정부 부채 관리 시스템의 개혁은 전면적인 개혁을 더욱 심화하고 중국식 현대화를 추진하는 과정에서 중요한 측면이다. 2014년 《중화인민공화국 예산법》 개정을 시작으로 중국 정부는 일련의 지방정부 부채 관리 개혁을 과감하게 추진하고, 지방 부채의 긍정적 기능은 강화하고 부정적 영향은 차단하는 재정 및 세제 시스템에 일련의 중대한 변화를 주기 시작했다. 이는 유효 시장과 적극적인 정부의 기능을 모두 고려한 일련의 부채 관리 논리를 형성하여 주요 리스크를 예방하고 해결하는 데 상당한 진전을 이루었다. 그러나 정부 부채 위험을 예방하고 해결하기 위한 장기적인 메커니즘은 아직 완전히 확립되지 않았으며, 정부 부채 관리 시스템도 개선할 필요가 있다. 중국공산당 제20기 중앙위원회 제3차 전체회의에서 채택된 《보다 전면적인 개혁 심화 및 중국식 현대화 추진에 관한 중공중앙 결정》(이하 ‘결정’)은 정부 부채 관리 체계를 개선하고 일련의 새로운 정책과 조치, 전략적 조정을 제시해야 한다고 지적하고, 일련의 새로운 정책 조치와 전략적 조정을 제시하여 고품질 발전에 부합하는 정부 부채 관리 메커니즘 구축을 가속화하며, 완전한 지방 부채 모니터링 및 감독 시스템과 숨겨진 부채 위험을 예방 및 해결하기 위한 장기 메커니즘을 구축하고, 지방 자금 조달 플랫폼의 개혁 및 전환을 가속화하며, 지방정부 특별 채권 지원 범위를 합리적으로 확장해야 한다고 강조했다.

경제 성장을 촉진하고 경기 변동을 안정시키기 위해서는 정부의 적절한 부채가 필요하다. 단기적으로는 국제 정세의 불확실성 심화와 국내 기업과 국민의 기대 약화 및 수요 부족으로 인해 경제에 대한 하방압력이 두드러지고 있다. 민간 부문 수요가 부진한 상황에서 정부는 부족한 수요를 보완하기 위해 부채를 통해 공공 지출을 늘려 총수요를 늘리고 전반적인 경제 회복을 이끌어야 한다. 장기적으로 인프라 개발은 현재의 경제 성장에 도움이 될 뿐만 아니라 장기적인 경제 발전에 필요한 공공 자본을 제공하여 현재와 미래 모두에 도움이 되며, 정부가 채권 발행을 통해 인프라 투자 자금을 조달하는 것은 세대 간 형평성 원칙에 부합한다.

그러나 객관적 여건을 고려하지 않은 과도한 차입과 부적절한 관리체계는 재정 능력을 초과하는 부채 부담을 초래하여 궁극적으로 재정의 지속가능성과 거시경제 발전에 영향을 미칠 수 있다. 정부 부채 관리 체계를 개선하는 것은 재정의 지속가능성을 높이고, 안정적이고 건전한 경제 발전을 유지하며, 국가 거버넌스 체계와 거버넌스 역량의 현대화를 촉진하는 데 매우 중요한 의미가 있다. 정부 부채 관리 체계의 개혁은 개혁을 더욱 전면적으로 심화하고 안전한 성장 속에서 중국식 현대화를 촉진하는 데 도움이 될 수 있는 전반적인 요구 사항을 정확하게 파악하는 것이 중요하다.

1. 지방정부 부채 관리의 역사적 과정

국세와 지방세가 분리된 이후 지방정부의 재정권과 행정권의 불완전한 조화로 인해 지방정부는 재정 수입과 지출 사이에 일정한 격차에 직면했고, 단기적인 자금 조달 문제를 해결하기 위해 정부 부채 증가에 의존해야 했다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 중국은 재정 부양책을 도입했고 지방정부는 금융 플랫폼 및 기타 부채 조달 수단을 통해 대규모 인프라 투자를 단행했으며, 이후 지방정부 부채 규모는 빠른 속도로 증가했다. 시스템적 금융 리스크와 밀접한 관련이 있는 주요 리스크인 정부 부채 리스크는 점차 사회 각 부문에서 주목을 받고 있다.

2013년 중앙정부는 지방정부 부채 감사를 실시하여 지방정부 부채를 상환책임부채, 보증책임부채, 일정한 구제책임이 있는 부채 등 세 가지로 분류하고 신규 부채와 기존 부채를 분리하는 부채 처리 방식을 채택했다. 2014년부터 중국은 지방정부 부채 관리 단계에 진입하여 유효 시장과 적극적인 정부의 기능을 모두 고려하는 일련의 부채 관리 체계를 구축했다. 효율적인 시장의 측면에서는, “비(非)구제 무(無)보증”이라는 하향식 원칙을 통해 지방정부의 숨겨진 부채가 상환되리라는 금융 시장의 “맹목적 믿음”을 해소하고자 했다. 이를 통해 지방정부의 숨겨진 부채에 대한 금융 시장의 재원 공급 구조를 완전히 바꾸고 숨겨진 부채의 시장화를 촉진하려고 노력했다. 적극적인 정부의 측면에서는 책임 분담을 통해 부채 자금 조달에 대한 각급 정부의 책임을 명확히 규정하여 지방정부의 과도한 부채 자금 조달 수요를 억제하는 한편, 폐쇄적인 부채 관리 모델을 개혁해 원활하게 유통되도록 전환하여 지방정부의 명시적 부채 자금 조달 채널을 개방하고 숨겨진 부채를 음지에서 끌어내는 작업을 지속적으로 추진했다.

