중국 국무원은 지난해 7월부터 강소성¹⁾ 을 시작으로 지역별로 2021~2035년 기간의 ‘국토공간계획(國土空間規劃)’을 비준하고 이를 간략한 공문 형식으로 공표하고 있다. 지역별 국토공간계획은 중국 자연자원부가 지역별 국토관리계획을 심사한 후에, 국무원에 이를 비준해달라고 보고한 내용을 국무원이 동의하는 형식으로 되어 있다. 현재 국무원이 ‘국토공간계획’을 비준한 지역은 강소성을 비롯 22개 성·자치구에 이른다.

이들 계획은 우리나라의 국토종합개발계획 ²⁾ 과 유사한 것으로, 중국이 개혁개방 시 추진하였던 점-선-면 발전전략에서 이제 ‘점-선’의 발전을 지나 ‘면’의 발전을 추진하고 있음을 보여주고 있다. 이들 획의 강조점 중에 하나로 지역과 지역, 지역과 권역의 협력을 통한 발전을 각 성과 자치구에 요구하고 있는 점을 보면 이러한 ‘국토공간계획’들은 중국 전역을 종합적으로 관리하면서 경제를 발전시키려는 전략의 표명인 것으로 보인다.   

비록 공개된 비준 공문은 대단히 간략한 내용만 담고 있는 국토관리정책 가이드라인 성격이 강한 지시공문이지만, 지역별로 내려보낸 공문들에는 국토공간 관리와 관련된 중국정부의 방향을 짐작할 수 있는 내용이 담겨있다.

2010년 발표된 ‘주요기능구역계획’의 심화 확대

중국정부가 개혁개방 이래 본격적으로 국토관리에 나선 것은 국무원이 고효율·지역 간 협력·지속가능한 국토 공간 배치 및 관리를 하겠다는 모토 아래 2010년에 ‘주요기능구역계획’ ³⁾ 을 발표하면서부터라고 할 수 있다. 동 계획에서는 고도화개발구역, 중점개발구역, 제한개발구역(농산품 주요 생산지역, 생태환경 중점 기능구역), 개발금지구역으로 국토의 기능을 크게 4개로 나누고 이를 권역화하였었다. 

관련 계획 발표 이후에 이미 진행되고 있던 서부대개발, 동북진흥, 중부굴기 등 광대역 지역개발은 물론 기존의 경제기술개발구, 첨단신기술개발구의 재정비와 2010년부터 개발을 강력히 추진하기 시작한 신구 ⁴⁾, 자유무역시범구 ⁵⁾, 해양기능구 ⁶⁾, 도시군 개발 ⁷⁾, 지역협력개발 ⁸⁾ 이 기본적으로 주요기능구역계획과 연계되어 추진되었다.

2023년 7월부터 성·자치구의 국토관리계획 비준

지난해 7월부터 국무원이 비준해주고 있는 지역별 ‘국토공간계획’에서는 전국적인 국토관리계획의 마스터플랜인 주요기능구역계획은 물론 중국이 추진하는 신형도시화전략, 농촌진흥전략, 지역과 지역의 협력발전 전략, 자연자원관리, 생태환경보호, 문화유산보호 및 관리 등을 포괄적으로 언급하고 있다. 중앙정부는 ‘국토공간계획’을 통해 지방정부(성,자치구) 단위로 이러한 기본 계획과 전략들을 반영하여 종합적이고 효율적으로 국토관리를 진행하도록 요구하고 있다. 

◎지역별 특성

국무원 비준 공문 앞부분에 각 지역을 2~3줄로 요약하여 국토공간 관리와 관련하여 지역의 특성을 정의하고 있다. 지역에 대한 특성 정의가 다소 추상적인 느낌이 들기는 하지만 관련 지역의 특성을 잘 요약하고 있다고 볼 수 있다. 

◎공통 요구사항

중국의 지속적이고 안정적인 발전을 위해 필요한 ‘국토공간’의 기초를 확고히 하기 위해, 경작지 면적, 절대농지 면적, 생태환경보호 면적, 물 사용량 등 가장 기본적인 지표에 대해 관리 목표를 국가에서 확정하여 지방정부에 지시하고 있다.

*농경지보유량 및 절대농지 보호면적

 예) 사천성: 2035년까지 농경지보유량 7,542만 5,700무(畝 ⁹⁾)이상 유지, 그중 절대농지 보호면적은 6,306만 8,800무 이상 유지해야 함

       강소성: 2035년까지 농경지보유량 5,977만 무(畝)이상 유지, 그중 절대농지 보호면적은 5,344만 무 이상 유지해야 함

*생태환경보호 최저면적

  예)  사천성:14만 8,500 ㎢    

          강소성: 1만 8,200 ㎢(이 중 해양생태환경보호 9,500㎢ 이상)

*도시개발을 위한 도시 외곽지역 확대: 2020년 도시건설용지¹⁰⁾ 규모 1.3배 이내. 최근 중국의 주요 도시는 물론 지방의 도시들이 급격히 확대되는 현상을 보이면서 외곽지역이 도시로 편입되고 있는데 이 면적을 2020년 기준 1.3배 즉, 30% 이내로 제한한다는 지침이다. 도시의 난개발과 맹목적 확대를 제한하는 조치로 볼 수 있다.

