중국의 부동산 거품경제, 동향과 전망
조성찬 소속/직책 : 하나누리 동북아연구원 원장 2023-06-30
최근 중국의 부동산 시장 위기 동향
흥미롭게도 중국의 경기 둔화는 시진핑 주석이 집권하기 시작한 2012년부터 시작되었다. 집권 당시 경제성장률이 6%대로 떨어지더니 코로나19가 발생한 2020년 이후에는 2%대로 추락했다. 그래서인지 중국의 경기 둔화는 시진핑 주석의 집권 탓으로 보일 정도다. 그러나 이는 착시일 가능성이 크다. 본고는 개혁·개방 이후 40년이 넘는 중국식 발전전략의 구조적인 한계가 토지정책 및 부동산 시장에서 비롯되었다는 점을 강조하고자 한다.
중국 부동산 시장에서 부동산 매매, 설계 및 시공을 포함한 건축, 철강 등과 같은 건축 자재와 가전, 인테리어 등 모든 관련 사업을 합한 부동산 시장 규모는 무려 중국 GDP의 30%에 이른다. 게다가, 가계의 자산 구성에서 부동산 비율은 약 75%로 대단히 높다. 결국 부동산에 문제가 생기면 가계가 제대로 돌아가기 힘들고, 전체적으로 소비 위축이 일어난다.2) 이뿐만이 아니다. 부동산 개발기업과 금융권 및 지방정부 역시 큰 충격을 받게 된다.
2021년 12월, 중국의 최대 부동산 개발사인 헝다(恒大) 부도 사태를 시작으로 중국 부동산 시장은 혼돈에 휩싸이기 시작했다. 중국 정부가 2020년 8월부터 대형 부동산 업체에 부채 비율을 내리고 현금 보유 비율을 올리라는 지침을 내렸는데, 이 때문에 헝다그룹이 자금난에 봉착한 것이다. 이후 중국 각지에서 공사가 중단되거나 입주가 연기되는 아파트 단지들이 속출했고, 집값은 코로나19 봉쇄로 인한 경기 위축 등 악재들이 겹치면서 하락세로 전환했다. 최근 2023년 6월 중국의 최대 부동산 개발사인 완다(万达) 역시 유동성 위기에 빠졌다는 소식이 들려온다.
중국 부동산 시장의 위기 상황은 여러 수치로도 확인이 된다. 영국 캐피털 이코노믹스가 2022년 9월에 발표한 중국의 미분양 아파트는 무려 3,000만 채, 잔금 미지급 등의 이유로 비어있는 아파트 수가 1억 채였다. 부동산 개발업체들은 2023년 말까지 최소 2,920억 달러의 국내 및 해외 채무 상환 압박에 직면하고 있다.3) 이러한 흐름에서 2023년 6월 중국 최초로 중국 본토 증시에서 쓰촨성 부동산 재벌기업 란광(藍光)이 상장 폐지되었다. 주가가 20거래일 연속 1위안 미만에서 거래됐기 때문이다. 문제는 상장 폐지 대상 부동산 기업이 란광 말고도 많게는 12개, 적게는 8곳이나 된다는 점이다.4)
안유화(2022)는 중국 부동산발 금융위기의 가능성을 강하게 언급했다. 중국 경제에서 가장 큰 리스크로 부동산 리스크를 지목했는데, 그 이유로 은행에 의한 간접금융 시스템과 기업 및 가계의 높은 대출률 때문이었다. 중국에서 부동산 개발자금 확보 수단은 대체로 은행의 부동산담보대출이라는 간접금융 시스템이어서, 기업이 대출 상환을 못 하면 기업뿐만 아니라 은행도 위기에 직면하게 된다. 은행이 담보로 가지고 있는 것의 대부분이 부동산이어서 리스크가 은행에 집중되기 때문이다.5)
가계의 높은 대출률은 조금 더 설명이 필요하다. 부동산 기업은 자사의 부채율(레버리지)이 높아지면서 한계에 달하자 기업대출 부채를 가계에 떠넘겼다. 가계의 부채율은 당초 GDP 대비 40%의 낮은 수준이었는데, 정부가 부동산 규제를 완화하여 농민공과 대학생으로 하여금 도시 호구가 없어도 아파트를 살 수 있게 허용하자, 이들이 은행의 부동산담보대출로 지방 3, 4선 도시 아파트를 사면서 가계 부채율이 GDP 대비 70% 수준으로 급증했다.6) 이것이 중국 정부가 내수 진작으로 강조하는 ‘신형 도시화’의 어두운 면이다.