2015년부터 2019년까지 지방정부는 대체 채권 발행을 통해 지방정부 채권 이외의 형태로 부채를 대체했다. 총 12조 2천억 위안의 대체 채권을 발행했으며, 이는 2013년 감사 결과 지방정부 부채 잔액에 근접한 수준이다. 2015년에는 《중화인민공화국 예산법》 개정안이 시행되어 성급(省級) 정부에 채권 발행 권한이 부여되었고, 지방정부는 오직 정부 채권 발행을 통해서만 부채를 조달할 수 있도록 규정했다. 이는 “잘못된 길은 막고 바른 길을 열어주는” 조치로 평가됐다.

2018년 중국 정부는 지방정부 부채 해소를 위한 새로운 단계에 진입했다. 2018년 하반기에는 《지방정부의 숨겨진 부채 위험 예방 및 해소에 관한 중공중앙 국무원의 의견》과 《지방정부의 숨겨진 부채에 대한 문책 방법》이 하달되어 지방정부가 숨겨진 부채를 해소하기 위한 자체적인 조치를 취하도록 요구했다. 2018년 8월에는 재무부의 전면적인 부채 모니터링 플랫폼 시스템이 가동되어 각급 당정기관, 사업단위, 국유기업의 부채 자금 조달, 자산 현황 및 중장기 정부 지출 항목에 대한 통계를 작성하고 지방정부의 숨겨진 부채의 정확한 규모를 파악하는 데 주력했다. 이후 중국 정부는 2차 부채 대체 작업에 착수했다. 현급(縣級) 채권의 숨겨진 부채 대체 시범사업을 실시하여, 성 정부가 대리 발행하는 채권으로 성 내 각급 도시건설투자공사의 숨겨진 부채를 대체했다. 2020년에서 2022년 사이에 코로나19 사태의 충격으로 지방정부의 재정 수입이 크게 감소한 한편, 지방정부의 관련 지출이 크게 증가했다. 여기에 부동산 시장 조정으로 인해 토지 양도세 수입이 크게 위축되면서 지방정부의 숨겨진 부채가 다시 증가했다.

2023년 7월 개최된 중앙위원회 정치국회의에서 처음으로 지방 부채 리스크의 효과적 예방과 해소, 일괄 부채 해소 방안의 수립 및 실시가 제안되었다. 이후 재정·금융 부문이 협력하여 지방 부채 리스크 해소에 나섰고, "일괄 부채 해소" 정책이 본격적으로 시행되기 시작했다. 2023년 12월 베이징에서 개최된 전국재정업무회의는 기존 부채 해소 조치의 엄격한 이행, 기존 암묵적 부채 해소 노력 강화, 숨겨진 부채 신규 발생 방지, 부채 해소의 장기 메커니즘 구축, 지방 부채 리스크의 효과적 예방 및 해소를 촉구했다.

2023년 9월부터 2023년 말까지 20여 개 성에서 지방정부의 숨겨진 부채를 대체하기 위해 약 1조 4천억 위안의 ‘특별 재융자 채권’을 발행했다. 특별 재융자 채권과 기타 지방정부 부채 해소 지원 정책이 지속적으로 시행된 이후, 일부 부채 규모가 큰 성의 부채 리스크가 완화되었고, 해당 지역에서는 점차 도시건설투자공사 채권 금리차 축소, 도시건설투자공사 채권 조기 상환 등의 현상이 나타났다. 동시에 중앙정부는 상업은행이 다양한 방식으로 지방정부의 부채 해소를 지원하도록 촉구했으며, 지방정부 역시 "자원양도형", "협상형" 등 다양한 방식을 통해 자체 부채 해소를 추진했다.

2024년 3월 국무원은 지방 부채 리스크 예방 및 해소를 위한 실무 회의를 개최하여 기존 부채 리스크를 적절히 해소하고 새로운 부채 리스크를 엄격하게 방지해야 한다고 지적했다. 또한 금융 플랫폼의 채무 리스크 해소에 더욱 힘을 기울이고, 보완 정책 지원을 강화하며, 금융 플랫폼의 수와 부채 규모를 신속히 감축하고 금융 플랫폼의 개혁과 전환을 체계적으로 추진하기로 했다. 2024년 7월에 열린 제20기 중앙위원회 제3차 전체회의에서는 정부 부채 관리 시스템 개선과 재정 및 세제 개혁 심화를 더욱 강조했다.

이를 통해 정부 부채 관리의 개선과 정부 부채 리스크 해소는 단기적 과제일 뿐만 아니라 장기적 과제임을 알 수 있다. 이는 단기적인 재정 조정뿐만 아니라 장기적인 경제 구조의 최적화와 재정 정책의 지속 가능성과도 관련되어 있다. 동시에 이 과정에는 경제 상황에 대한 정확한 파악, 정밀한 전략 계획, 정책 실행의 일관성과 안정성이 요구된다.

2. 정부 부채 관리 시스템 개혁의 핵심 과제

약 10년간의 지방정부 채무 관리를 통해 일정한 성과를 거두었으나, 리스크는 여전히 근절되지 않았다. 그 원인을 살펴보면, 일부 근본적이고 제도적인 모순이 아직 진정한 해결을 보지 못했으며 이는 추가적인 개혁 심화를 통해 해결해야 한다.

첫째, 재정 시스템의 근본적인 모순이 여전히 존재하고 지방정부의 재정권과 행정권이 여전히 완전히 일치하지 않고 있다. 1994년 조세 분담제 개혁 이후 재원은 중앙정부로 집중된 반면, 재정 지출에 대한 책임은 지방정부에 지속적으로 이양되어 지방 재정 수입과 지출에 큰 격차가 발생했다. 특히 도시 인프라 건설에 대규모 자금이 필요하기 때문에 지방정부는 부채를 발행하여 필요 자금을 충당하는 경향을 보인다. 최근 몇 년간 적극적인 재정 정책의 시행은 지방정부에 의해 주도되어 왔다. 지방정부는 특수 부채를 통해 많은 재정 정책의 재원을 조달했지만, 다른 재원을 통한 보완도 필요하다. 이러한 제도적 모순을 해결하기 위해서는 정부의 공공서비스 기능을 개선하고 정부 간 재정권과 지출 책임을 합리적으로 배분할 필요가 있다. 각 지역의 경제와 재정 상황에 따라 인프라 건설과 부채 재원을 합리적으로 배분하여 재정 지출 책임과 재정 능력 간의 불일치로 인한 지방정부의 재정 압박을 줄여야 한다. 그러나 중앙정부와 지방정부 간 재정 및 행정 권한의 재분배 개혁은 아직 실질적인 진전을 이루지 못해 지난 몇 년간 지방정부 부채 해소에 개입했음에도 불구하고 부채 규모는 지속적으로 증가했다.

