의 데이터를 수집하였다.6) 중국 당국은 국가데이터국 신설을 통해 모든 산업과 제품의 표준을 정할 수 있고, 그 표준에 근거해 모든 산업과 기업의 품질을 관리할 수 있다. 즉, 데이터에 근거해 표준에 미달되는 기업을 퇴출시켜 비효율성 문제를 해결함으로써, 고품질 발전을 이루고자 한다고 예측할 수 있다. 이는 20차 당대회에서 ‘사회주의 기본경제 제도를 견지하는 틀 속에서, 자원 배치 면에서 시장이 결정적인 역할을 수행하되 정부가 더 나은 역할을 강화하겠다’고 밝힌 내용과 부합된다.
중국당국이 의도한 조직개편의 함의는 국가데이터국 신설을 통해 금융과 과학기술 분야에서도 표준을 정해 품질을 관리하여 고품질 발전을 달성하고, 감독의 사각지대를 근절하여 그동안 당 주도가 갖는 비효율성 문제를 개선하려는 데에 그 목표가 있다고 전망된다. 다만, 중국 정부의 청사진이 과연 성공할지, 아니면 각 분야에 대한 감시와 통제의 수단으로 전락할지는 중국 당국의 집중통일 영도가 갖는 역량에 달려있다고 하겠다.
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<CSF 중국 국무원 기구 개편안 관련 기사>
<중국 매체 사이트>
중국런민대학 충양금융연구원(中国人民大学重阳金融研究院) 「解读国务院机构改革方案：这些机构调整有何深意？」, 2023.03.10.
http://rdcy.ruc.edu.cn/zw/jszy/jjj/jjjgrzl/b5b57d22372446e184d9958e001624b0.htm
중국수석경제학자포럼(中国首席经济学家论坛) 「何帆：为什么要成立中央金融工作委员会？」, 2023.03.27. http://www.chinacef.cn/index.php/index/article/article_id/9910
중국수석경제학자포럼(中国首席经济学家论坛) 「连平：我国金融监管体制改革跨越式推进」, 2023.03.30.
http://www.chinacef.cn/index.php/index/article/article_id/9917
<중화권 매체 사이트>
롄허짜오바오(联合早报) 「易纲连任央行行长 分析：显示北京要保持政策连贯性」, 2023.03.13.
https://www.zaobao.com.sg/news/china/story20230313-1371930
<해외 매체 사이트>
로이터(Reuters)「China chooses continuity, retaining central bank chief, finance minister」, 2023.3.12.
https://www.reuters.com/world/china/china-chooses-continuity-retaining-central-bank-chief-finance-minister-2023-03-12/
블룸버그(Bloomberg)「China Revamps Bureaucracy to Boost Self-Reliance With Eye on US」, 2023.3.7.
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-07/china-to-cut-number-of-central-government-employees-by-5
블룸버그(Bloomberg) 「China’s Financial Regulators Face Deep Pay Cuts After Revamp」, 2023.3.8.
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-08/china-s-financial-regulators-face-deep-pay-cuts-after-overhaul
블룸버그(Bloomberg)「China Shakes Up Technology, Data Regimes to Counter US Curbs」, 2023.3.7.
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-07/china-creates-agency-to-oversee-data-in-government-overhaul
파이낸셜 타임스(Financial Times) 「China overhauls ministries to take on the west in tech」, 2023.3.27.
https://www.ft.com/content/d1b4a726-c50c-452d-b954-d61f87cd16e8
포브스(Forbes)「Why China Is Rejigging Its Financial And Technology Regulations」, 2023.3.21.
https://www.forbes.com/sites/zennonkapron/2023/03/21/why-china-is-rejigging-its-financial-and-technology-regulations/?sh=243a5d7412bb
<참고문헌>
김선진·조은교, 시진핑 3기 경제 제약요인과 대내외 정책방향에 관한 연구 - 20차 당대회 업무보고를 중심으로, 한국동북아논총, 제27권 제4호(통권 제105호), 2022, p.57-77
김선한, 3기 출범 시진핑, 장악력 강화에 ‘질주’...당정 조직개편에 박차, 글로벌경제신문, 2023.03.08.
백진규, 최근 중국의 정부 주요기구 개편 및 영향, 국제금융센터 Brief, 2023.3.27. p.1-3
이벌찬, 中 ‘당강정약(당강정약)’...과학기술·금융까지 공산당이 통제, 조선일보, 2023.03.09.
中共中央 国务院印发《党和国家机构改革方案》, 新华社, 2023.03.16
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