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중국 미세먼지 계절관리제 동향 및 정책적 시사점
추장민 소속/직책 : 한국환경연구원 선임연구위원 2024-02-21
머리글
중국 정부는 2023년 12월 25일 생태환경부 등 11개 관계부처 및 베이징시 등 7개 성급 지방정부 합동으로「징진지(베이징시·톈진시·허베이성) 및 주변지역, 펀웨이평원 2023~2024년 추동계 대기오염종합개선 방안(京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案)」(이하,「2023년 행동방안」)을 발표했다. 2017년부터 중국의 대기오염 중점관리지역을 대상으로 매년 10월부터 다음 해 3월까지 6개월간 실시되어 온 ‘중국판 미세먼지 계절관리제’가 2022년에「중오염 날씨 퇴치 행동방안(重污染天气消除攻坚行动方案)」(이하,「중오염 행동방안」)으로 변경되었다가 1년 만에 다시 실시된 것이다.「2023년 행동방안」은 현재 2023년 10월부터 2024년 3월까지를 기한으로 실시 중이다. 본 글에서는 이번에 실시되고 있는 ‘중국판 미세먼지 계절관리제’의 관리대상인 징진지 및 주변지역과 펀웨이평원 지역의 최근 PM2.5 변화추이를 살펴보고,「2023년 행동방안」을 중심으로 중국의 미세먼지 계절관리제 동향을 소개하고 그 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
징진지 및 주변지역과 펀웨이평원 및 베이징시 PM2.5 농도 변화 추이
2021년부터 2023년까지 중국의 대기오염 중점관리지역인 징진지(베이징시·톈진시·허베이성 및 주변지역 “2+26”개 도시, 펀웨이평원 11개, 그리고 베이징시의 연평균 PM2.5 농도 변화추이는 <그림 1>과 같다. <그림 1>과 같이 3개 지역 평균 농도를 살펴보면, 2022년에 40㎍/㎥로 2021년의 39.3㎍/㎥보다 다소 증가했다가 2023년에는 2021년 수준으로 다시 낮아졌다. 이처럼 최근 3년간 중국의 대기오염 중점관리지역의 PM2.5 농도는 개선되지 않고 있으며, 2022년에는 오히려 악화되는 등 미세먼지 농도가 2013년 이래 매년 지속적으로 개선되던 변화 추세와는 다른 패턴을 나타내고 있는 것이다.
「2023년 행동방안」 주요 내용
[기본방향, 실시지역 범위, 주요 목표] 1)
기본방향은 크게 4가지로 구성되어 있다. 첫째, 경제안정, 민생보장 및 대기오염방지 정책을 통합하여 추진한다. 둘째, 중오염(重汚染) 날씨 감소와 PM2.5 농도 저감을 주요 목표로 설정한다. 셋째, 철강, 시멘트 및 코크스 업종의 초저배출 시설개조, 휘발성유기화합물(VOCs) 종합관리 및 분산석탄(散煤) 연소시설 개선, 경유트럭, 보일러 및 용광로, 부유먼지, 농업잔재물의 종합관리 등을 주요 대책으로 추진한다. 넷째, 지역 간 연합 개선조치와 관리감독 및 지원과 실적 조사평가를 강화한다. 실시지역 범위는 징진지 및 주변지역의 41(“2+39”)개 도시, 펀웨이평원의 14개 도시 등 총 55개 도시이다. 주요 목표는 최근 2년간 각 도시의 대기질 상태와 개선정도에 근거하여 추동계 기간을 2023년 10~12월과 2024년 1~3월의 두 개 기간으로 구분하고, 각 도시가 두 기간 동안 달성해야 할 PM2.5 농도와 중오염(重汚染) 날씨 발생일수에 대한 개선목표(통제목표)를 설정하였다. <표 1>에서 확인되듯이 추동계 기간 동안 2023년 10월부터 12월까지의 3개월보다 2024년 1월부터 3월까지의 3개월의 대기질 개선목표(통제목표)가 낮다. PM2.5 농도의 경우, 각 도시의 개선목표(통제목표)를 합산한 평균 농도가 2023년 3개월 기간에 비해 2024년 3개월 기간에 징진지 및 주변지역 “2+39” 도시는 약 20.2%, 펀웨이평원 14개 도시는 약 24.7%가 높다.