토지매각 수입 급감으로 인한 지방정부 부채 위기
지방정부의 부채 문제도 심각하다. 2018년 지방정부 수입(income) 대비 부채 비율은 76.9%, 2020년 91.3%였으며, 2022년 1~9월에는 117.8%까지 급증했다.7) 지방정부가 부채 위기에 빠진 핵심 원인은 토지매각 수입이 크게 줄어들면서 부족한 재정을 채권발행을 통해 보충했기 때문이다.
지방정부는 그동안 정부 보유 토지의 장기 사용권을 부동산 개발기업에 매각하고 큰 수입을 누려왔다. 이때 부동산 개발 기업이 장기 토지사용권을 매입할 때 지방정부에 지불하는 비용을 토지출양금이라고 한다. 지방정부 재정수입에서 토지출양금이 차지하는 비율이 매우 높아 이를 ‘토지재정’이라고 부른다. 경제 성장기에 다수의 지방정부가 토지출양금/재정수입 비율이 100%를 넘기는 경우가 많았다. 그런데 최근 부동산 경기가 가라앉으면서 토지사용권 매각 수입이 크게 줄어든 것이다. 아래 <표 1>을 보면 후베이, 충칭, 장시 등의 성(省)은 토지재정 의존도가 비교적 높으며 동시에 토지출양금 수입이 악화된 곳으로, 가장 위험한 1등급에 속한다.8)
앞서 언급된 제1등급 성 중에서 장시성(江西省)을 조금 더 자세히 들여다보자. 중국 최초로 파산이 임박하면서 공무원 퇴직금 지급을 중단하고, 인원수를 줄이며, 급여도 삭감한 장시성의 2023년 1분기 통계를 보면, 이춘시(宜春市)는 토지출양금 수입 감소 폭이 2022년 동기 대비(同比) 77.3%나 줄어들었다. 2021년부터 2022년까지 토지재정 의존도 역시 가장 큰 폭으로 줄어들었다. 다음은 잉탄시(鹰潭市)로, 토지출양금 수입 감소 폭이 2022년 동기 대비 74.0%였으나, 토지재정 의존도는 오히려 증가하여 2022년에 60.7%에 이르렀다. 징더전시(景德镇市)는 토지출양금 수입 감소 폭이 크진 않았지만, 2022년도 토지재정 의존도는 70.3%에 달했다.9)
중국 정부는 토지재정 의존도가 높은 것을 심각한 문제로 보고, 이를 낮추는 방향으로 정책을 추진하고자 하는데10), 정말 문제는 토지재정 의존도가 높은 것이 아니라 토지출양제 의존도가 높은 것이 문제다.
토지재정 구조에서 토지출양금이 감소하면 지방정부는 곧바로 재정적자에 직면하게 된다. 그러면 지방정부는 채권발행을 통해 부족한 부분을 보충하게 된다. 2022년에 지방정부 토지출양금이 4.13조 위안으로, 전년 대비 27.3% 하락했다. 이에 지방정부는 채권발행을 통해 부족분을 보충했는데, 전용채권 발행량은 3.8조 위안으로, 역대 최고치를 보였다(표2). 물론 코로나19 대응에 따른 적극적인 재정정책도 채무 증가의 원인이 되었다.
중국의 주기적인 부동산 거품경제 형성 및 침체 원인
중국의 부동산 시장 침체는 최근만의 일은 아니다. 사실 중국은 개혁개방 이후 ‘부동산 시장 거품경제 형성 및 침체(boom and bust) 사이클’에 빠져 있다. 개혁·개방 이후 주택공급정책의 변화 과정을 살펴보면 그 성격을 개략적으로 파악할 수 있다. 최근은 경기부양책을 펼치고 있는 시기이다.11) 앞에서 시진핑 집권 후 경기침체를 보인 것이 착시일 가능성이 크다고 언급한 이유다.