둘째, 부채를 이용해 성장하려는 지방정부의 사고방식이 아직 변화하지 않았다. 지방정부가 다양한 방식으로 부채를 동원하게 된 데에는 재정권과 행정권의 불일치의 영향도 있으나, 경제발전이라는 명분 아래 자행된 충동적 투자도 한 몫 했다. 충동적 투자는 중국의 개혁개방 이후 경제적 자원 투입과 규모 확장을 주요 동력으로 하는 성장 모델에 뿌리를 두고 있다. 지난 수십 년 동안 지방정부는 대규모 부채를 통해 지역 경제 성장을 견인했고, 이는 단기적으로 분명 뚜렷한 경제적 효과를 가져왔다. 그러나 장기적으로 볼 때, 부채에 의존한 투자주도형 경제성장 발전 모델은 지속 가능성이 떨어진다. 현재 중국의 발전 단계는 큰 변화를 겪고 있으며, 경제적 자원 투입을 통한 규모 확장 성장 모델의 한계효용이 점차 줄어들고 있고 인프라 건설의 효율성과 투자 수익률도 계속 하락하고 있다. 이러한 배경에서 채무에 크게 의존하여 지속적으로 건설 프로젝트를 진행하는 방식은 특히 바람직하지 않다. 동시에 지방정부의 고비용 프로젝트 투자는 막대한 자본을 묶어 재정 지출의 유연성을 제한하고, 경제적 이익과 사회적 가치가 더 큰 다른 분야에 대한 투자 부족을 초래하여 경제 전체의 혁신 능력과 장기적인 발전 잠재력을 저해하고 있다.

셋째, 명시적 부채를 관리하는 시스템이 미흡하여 긍정적 기능은 강화했으나 부정적 영향을 완전히 막지 못했다. ‘중화인민공화국 예산법’ 개정 후 지방정부의 일반채권과 특별채권 발행을 허용하여 지방정부 부채 조달의 '앞문'을 열었고, 이를 통해 금융 플랫폼 등을 통한 숨겨진 부채, 즉 '뒷문'을 막고자 했다. 그러나 2023년 말까지 중국은 부채 스왑과 신규 국채 발행을 통해 총 41조 위안의 지방정부 채권을 발행했음에도 정부 금융 플랫폼 부채의 증가를 억제하는 데는 실패했다. 2023년 금융 플랫폼 부채 잔액은 약 50조 위안에 달해 2015년보다 약 2.6배 증가했다. 그 원인을 살펴보면, 주로 명시적 부채 관리 시스템의 불완전성에 있다. 

① 하향식으로 단계적으로 시행되는 한도 관리가 자금 수요와 완전히 부합하지 않는다. 엄격한 채무 한도 제도는 전체적인 채무 리스크 통제에는 도움이 되지만, 지방정부의 명시적 채무 한도가 부족하게 되어 숨겨진 부채를 통해 자금 부족을 메우려 할 수 있다.

② 채무 발행·사용·상환의 주체가 일치하지 않아 지방정부의 자주권이 제한된다. 지방정부 채권이 자체 발행, 자체 상환임에도 채권발행권은 성급 정부에만 부여되었고, 실제 자금 사용과 상환은 주로 시현급 정부가 담당한다. 현재 주요 한도를 차지하는 특수채권의 경우, 채권 발행 프로젝트가 매우 엄격한 신고, 심사 절차를 거쳐야 하므로 지방정부의 자주성이 엄격히 제한되어 행정 분담으로 인한 효율성 손실이 발생할 수 있다. 채권 발행 권한의 제약으로 지방정부가 자금이 필요한 일부 프로젝트에서 한도를 받지 못해 숨겨진 부채를 통해 융자하게 된다.

③ 채무 한도의 지역 간 불일치이다. 지방정부 채무 배분 규칙이 재정 능력이 강하고 채무 리스크가 낮은 지역을 우선시한다고 강조하지만, 최근 몇 년간 많은 채무 한도가 재정력이 상대적으로 약하고 채무 리스크가 높은 지역에 투입되었다. 채무 한도의 지역 간 불일치는 자금 사용 효율을 낮추고, 일부 지방정부가 계속해서 숨겨진 부채에 의존해 융자할 수밖에 없게 만들었다.

④ 장기적 메커니즘이 부족하여 일부 지역의 숨겨진 부채가 "해결할수록 늘어나는" 현상이 발생하고 있다. 지방정부 부채 해소는 중대 리스크 예방과 해소의 핵심이다. 금융기관이 참여하여 기존 부채의 만기 연장, 구조조정 통합 또는 새로운 부채로 기존 부채를 상환하는 것이 현재 일련의 채무해소 방안에서 중요한 구성 부분이다. 본질적으로는 기존 채무의 재평가이며, 이 과정에서 리스크 이전과 권한책임 관계의 재구성이 수반된다. 실제 채무해소 과정에서 채권자가 높은 이익 손실을 감수할 의사나 능력이 없기 때문에, 지방정부 부채는 주로 새로운 부채로 기존 부채를 상환하는 방식에 의존하여 단기 채무상환 압박 완화를 주요 목표로 하는 채무해소를 진행한다. 즉, 제3자를 도입하거나 채권자를 교체하는 방식으로 채무를 재평가한다. 시장 지향적 환경에서 채무 주체가 변하지 않는 상황에서는 채무 기간이 길수록 이자율이 높아지므로, 이는 부채 총비용을 상승시켜 부채가 "해결할수록 늘어나는" 현상을 초래한다. 또한, 새로운 부채로 기존 부채를 상환하는 방식은 일반적으로 기존 부채 상환과 신규 차입 사이에 짧은 시간 차이가 존재하여 채무자에게 브릿지 론(과도기 자금)의 수요가 발생하는데, 단기 브릿지 론의 이자율이 상대적으로 높아 부채 부담을 더욱 가중시킨다.