[주요 대책]
「2023년 행동방안」의 주요 대책은 6대 오염저감 대책과 4대 기반구축 대책으로 구성되어 있다. 2) 구체적으로 6대 오염저감 대책으로는 ① “14차 5년 계획” 주요사업 추진, ② 보일러, 용광로 종합개선 심화, ③ 이동오염원 종합개선, ④ 면오염원 관리수준 향상, ⑤ 중오염 날씨 효과적 대응, ⑥ 대기개선 벤치마크 기업 발굴 등을 제시하였다. 또한 4대 기반구축 대책으로는 ① 모니터링 및 감독통제 역량건설 강화, ② 법 시행 감독관리 및 지원 강화, ③ 재정정책 등 관련 정책 개선, ④ 조직적 지도 및 실적 평가감독 강화 등으로 구성되어 있다. 6대 오염저감 대책별로 제시된 2개에서 4개의 세부과제의 내용과 세부과제에 포함된 주요 정량적 목표는 <표 2>와 같다. <표 2>와 같이 철강업종 초저배출 시설개조, VOSs 처리시설 설치 및 개조, 분산석탄 연소시설 개선, 낙후된 석탄연소 용광로 및 보일러 시설 폐기, 화물 철도운송 능력 제고, 노후차량 퇴출, 부유먼지 강하량 등에 정량적 목표가 설정되어 있다.
「2023년 행동방안」의 주요 특징 및 정책적 시사점
이번「2023년 행동방안」의 주요 특징을「징진지 및 주변지역, 펀웨이평원 2021~2022년 추동계 대기오염개선 행동방안(京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案)」(이하,「2020년 행동방안」),「2021~2022년 추동계 대기오염개선 행동방안(2021-2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案)」(이하,「2021년 행동방안」), 2022년의「중오염 행동방안」등 기존의 ‘중국판 미세먼지 계절관리제’ 및 2023년 중국 국무원이 제3차 대기오염 종합관리계획으로 발표한「공기질 계속 개선 행동계획(空气质量持续改善行动计划)(이하,「공기질 행동계획」)」과 비교하여 그 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
첫째,「2023년 방안」은 경제성장, 민생안정과 대기오염개선을 병렬적으로 언급하고, 대기오염 개선과 경제안정 및 민생보장의 통합적 추진을 첫 번째 기본방향으로서 제시하고 있다는 점이 특징적이다.「2021년 행동방안」과「중오염 행동방안」에는 기본방향으로서 ‘경제안정과 민생보장’ 등 기본 방향을 명시적으로 제시하고 있지 않고 있으며, 3) 「공기질 행동계획」에서는 “안정을 유지하면서 발전을 추구하는 업무의 전체기조를 견지하면서, 탄소감축, 오염저감, 녹색확대, 경제성장과 통합” 추진을 언급하고 있다. 이러한 기본 방향의 변화가 의미하는 정책적 시사점은 중국 정부는 경제성장과 민생안정에 부정적인 영향을 미치지 않는 방향과 수준에서「2023년 행동방안」을 추진하겠다는 것으로 해석된다. 중국의 미세먼지 관리정책이 경제성장과 민생안정이라는 전통적인 범주에서 주류(主流) 정책의 당면 과제에 직면하고 있는 것이다.
둘째, 대기질 개선목표(통제목표)의 특징은 도시별로 PM2.5 농도와 중오염(重汚染) 날씨 발생일수라는 두 개의 지표를 두고 있으며, 두 개의 시기로 구분하여 설정했다는 점이다.「중오염 행동방안」에서 대기질 개선 목표를 중오염 날씨 퇴치에 둔 것과는 다르게「2023년 행동방안」에서는 또 다시 PM2.5 농도를 목표지표로 추가하여 설정한 것이다. 4) 특히「2021년 행동방안」과는 다르게 2023년 3개월과 2024년 3개월의 두 개의 시기로 구분하여 목표를 설정한 점이 특징적이다. 이런 점에서 이번「2023년 행동방안」은「2020년 행동방안」과 가장 유사한 방식으로 개선목표(통제목표)를 제시했다고 할 수 있다. 5)
이러한 대기질 개선목표(통제목표) 설정의 구체화 및 세분화가 지니는 정책적 시사점은 무엇보다도 앞에서 PM2.5 농도 변화 추이에서도 확인되듯이 최근 2,3년 간 중국의 미세먼지 상태가 개선되지 않고 심지어는 악화되는 상황에 대응하는 조치로 해석된다. 즉, 개선목표(통제목표) 설정을 통해 각 도시가 달성해야 할 목표에 대한 강제력을 확보하여 정책의 집행력을 강화하겠다는 중국 중앙정부의 의도로 보인다. 다음으로 두 개의 시기로 구분하여 개선목표(통제목표)를 설정한 것은 1월부터 3월까지 주로 발생하는 모래먼지폭풍(황사)가 PM2.5 농도와 중오염(重汚染) 날씨 발생에 미치는 영향을 고려하여 이 시기에 목표달성의 정책적 부담을 완화하기 위한 것으로 풀이된다. 이처럼 중국 정부는 대기질 개선의 정책효과가 뚜렷했던 2010년대와 다른 여건과 요인의 영향 등에 대응하여 대기질을 지속적으로 개선해야 하는 과제에 직면해 있다고 할 수 있다.