*GDP 한 단위 당 건설용지 사용면적 감소: 40% 이상. 이 역시 도시의 난개발과 맹목적 확대를 제한하는 조치로 볼 수 있다.

*용수총량: 각 지역 물사용량은 중앙정부에서 지역별로 지정한 지표를 초과하지 않아야 한다. 중국은 물부족 국가이기 때문에 ‘남수북조’ 등 프로젝트를 통해 담수확보 및 지역별 분배공급에 엄청난 노력을 기울이고 있다.

예) 사천성 : 2025년 270억 입방미터 (㎥)이하

       강소성 : 2025년 620억 ㎥ 이하

*재해예방 및 관리, 자원관리, 문화유산 보호를 위한 공간관리 및 확보: 자연재해위험 중점 예방관리 구역 확정, 홍수·지진 등 위험관리지역 확정, 광산전략자원·역사문화(자원) 보호 등을 위한 보장공간 확보, 고품질발전을 위한 공간의 최대 한계선을 전면적으로 확정하도록 요구하고 있다. 이외에도 강소성 등 연해지역에 대해 중앙정부의 허가가 없는 해안선 변경이나 바다매립을 엄금하고 있으며, 수많은 무인도에 대한 엄격한 관리를 요구하고 있다. 

◎지역별 국토관리 요구사항

관련 비준 공문들을 보면 각 지역별로 광대역개발계획, 권역개발계획 연계사항(국가전략 차원에서 추진되는 다른 지역과 공동 프로젝트 협력 요구)과 자체 지역 내에서 추진되는 도시경제벨트 형성 등 개발과 관련된 사항을 명시하고 이에 따른 국토관리를 신중히 추진할 것을 요구하고 있다. 관련 계획에는 도시개발은 물론 농지보호, 광산에너지자원 확보, 수자원보호, 삼림보호, 문화유산 등과 관련된 내용들이 포괄적으로 언급되어 있다. (<참고> 본 분석자료는 경제개발과 관련된 사항만을 다루었다. 아래 예시에서는 광대역별로 몇 개 지역만 임의 선정하여 지역협력발전, 경제(도시)개발과 관련된 부문만 정리하였다.) 

◎시사점

중국 국무원이 지난해 하반기부터 자연자원부의 검토를 거쳐 승인해주고 있는 성 및 자치구의 ‘국토공간계획’은 2021년부터 2035년까지 15년간 추진하는 것이다. 관련 계획은 경작지보호 및 농업생산량 확보, 수자원보호 및 확보(용수량 제한), 자원 및 삼림관리, 경제개발(권역별, 지역별 개발계획), 문화유산관리 등 중국 전 지역을 단위 프로젝트별 관리 차원이 아닌 종합적으로 관리하겠다는 정책표명이라고 할 수 있다. 

아직은 방향만 가늠할 수 있는 수준이지만, 앞으로 지역별로 보다 구체적인 계획들이 나올 것으로 보이는데, 중국지역을 연구하는 연구자는 물론 중국과 여러 가지 형태의 사업을 진행하는 우리기업들이 관련된 지역별 동향을 지속적으로 눈여겨보아야 할 것이다. 그동안 추진되고 있는 지역개발은 물론 산업발전도 결국 ‘국토공간’의 관리 내용에 따라 변화하거나 제약을 받게 되어, 앞으로 중국진출기업이나 거래기업들에게도 영향이 미쳐올 것이기 때문이다. 

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1) 国务院关于《江苏省国土空间规划（2021—2035年）》的批复国函〔2023〕69号 2023.7.25

2) 한국의 경우는 1972년 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)이 시행되었고, 2차(1982~1991), 3차(1992~2001), 4차(2000~2020)까지 계속해서 시행되고 있다. 

3) 国务院关于印发全国主体功能区规划的通知 国发〔2010〕46号 国务院 2010.12.21

4) 중경양강(重庆两江新区, ’10.05), 서안함양(西咸新区, ’11.06), 란주(兰州新区, ’12.08), 광주남사(廣州南沙新区, ’12.09), 귀양⦁안순(贵安新区’14.01 ), 청도서해안(青岛西海岸新区 ‘14.06), 대련금보(大连金普新区 ’16.06), 사천천부(四川天府新区 ‘14.10), 호남상강(湖南湘江新区 ‘15.04), 남경강북(南京江北新区‘15.06), 복주(福州新区‘15.08), 운남전중(云南滇中新区’15.09), 하르빈(哈尔滨‘15.12), 장춘 (长春 ‘16.02), 강서감강(江西赣江 ‘16.06), 하북웅안(河北雄安 ’18.12)