3. 정부 부채 관리 시스템의 주요 개선 방안

고품질 발전에 부합하는 정부 부채 관리 메커니즘의 신속한 수립은 정부 채무 관리 체제 개선의 핵심적인 총체적 목표다. 오랫동안 중국 정부, 특히 지방정부는 부채를 통해 경제 발전을 추진해 왔다. 고품질 발전은 경제 발전 모델의 전환을 요구하며, 경제적 자원 투입과 규모확장 발전 모델에서 고품질 발전을 추구하는 모델로의 전환이 필요하다. 따라서 정부 부채의 역할도 경제적 자원 투입 증가에서 거시조절 지원과 국가 중대 전략 과제 이행을 통한 고품질 발전 추진으로 변화해야 한다.

현재 정부 채무 관리 체제의 핵심 문제에 대해 《결정》은 다음과 같은 구체적인 개혁 조치를 제시했다. (1)전방위적인 지방부채 모니터링 감독 체계와 숨겨진 부채 예방 및 해소를 위한 장기적 메커니즘을 구축한다. (2)지방 자금 조달 플랫폼의 개혁과 전환을 가속화한다. (3)지방정부 특수채권의 지원 범위를 합리적으로 확대하고, 자본금으로 사용되는 영역, 규모, 비율을 적절히 확대한다.

(1) 전방위적인 지방부채 모니터링 감독 체계와 숨겨진 부채 예방 및 해소를 위한 장기적 메커니즘 구축

경제 안보는 중국식 현대화 실현의 견고한 초석이다. 경제의 고품질 발전을 추진하는 동시에 높은 수준의 안전과 지속가능성을 유지하는 것은 사회주의 현대화 건설 실현의 핵심이다. 지방정부 채무 리스크의 예방과 해소는 발전과 안전이라는 이중 목표 하의 중요한 과제로, 경제의 안정적 운영을 보장하는 과정에서 리스크 관리에 대한 깊은 인식을 반영한다. 현재 중국의 정부 부채 관리는 새로운 상황에 직면해 있으며, 《결정》은 "전방위적 지방채무 모니터링 감독 체계와 숨겨진 부채 리스크 예방 및 해소를 위한 장기적 메커니즘 구축"을 제시했다. 이는 여러 차례의 부채 관리 과정에서 남겨진, 그리고 드러난 핵심 문제를 해결하기 위한 것으로, 폭넓게는 지방정부가 부채 해소 과정에서 "이것을 누르면 저것이 튀어오르는" 숨겨진 채무의 "변종" 문제를 해결하고, 지방의 숨겨진 기존 부채의 전환과 경제성장 속도에 대한 압박이 가중되는 문제도 해결하고자 하는 것이다.

① 지방정부 부채 관리가 해결해야 할 핵심 문제

범위 측면에서, 지방정부 부채 모니터링과 감독이 포괄적이지 않아 지방의 숨겨진 채무가 형태를 바꿔가며 장기간 존속하고 있다. 중국의 지방정부 부채는 주로 명시적 채무와 숨겨진 채무로 나눌 수 있다. 일반채권과 특수채권을 주축으로 하는 명시적 채무는 이미 지방정부 예산 관리에 포함되어 있어 과정이 비교적 공개적이고 투명하며, 중앙정부와 사회 참여자들의 지속적인 감독과 제약을 받아 관리가 비교적 규범적이다.

그러나 급속한 도시화와 정책 실적 평가 압박을 배경으로 한 지방정부의 투자 수요가 대폭 증가하고, 조세 분담제 개혁 이후 지방정부의 재정권과 행정권이 불일치하여 투자 격차가 크며, 재정적 연성제약과 불완전한 감독 체계 하에서 지방정부는 공공-민간 파트너십(PPP), 정부구매서비스, 정부투자기금 등을 통해 규정에서 벗어난 부채 조달을 추구할 수 있다. 특히 지방정부가 지방 자금 조달 플랫폼을 통해 직접 또는 재정자금으로 상환을 약속하거나 불법적으로 담보를 제공하는 등의 방식으로 진 부채가 이 시기에 폭발적으로 증가했는데, 이러한 부채들은 예산 관리에 포함되지 않아 효과적인 감독을 받지 못하여 무질서하게 팽창하며 지방 경제의 건전한 발전을 저해했다.

2017년 7월, 중앙정치국 회의에서 처음으로 "숨겨진 부채"를 언급했고, 이후 일련의 숨겨진 부채 감사와 해소 관리를 시작했다. 자금 조달 플랫폼의 공익성 부채 등 숨겨진 부채가 각 지방정부가 보고하고 중앙정부가 추진하는 계획에 따라 점진적으로 해소되고 있지만, 자금 조달 플랫폼 기업의 부채는 줄어들기는커녕 오히려 증가했다. 이는 새로운 부채로 기존 부채를 상환하는 문제 외에도, 플랫폼 기업들이 신규 경영성 부채라는 명목으로 숨겨진 부채의 원금과 이자를 상환하여 감독을 회피하는 것이 그 이유 중 하나다.

자금 조달 플랫폼에 대한 엄격한 감독 범주가 포괄적이지 않아 지방정부에 "우회로"를 만들 여지를 준 것 외에도, 일부 지방정부는 정부구매서비스를 빙자하거나, 자산관리계획을 활용하거나, 금융 리스를 통하거나, 국유기업에 자금 지원을 요구하여 건설을 진행하는 등 규정 위반 부채 조달 방식이 끊임없이 나타나고 있다. 중국 심계서(审计署)에서 발표한 《2023년도 중앙예산 집행 및 기타 재정수지에 관한 국무원의 회계감사업무 보고》에 따르면, 24개 지역 소속 국유기업이 금융자산거래소에서 융자상품을 발행하거나 집단 차입 등의 방식으로 사회 대중으로부터 자금을 조달한 것이 규정 위반 채무에 해당하며, 이로 인해 형성된 정부의 숨겨진 부채가 112억 5,800만 위안에 달한다.