1단계 : 주택 시장화 공급의 탐색과 시범 실시(1978~1998)
2단계:경기부양 일환으로 경제적용주택의 본격적인 등장(1998~2003)
3단계 : 상품주택을 위주로 하면서 보장성 주택 보완(2003~2006)
4단계 : 부동산 시장 규제 강화 및 보장성 주택 강조(2006~2014)
5단계 : 상품주택을 중심으로 다시 경기부양책으로 선회(2015~2016년 중반)
6단계 : 경기부양책에서 주택시장 규제로 선회(2016년 10월~2021년 하반기)
7단계 : 경기부양을 위해 부동산 시장 활성화 대책 추진(2021년 하반기 이후)
그러면 중국처럼 국가가 토지를 소유하고 있는 경제체에서 자본주의 국가와 유사한 주기적인 부동산 거품경제와 금융위기가 발생하는 이유는 무엇인가? 그 이유에 대해 20년 전의 중국 문헌은 아래와 같이 제시하고 있다.12)
부동산 자산의 희소성과 정보의 비대칭 → 투자자가 과도하게 미래의 부동산 수익을 낙관 → 담보융자를 이용한 진일보한 투자규모 확대 → 더 많은 수의 참여, 은행의 담보대출 규모 증가 → 은행 담보대출 자금의 다량이 부동산 시장에 진입 → 담보가치가 실제 가치 초과 → 거품 확대 → 거품 붕괴 시작 → 부동산 가격 하락 → 부(-)의 대출 초래 → 은행의 대량 손실 → … → 금융위기
그런데 이러한 분석은 부동산 거품경제의 형성과 붕괴가 왜 토지가 국공유인 중국에서 발생했는지를 충분히 설명하지 못한다. 필자는 그 핵심 원인으로, 토지 사용기간 동안 납부해야 할 지대를 자본화하여 일시에 납부하는 토지출양 방식 때문으로 본다. 즉, 중국이 개혁개방 이후 ‘토지출양제’(土地出讓制)라는 토지사용권 유상양도 방식을 전국적으로 적용한 결과 ‘부동산 시장 거품경제 형성 및 침체 사이클’에 빠졌다는 것이다. 자본화된 토지출양금은 자본주의 경제에서 ‘작은 지가’의 역할을 한다.
토지출양제로 인해 주택 구입자들은 최대 사용기간인 70년 동안의 미래 지대를 합산하여 일시불로 납부해야 한다. 물론 70년이 지나 토지사용권 재연장을 위해서는 다시금 70년 기간의 토지출양금을 일시에 납부해야 한다. 이처럼 막대한 미래 지대를 토지출양금으로 화폐화하는 경제시스템 내에서 부채 문제와 유동성 과잉은 물론 부동산 거품경제를 피하기 어렵다.
전망과 시사점
올해 3월에 개최된 양회(兩會)에서 중국 정부가 처음으로 부동산 산업의 최우선 과제로 ‘리스크 방지’를 꼽은 것은 의미심장하다. 그만큼 대형 부동산 기업을 중심으로 큰 리스크가 내재해 있음을 알 수 있다. 다만 그 규모나 은행과의 담보대출 등을 통한 채무 규모와 위험성 등은 충분히 지적하지 않은 것으로 보인다.