5) 상해(‘13.9), 복건(‘15.4), 천진(‘15.4), 광동(‘15.4), 요녕(‘16.9), 절강(‘16.9), 하남(‘16.9), 호북(‘16.9), 중경(‘16.9), 사천(‘16.9), 섬서(‘16.9), 산동(‘19.8), 강소(‘19.8), 광서(‘19.8), 하북(‘19.8), 운남(‘19.8), 흑룡강(‘19.8)

6) 천진(‘12.10), 하북(‘12.10), 요녕(‘12.10), 강소(‘12.10), 절강(‘12.10), 복건(‘12.10), 산동(‘12.10), 광서(‘12.10), 해남(‘12.11), 광동(‘12.11), 상해(‘12.11)

7) 장강중류도시군(长江中游城市群 ‘15.3), 하얼빈-장춘도시군(哈长城市群 ’16.2), 청두-충칭도시군(成渝城市群 ‘16.4), 장강삼각주 도시군(长江三角洲城市群 ’16.5), 북부만도시군(北部湾城市群(广西壮族自治区、广东省、海南) ‘17.1), 관중평원도시군 발전계획(关中平原城市群(陕西、山西、甘肃) ’18.1), 후허하터⦁빠오터우⦁어얼도스⦁유림 도시군(呼包鄂榆城市群(内蒙古, 陕西) ‘18.2), 란주서녕도시군(兰州西宁城市群 ’18.2)

8) 북경⦁천진⦁하북(京津冀协同发展), 장강경제벨트(长江经济带发展), 광동⦁홍콩⦁마카오 협력발전구(粤港澳大湾区建设), 장강삼각주일체화발전(长三角一体化发展), 성도⦁중경 양도시경제권(成渝地区双城经济圈)

9) 1무는 약 200평, 666.7 평방미터(㎡)임.

10) 건설용지(建設用地):중국에서는 주거용지, 공공시설용지, 공업용지, 상업서비스용지, 물류창고용지, 교통시설용지, 시정공공시설용지, 도로광장용지, 녹지, 특수용지 등을 건설용지로 분류하고 있다.

11) 장강, 황하, 난창강(瀾滄江 메콩강)

12) 현(縣)의 중심으로 도시화된 지역을 현성(縣城)이라 한다. 

13) 회해경제구(淮海經濟區): 1986년 성립. 총면적 17.8만㎢. 강소, 절강,하남, 안휘 4개성에 걸쳐 있으며,  서주(徐州), 연운항(連雲港), 숙천(宿迁), 조장(棗庄), 제녕(濟寧), 하택(菏澤), 임기(臨沂), 일조(日照), 태안(泰安), 래무(莱蕪), 상구(商丘), 개봉(開封), 주구(周口), 숙주(宿州), 회북(淮北), 부양(阜阳), 방부(蚌埠), 호주(亳州) 등 18개 지급시로 구성 장강, 황하, 난창강(瀾滄江 메콩강)

14) 장강삼각주G60과학창조혁신회랑(長三角G60科創走廊):상해, 가흥(嘉興), 항주(杭州), 금화(金華), 소주(蘇州). 호주(湖州), 선성(宣城), 무호(蕪湖), 합비(合肥) 등 9개 도시로 구성, 면적 7.6만㎢ (G60 은 상해-곤명 고속도로를 말함. 관련 고속도로가 지나가는 도시로 구성되어 이름에 G60이 들어간 것임.)

[참고문헌] 

国务院关于印发全国主体功能区规划的通知 国发〔2010〕46号 国务院 2010.12.21

国务院关于《陕西省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2024〕18号 国务院 2024.1.31

国务院关于《甘肃省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2024〕15号 国务院 2024.1.22　　

国务院关于《云南省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2024〕10号国务院 2024.1.19.

国务院关于《四川省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2024〕9号 国务院 2024.1.18

国务院关于《黑龙江省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2024〕7号 国务院 2024.1.9　

国务院关于《青海省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕159号 国务院 2023.12.28 

国务院关于《贵州省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕151号 国务院 2023.12.21

国务院关于《浙江省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕150号 国务院 2023.12.21　　

国务院关于《广西壮族自治区国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕149号 国务院 

2023.12.18　　　　　　　 

国务院关于《内蒙古自治区国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕148号 国务院 2023.12.18　　　

国务院关于《吉林省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕147号 国务院 2023.12.12

国务院关于《河北省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕141号 国务院 2023.12.9.

国务院关于《安徽省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕137号 国务院 2023.12.3.　

国务院关于《湖南省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕136号 国务院 2023.11.30.　　

国务院关于《福建省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕131号 国务院 2023.11.19.

国务院关于《山东省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕102号 国务院 2023.9.20.

国务院关于《山西省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕101号 国务院 2023.9.20.

国务院关于《江西省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕98号 国务院 2023.9.15.

国务院关于《海南省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕97号 国务院 2023.9.15.

国务院关于《宁夏回族自治区国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕79号 国务院 2023.8.17　　　　　

国务院关于《广东省国土空间规划(2021~2035年)》的批复 国函〔2023〕76号 国务院 2023.8.8

国务院关于《江苏省国土空间规划(2021~2035年)》的批复国函〔2023〕69号 国务院 2023.7.25