속도 측면에서는, 부채 감축의 규모와 속도를 지나치게 강조하여 지방 경제 성장이 압박을 받고 있다. 부채 규모와 부채 리스크는 동일하지 않으며, 지방정부의 부채 규모가 크다고 해서 리스크가 크다는 것을 의미하지는 않는다. 부채 자체는 경제 발전의 한 부분으로, 정부와 기업에 필요한 자금 지원을 제공함으로써 투자와 소비를 촉진하고 경제 성장과 기술 혁신을 촉진한다. 부채 규모를 너무 빠르게 축소하면 지방 경제 발전을 억제하여 오히려 부채 리스크를 증가시킨다. 지방정부의 부채 해소 목표는 부채 규모의 빠른 축소를 지나치게 추구하기보다는 부채 리스크에 초점을 맞춰야 한다. 진정한 부채 리스크는 지방정부의 부채 규모가 경제 성장 전망과 부합하는지, "부채-투자-성장" 발전 모델이 지속 가능한지에 있다.

부채 해소는 근본적으로 발전의 문제에 주목해야 하며, 단기적으로 서둘러서는 안 되고 장기적으로 거시조절과 결합하여 장기적 부채 해소 메커니즘을 구축하고, 경제의 고품질 발전을 통해 부채 해소의 경제적 기반을 다져야 한다. 또한, 지방정부의 숨겨진 부채 규모는 일관되지 않고 구성 구조가 복잡하며 상황이 각기 다르다. 더욱 중요한 것은 각 지역의 경제 발전 규모가 다르고 상환 능력의 차이가 크다는 점에서, "일률적인" 부채 해소 목표와 방안은 일부 지방정부의 상환 압박을 급격히 증가시켜 국지적인 숨겨진 부채 리스크를 초래하기 쉽다. 최근 빈발하는 도시건설투자공사 사모발행, 비표준 부채 등의 리스크 사건은 특정 지역의 자금 조달 환경을 심각하게 손상시켰는데, 이러한 사건들은 주로 경제 재정 기반이 약하거나 부채 수준이 높은 지역에서 자주 발생한다. 이러한 일련의 사건들은 새로운 상황에서 부채 해소의 당면 과제를 반영하는데, 즉 경제의 지속가능하고 건전한 발전에 영향을 미치지 않으면서 어떻게 지방정부의 숨겨진 부채를 전환하고 추가적인 통제 정책을 더욱 개선할 것인가 하는 점이다.

② 지방정부 부채 관리 개혁의 구체적 조치

《결정》의 정부 부채 관리 제도 개선에 대한 체계적 배치는 앞서 언급한 지방정부 부채 관리의 두 가지 고질적 문제를 직접적으로 해결하고자 한다. 새로운 상황에서 지방정부 부채 처리는 이러한 두드러진 문제들을 해결하기 위해 전방위적 지방정부 부채 감사 조사와 감독, 부서 간 협력과 데이터 공유 개선, 규정 위반 차입에 대한 책임 추궁 메커니즘의 엄격한 이행과 지방정부 관리 주체 책임의 심화 이행 등의 관점에서 종합적인 정책을 실시해야 한다.

첫째, 지방정부 부채 분류를 개선하고 전면적인 감독 범위를 확보한다. 현행 법정 채무와 숨겨진 부채 외에도 자금 조달 플랫폼의 운영 부채, 기업의 정부 체납금, 일반 운영 공기업의 자금 조달 부채 등 새로운 형태의 숨겨진 부채를 추가로 조사하여 파악해야 한다. 각 부채 유형의 정의, 범위, 통계 방법을 표준화하여 원천적으로 정부 부채와 기업 융자 등에 대한 전방위적 감독을 실시한다. 이 과정에서 부채 자금의 흐름을 감독하고, 정부 부채 총액, 한도의 합리적 배분, 자금 사용의 지방 경제 발전 수요 부합여부, 그리고 부채 자금의 남용, 장기 미사용 또는 손실 낭비 등의 문제에 대해 엄격한 심사와 감독을 실시한다. 동시에 지방정부 및 자금 조달 플랫폼에 부채 정보 공개의 빈도와 질을 높일 것을 요구하여 사회 감독자가 부채 상황을 적시에 파악할 수 있도록 한다.

둘째, 부서 간 업무 협력 메커니즘을 개선하고 데이터 정보 공유 및 활용을 강화한다. 규제 업무의 포괄적인 적용 범위는 여러 부서와 관련되어 있어 단일 부서의 업무에 의존할 수 없으며, 재정, 회계감사, 금융감독, 심지어 기율 감찰 등 관련 부서의 공동 감독이 필요하다. 부서 간 정보를 상호 공개 공유하고, 부채 감독과 리스크 예방 통제 측면에서 정책 협력과 행동 일치를 이루어 공동 감독 활동을 전개하며, 지방정부 부채에 대한 부서 간 공동 심사와 감독을 실시하여 규제 시너지 효과를 형성한다. 중앙정부와 지방정부를 포함한 각급 정부 부서 간 정보 채널을 열어 데이터를 완전히 투명하게 공개하여 새로운 숨겨진 부채가 더 이상 감독 체계를 우회할 수 없도록 하여 규제 사각지대를 제거해야 한다.