부동산 시장 침체의 모든 리스크는 결국 은행으로 쏠리게 된다. 그런데도 이번 양회에서 은행권 리스크는 제대로 짚어내지 못했다. 중국도 최근 여러 지방은행에서 뱅크런 사태가 발생하면서 전국에 큰 충격을 주었다. 중국인민은행이 2019년 10월 25일 발표한 ‘금융안정보고서’(金融稳定报告)는 중소은행의 13.5%가 파산 위기에 직면해 있다고 진단했다.13)
중국 정부는 부동산 정책과 관련해서 앞으로 한 번의 중요한 회복 기회가 있다. 바로 기존에 출양방식으로 유상화된 토지사용권 기한이 만료되어 재연장해야 하는 시기다. 70년 기한의 주택용지는 앞으로 30~40년 후에 재연장하거나 종료시켜야 한다. 공업용지나 상업용지는 더 일찍 찾아올 것이다. 그러한 때에 정부는 기존 토지출양 방식 대신 토지연조(年租制) 방식으로 전환해야 한다. 두 방식을 비유적으로 설명하면, 토지출양 방식은 황금을 낳는 거위의 배를 가르는 것이라면, 토지연조 방식은 정기적으로 낳은 황금알을 꾸준하게 활용하는 것이다.
재계약 과정에서 토지연조 방식으로 전환하게 되면 지방정부는 매년 토지임대료 수입이 발생하여 안정적인 재정수입을 확보하게 된다. 이는 건강한 토지재정 구조이다. 부동산 가격도 하향 안정화된다. 결과적으로 주기적인 부동산 거품경제의 형성을 막을 수 있다. 그렇다고 그동안 막대한 지대수익을 누린 현재의 지방정부, 부동산 개발기업과 은행, 그리고 다주택자들이 그냥 앉아서 반기지는 않을 것이다. 중국도 이미 강력한 이해관계자들이 형성되어 있다.
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1) 본 원고는 조성찬, “양회(兩會)로 보는 중국의 부동산 거품경제 전망”, 동북아리포트 제14호(2023.5.11.)를 기초로 하여 이를 수정‧보완하여 작성하였음.
2) 김기수, “중국 부동산 위기와 가시화되는 중국경제 침체”, 세종논평(2022-098), 세종연구소, 2022.
3) Bloomberg, “China Builders Have $292 Billion of Debt Coming Due Through” 2023.10.31.(https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-10-31/china-builders-have-292-billion-of-debt-coming-due-through-2023?leadSource=uverify%20wall_최종 접속일: 2023.5.6.)
4) 아주뉴스, “부동산기업 사상 첫 퇴출...'도미노 상폐' 이어질까”, 2023.06.08.(https://www.ajunews.com/view/20230608120318017_최종 접속일: 2023.06.08.)
5) 안유화, “중국 경제위기를 막으려는 중국 정부의 "빚 폭탄 돌리기", 2022년 12월 2일 유튜브 방송(https://m.youtube.com/watch?v=pHl4fi8LNz8_최종 접속일: 2023.5.6.)
6) 위의 자료.
7) 2022년 11월 25일자 미국 블룸버그 통신; 김기수, “중국 부동산 위기와 가시화되는 중국경제 침체”, 세종논평(2022-098), 세종연구소, 2022에서 재인용함.
8) 新浪财经, “颓势尚未结束，分化仍为主线——全国土地财政压力地级市维度跟踪(截至23年Q1)”, 2023.4.14.(https://finance.sina.cn/2023-04-14/detail-imyqhyiv2992716.d.html_최종 접속일: 2023.6.19.)
9) 个人图书馆, “江西省各地级市土地财政恶化程度（2023年前3月）”, 2023.5.17.(http://www.360doc.com/content/23/0517/06/40646766_1081000756.shtml_최종 접속일: 2023.6.19.)
10) 中诚信国际研究院, “超九成省份财政平衡率有所回升土地财政持续 承压、依赖度继续下降——2023年一季度各省财政数据全梳理”, 专题研究 2023年6月.(https://www.hangyan.co/reports/3124177631050729467_최종 접속일: 2023.6.19.)
11) 박인성·조성찬, 『중국의 토지개혁 경험(부제: 북한 토지개혁의 거울)』, 한울, 2011, 300쪽.
12) 龙胜平·方奕 编著, 『房地产金融与投资概论』, 北京：高等教育出版社, 2006, 6-7쪽. 강조는 필자.
13) 한국대외경제정책연구원(KIEP), “인민銀 ‘금융안정보고서’ 발표, 리스크 예방 및 해소 강조”, 뉴스브리핑, 2019.11.28.
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