셋째, 실시지역의 범위의 특징은「2023년 행동방안」의 대상 도시와「공기질 행동계획」의 징진지 및 주변지역과 펀웨이평원의 대상 도시가 동일하며,「2023년 행동방안」과「공기질 행동계획」의 주요 대책과 중점 과제가 상당부분 일치하고 있다는 점이다. 6) 이들 정책의 동일성과 일치성이 갖는 정책적 시사점은 이번「2023년 행동방안」은「공기질 행동계획」의 이행계획으로 수립되어 2023년 10월부터 2024년 3월까지 실시되고 있는 것으로 해석된다.
넷째,「2021년 행동방안」부터 시작된 정책의 사회경제적 수용성을 고려한 대책이「2023년 행동방안」에서도 지속·확대되고 있는 특징을 보인다. 겨울철 주민들의 난방문제와 관련이 있는 분산석탄 연소시설 등에 대해 민생안정을 위해 대체 난방시설 확보와 연계하여 ‘안정적이고 질서 있게 개선’하는 조치가 대표적이다. 7) 또한 소규모기업에 대한 통제조치 축소, 도시의 정상적인 운영이 보장될 필요가 있는 경우 또는 국가의 전략산업과 관련된 기업과 주요 프로젝트사업에 대한 별도 관리 조치 등도 포함하였다. 8) 이러한 대책은 ‘경제성장, 민생안정과 대기오염개선 정책의 통합적 추진’이라는「2023년 행동방안」의 기본 방향에 따른 것으로, 그 정책적 시사점은 중국 정부는 ‘중국판 미세먼지 계절관리제’를 주민생활과 경제상황에 미치는 부담과 영향을 최소화하면서 추진하겠다는 것으로 해석된다.
결론적으로 최근 징진지 및 주변지역과 펀웨이평원 및 베이징시 PM2.5 농도 변화 추이와「2023년 행동방안」의 주요 특징 및 정책적 시사점이 우리나라의 대기질에 주는 의미는 중국으로부터 국내로 유입되는 미세먼지의 영향은 당분간 현재의 상태로 지속될 가능성이 높으며, 경우에 따라서는 악화되는 상황도 발생할 가능성도 없지 않다는 점이다. 따라서 중국의 미세먼지 상태 및 관련 정책에 대한 면밀한 관찰과 대책 수립이 요망된다.
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1) 中华人民共和国生态环境部(2023.12.25)의 “关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”의 “京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案”, pp.6-7(검색일: 2024.2.10). 이 부분 내용은 자료를 참고하여 저자가 요약하여 작성함.
2) 中华人民共和国生态环境部(2023.12.25), “关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”의 “京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案”, pp.6-21(검색일: 2024.2.10).
3) 中华人民共和国生态环境部(2021.10.29), “关于印发《2021-2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”; 中华人民共和国生态环境部(2022.11.14), “关于印发《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》的通知”(검색일: 2024.2.10)
4) 추장민(2022), “중국의 미세먼지 계절관리 대책 최근 동향 - ｢중오염 날씨 퇴치 행동방안」의 주요 내용과 특징 -”, 「KEI 중국환경 브리프」 2022-4호, pp.3-4.
5) ‘2020년 행동방안’의 대기질 개선목표(통제목표) 설정에 대한 구체적인 내용은 추장민 외(2020), “중국의 2020~2021년 추동계 대기오염개선 행동방안 주요내용과 특징”, 「KEI 중국환경 브리프」 2020-4호, pp.3-5를 참조하세요.
6) 추장민 외(2023), “2023년도 중국의 대기오염 관리 정책 동향”, 「KEI 중국환경 브리프」 2023-4호, pp.8-10; 中华人民共和国生态环境部(2023.12.25), “关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”의 “京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案”, pp.7-16(검색일: 2024.2.10).
7) 中华人民共和国生态环境部(2023.12.25), “关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”의 “京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案”, pp.8-9(검색일: 2024.2.10)
8) 中华人民共和国生态环境部(2023.12.25), “关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》的通知”의 “京津冀及周边地区、汾渭平原2023-2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案”, p.15(검색일: 2024.2.10)
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