셋째, 규정 위반 및 불법 차입 문제에 대한 감독 책임을 묻는 장기적 메커니즘을 구축해야 한다. 부채관리의 모든 수준에서 명확한 부채 관리 정책과 절차를 수립하고 각급 정부의 부채 관리 책임과 권한을 명확히 해야 한다. 규정 위반 차입과 관련된 모든 정부 부서 책임자에 대해 엄격한 종신 책임 제도와 책임 소급 조사 메커니즘을 실시하며, 위반 행위가 발각되면 즉시 조사와 책임 추궁 절차를 개시해야 한다. 불법 대출 행위의 법적 결과를 강화하여 불법 행위로 인한 비용이 잠재적 이익을 크게 상회하도록 하여 효과적인 억제 수단을 마련해야 한다. 책임 결과 공개를 강화하고 대표 사례를 공개 경고하여 대표적인 사례에 대한 억제 효과를 발휘하도록 한다. 또한 규정 위반 자금 조달에 참여한 금융기관에 대해서는 금전적 처벌 외에도 영업 제한, 시장 진입 금지 등의 조치를 포함하여 위반 비용을 높여 위반 행위의 발생을 억제해야 한다.

넷째, 지역 실정에 맞도록 체계적으로 기존 부채를 해소한다. 기존 부채 해소는 단순히 속도만을 추구하거나 일거에 해결하려 해서는 안 되며, 경제 상황을 종합적으로 고려하고 숨겨진 부채 리스크를 종합 평가하여 재정 및 조세 제도, 투자 및 융자 시스템, 금융 체제 개혁의 심화를 통해 정부 부채 정보 공개를 전면적으로 추진하고, 시장 활성화와 규제 및 행정 제약 및 기타 장기적 메커니즘의 역할을 공동으로 발휘하여 지방정부의 기존 부채를 질서 있게 점진적으로 해소해야 한다. 또한 각 지방정부의 경제 상황과 부채 규모에 따라 부채 해소의 규모와 속도를 합리적으로 결정해야 한다. 지방정부는 적극적으로 주도성과 창의력을 동원하고, 해당 지역의 재정력 및 산업 기반 등을 고려하여 구체적 상황에 따라 차별화된 부채 해소 전략을 수립하고 실시해야 하며, 다각적이고 시장 기반의 지속가능한 부채 해소 메커니즘을 구축하여 지방 경제의 안정과 지속가능한 경제 발전을 유지하면서 숨겨진 부채 리스크를 해소하고 예방 및 통제해야 한다.

(2) 지방 자금 조달 플랫폼의 개혁과 전환 가속화

《결정》은 또한 지방 자금 조달 플랫폼의 개혁 전환을 가속화할 것을 제시했다. 지방 자금 조달 플랫폼은 지방정부 및 그 부서와 기관 등이 재정 지원이나 토지, 주식 등의 자산 투입을 통해 설립한, 독립된 법인 자격을 가진 경제 주체다. 본질적으로 일반 기업의 기본 조직 구조를 갖추고 있어 시장 지향적인 사업을 수행할 수 있으나, 사용 기능 측면에서는 주로 지방정부의 지시와 관리를 받으며 정부 투자 프로젝트의 자금 조달 기능을 담당한다. 따라서 지방 자금 조달 플랫폼은 중국의 경제 및 정치 체제하의 특수한 산물이며, 그 제도적 진화 역시 장기적이고 복잡한 과정이다.

① 지방 자금 조달 플랫폼 개혁에서 해결해야 할 핵심 문제

1993년 당 중앙위원회는 사회주의 시장 경제 체제로의 전환이라는 목표를 공식적으로 제시하고 정부와 기업의 투자 분야 범위를 명확히 했다. 중국의 투자 및 금융 시스템은 큰 변화를 겪었고 지방정부는 지역 발전과 인프라 건설의 수요를 충족하기 위해 자금 조달 플랫폼 기업을 설립하기 시작했다. 이 시기 자금 조달 플랫폼은 주로 정책 대출을 수행했으며 자금 조달 채널은 실질적인 확장을 이루지 못한 채 여전히 주로 은행 신용 시스템에 의존했으며 채권형 금융의 발전은 더디게 진행되었다.

2008년 '4조 위안' 경기부양책 시행 이후 지방 자금 조달 플랫폼은 더 많은 투자 및 융자 기회를 얻었고 은행 대출과 도시 투자 채권의 규모가 급속히 증가했다. 같은 시기 일부 도시 금융 플랫폼은 시장 경제 체제의 요구에 적응하기 위해 더 효과적인 비즈니스 모델을 찾기 위해 변화를 모색하기 시작했다. 2014년 국무원은 《지방정부 부채 관리 강화에 관한 국무원의 의견》을 발표했는데, 이는 지방 자금 조달 플랫폼이 새로운 전환 단계에 진입했음을 의미했다. 새로운 정책은 예산 제약을 강화하고, 자금 조달 플랫폼 기업의 정부 자금 조달 기능을 분리하며, 지방정부가 이러한 플랫폼을 통해 새로운 부채를 추가하는 것을 엄격히 금지했다. 지방정부의 투자 및 금융 플랫폼은 중국의 도시화 과정에서 특히 지방 재원 부족 문제를 완화하는 데 중심적인 역할을 했다. 그러나 숨겨진 부채의 주요 매개체로서 자금 조달 플랫폼의 발전은 다음 세 가지 측면에서 많은 문제에 직면해 있다.

첫째, 관리 표준화 수준이 낮고 투자 및 자금 조달 행위에 대한 정보 투명성이 낮다는 점이다. 우선, 자금 조달 플랫폼이 설립될 때 지방정부가 제공한 현금 자본은 적었고, 대부분 토지나 공익자산의 사용권으로 출자했는데, 이 과정에서 일부 지역은 관련 규정에 따른 입찰, 경매, 공시 절차를 실행하지 않아 관련 절차에 많은 불합리한 점이 존재했다. 게다가 이러한 자산은 실제 기업과 괴리가 있고 수익성이 제한적이며, 시장 기반 공정가치가 부족하다. 자금 조달 플랫폼은 출자를 받은 후 무형자산을 재평가하는 방식으로 등록 자본금을 부풀려 회사의 장부가치를 높이지만, 실제로는 많은 자산의 질이 높지 않고 안정적인 현금흐름이 부족한 경우가 많다. 또한, 자산 사용 과정에서 일부 지방정부는 자금 조달 플랫폼에 투자한 후 등록자본을 다른 곳으로 전용하거나 심지어 다중 담보, 회전 대출을 진행한다. 여기에 지방정부의 암묵적 담보가 더해지면서 금융기관은 보증이 탄탄하다는 환상을 갖게 되며, 자금 조달 플랫폼에 대한 대출 심사는 형식에 그치고 필요한 심사가 부족해짐으로써 지방 금융시스템의 신용 거품을 더욱 확대시켰다. 또한 많은 지방 자금 조달 플랫폼이 상장기업이 아니기 때문에 정기적인 재무정보 공시가 의무화되어 있지 않아, 외부 투자자와 감독기관이 이러한 플랫폼의 재무상태, 투자 및 자금 조달 행위와 리스크 수준을 정확히 평가하기 어렵다. 이는 정부 부채 관리의 핵심 문제점이기도 한데, 부채의 은폐성과 다양한 연관성으로 인해 지방정부조차도 부채의 실제 규모를 정확히 파악할 수 없어 실제 부채 상황을 알기 어려워 정부 부채 관리 시스템은 큰 도전에 직면해 있다.

둘째, 수익성이 낮고 부채 상환의 압박이 크다는 점이다. 자금 조달 플랫폼은 주로 준공익, 반공익성 영역에집중된 지방정부의 건설자금 수요를 충족시킨다. 이러한 프로젝트는 대개 막대한 초기 투자가 필요하고 수익 회수 기간이 길며 경제적 이익은 미미한 경우가 많다. 따라서 자금 조달 플랫폼의 수익성은 상대적으로 취약하며, 주로 정부 보조금과 일부 서비스 요금으로 수익원이 단일화되어 운영 및 부채 비용을 감당하기 어려워 신규 차입으로 기존 부채를 상환하는 운영 방식에 의존하고 있어 상당한 지속가능 경영 리스크에 직면해 있다. 또한, 이러한 프로젝트는 공공이익과 사회복지에 직결되기 때문에 지방정부는 때로 관련 건설의 원활한 진행을 보장하기 위해 행정권한을 이용해 신용대출에 개입한다. 여기에 각 금융기관이 정부 투자 및 자금 조달 플랫폼에 대해 개방적인 태도를 취하며 상대적으로 높은 신용한도와 우대조건을 제공하고 우선적으로 대출을 제공하기로 결정하면서, 자금 조달 플랫폼의 부채 규모가 무절제하게 확대되었다. 자금 조달 플랫폼은 그 자체로 수익성이 낮고 주로 재정 보조금에 의존하며, 시장 기반 자금 조달 수단이 부족하다. 자금 조달 플랫폼 내부는 물론 정부 부처 및 외부 기업과의 사이에 광범위한 자금 차입과 대출 행위가 존재하며, 부채 규모가 확대됨에 따라 담보 사슬과 자본 사슬이 얽히면서 점차 길어지게 되었다. 지방 경제 성장이 둔화되고 재정 수입이 감소하는 상황에서, 높은 이자 지출은 해당 지역의 재정 여력을 압박하고 정부 부채 리스크도 증가시키고 있다.

셋째, 정부와 기업의 경계가 모호하고 경영 구조가 건전하지 않다는 점이다. 지방정부의 투자 및 자금 조달 플랫폼이 형식상으로는 현대 기업 제도에 근접하려 하지만, 실제로는 흔히 정부와 기업의 경계가 모호해지는 문제가 발생한다. 이러한 플랫폼 기업의 경영진은 일반적으로 정부가 임명한 인원이 맡으며, 회사 경영 과정에서 감독자이자 참여자라는 이중적 역할을 수행한다. 이는 기업 내부 경영에 혼란을 초래할 뿐만 아니라 외부 감독이 제 기능을 발휘하기 어렵게 만든다. 일부 관료들은 감독의 부재를 악용해 지대추구와 이익 이전을 위한 허점을 찾아 도덕적 해이와 부패 문제를 초래하고, 기업과 공공의 이익을 해치고 있다. 동시에 지방정부와 자금 조달 플랫폼 간의 책임도 충분히 명확하지 않아, 자금의 "차입, 사용, 관리, 상환"이 분절되어 있어 자금 조달 플랫폼 기업이 차입하고, 정부가 자금 사용과 관리를 주도하며, 자금 조달 플랫폼 기업이 상환하는 문제가 발생한다. 플랫폼 기업은 실제 운영에서 자율성을 실현하기 어렵고 시장 원칙에 따라 자유롭게 운영할 수 없으며, 프로젝트 선택과 투자 결정이 행정 명령의 영향을 더 많이 받을 수 있어 정치적 목표는 종종 경제적 이익보다 우선시되어 비용 통제와 자본 수익을 간과하게 되고, 이는 전체적인 수익성과 재무 안정성에 영향을 미치며 기업의 시장 지향 발전을 제한한다. 또한 자금 조달 플랫폼은 행정적 우위에 의존하여 시장에 대한 과잉 개입을 형성하고 민간과 이익을 놓고 경쟁하여 민간기업에 대해 명백한 ‘구축효과’를 발생시키고 있다.

② 지방 금융 플랫폼 개혁의 구체적 조치

지방정부의 숨겨진 부채는 대부분 자금 조달 플랫폼에 존재하며, 자금 조달 플랫폼 부채 리스크는 지방 부채 리스크의 핵심을 구성한다. 지방 자금 조달 플랫폼은 일반적으로 자금 사용의 효율성이 낮고, 외부 융자에 대한 의존도가 높으며, 지역 내 재정 잠재력이 불합리하고 신용대출 자원을 많이 차지한다. 이러한 불투명하고 비효율적이며 비시장지향적인 관리 모델은 자금 조달 플랫폼의 발전 잠재력을 제약하고 자체적인 운영 리스크를 초래할 뿐만 아니라, 정부 부채 리스크의 주요 원천이 되고 있다. 따라서 지방 자금 조달 플랫폼에 대한 심도 있는 개혁을 실시하여 시장 지향적인 전환을 더욱 촉진하고, 근본적으로 지방정부의 부채 조달 경로를 근본적으로 제한하며, 지방의 숨겨진 부채 규모를 통제하고, 정부 채무 리스크를 예방하고 해소할 필요가 있다. 구체적인 개혁 경로는 다음과 같다.

첫째, 정부와 기업 간의 관계를 명확히 하고 자금 조달 플랫폼의 독립성을 보장한다. 자금 조달 플랫폼 기업은 자산, 인사, 재무, 의사결정 사항 등의 측면에서 모두 지방정부의 제약을 받는다. 지방 자금 조달 플랫폼의 시장 지향적 개혁을 추진하는 과정에서 자금 조달 플랫폼의 독립적인 법인 지위와 운영 자율성을 보장하기 위한 법규를 제정할 필요가 있다. 지방정부의 자금 조달 플랫폼에 대한 암묵적 보증, 토지 출자 등 일련의 신용 증진 행위를 제약하고, 양자 간의 부적절한 경제적 연계를 차단하여 자금 조달 플랫폼이 재무적 자립의 기초 위에서 시장 지향적으로 전환하도록 강제하며, 정부에 대한 직접적인 의존도을 줄이고 자체 신용으로 시장 투자 및 융자를 수행하도록 한다. 동시에 지방정부와 자금 조달 플랫폼 간의 책임 경계를 구분하고, 자금 조달 플랫폼의 기업 성격을 명확히 하며, 현대적 기업 관리 방식을 도입하여 시장 중심의 성과 인센티브 제도를 구축하고, 시장 수요와 상업적 타당성을 충분히 고려하여 건설 프로젝트를 독립적으로 선택함으로써 플랫폼의 수익성과 운영 효율성을 제고해야 한다.

둘째, 플랫폼 자산 구조조정을 가속화하고 자금 조달 방식의 시장화를 촉진한다. 지방정부와 자금 조달 플랫폼은 자신의 위치를 명확히 하고, 기존 자산과 부채를 종합적으로 평가하여 각자의 범위 내에서 유한책임을 부담함으로써 정부 신용의 과도한 이용을 피해야 한다. 자금 조달 플랫폼 기업은 자체 경영과 시장 수단을 통해 정부 자금 조달 기능을 분리하고, 자산에 대한 통합 계획과 합리적 이용을 강화하며, 남은 부채를 독립적으로 소화하고 처리해야 한다. 또한 채권자와의 협상을 통해 부채 만기 연장, 이자율 인하 또는 채무 전환 등의 방식으로 부채 구조를 지속적으로 최적화하여 자금 조달 플랫폼의 부채 상환 및 이자 지급 압박을 경감할 수 있다. 심각한 부실로 변제 능력을 상실한 자금 조달 플랫폼 기업의 경우, 반드시 법에 따라 파산이나 청산을 실시하여 채권자의 이익을 최대한 보호해야 한다. 아울러 시장 중심의 자금 조달 경로를 적극적으로 모색하고, 공익성 자산을 통한 출자를 금지하며, 은행, 펀드 등 금융자본과의 새로운 협력 채널을 개척해야 한다. 자산증권화, 사모채권 발행 등 시장 수단을 통한 리파이낸싱을 고려할 수 있으며, 외부 자본과 전략적 투자자를 유치하여 고비용 부채를 대체하는 동시에 우량 자산풀을 재구축함으로써 자금 관리의 유연성을 강화하고 플랫폼 기업의 건전한 발전을 촉진할 수 있다.

셋째, 자금 조달 플랫폼의 전환을 유형별로 추진하여 자원 배분의 전반적인 효율성을 제고한다. 각 지방정부는 감독을 강화하여 다양한 형태로 새로운 자금 조달 플랫폼 기업을 변칙 설립하는 것을 단호히 막고, 지방정부 부채 리스크를 엄격히 예방해야 한다. 기존 자금 조달 플랫폼 기업에 대해서는 자체 발전 여건과 해당 지역의 경제 환경을 결합하여 유형별 관리 개혁을 실시해야 한다. 경제 환경이 상대적으로 취약한 지역에서는 플랫폼 기업의 자생력 향상에 중점을 두고, 운영 사업 확대를 적극적으로 유도하며, 독립적인 수익 창출 능력을 제고하여 플랫폼 기업과 지방 경제의 협동적인 발전을 촉진해야 한다. 자금 조달 플랫폼 기업의 운영과 경쟁력 문제와 관련해서는 현대적인 기업 시스템 구축을 추진하고, 이사회, 감독위원회, 경영진의 권한과 책임 체계를 개선하여 플랫폼 기업의 각종 운영 의사결정의 과학성과 투명성을 보장해야 한다. 또한 국가 전략과 지방 경제 발전 수요를 결합하여 플랫폼 기업의 자금이 중점 영역과 우위 산업에 집중되도록 최적화하고, 첨단기술, 인프라 건설, 친환경 산업 발전을 지원해야 한다. 자금 조달 플랫폼 자산에 대한 건전한 감독 관리 체계를 구축하고, 감사 및 리스크 관리를 강화하여 자산의 손실과 비효율적 사용을 방지하고 자원 배분 효율을 제고하여, 자금 조달 플랫폼이 시장 중심 전환 과정에서 안정적 성장과 건전한 발전을 실현할 수 있도록 보장해야 한다.

(3) 지방정부 특수채권 관리 강화

정부 부채 관리는 거시경제 조절의 중요한 수단으로서, 그 과학성과 유효성은 국가 재정 안전, 경제 성장, 사회 안정과 직접적인 관련이 있다. 이번 《결정》은 "지방정부 전문채권의 지원 범위를 합리적으로 확대하고 자본금으로서의 영역, 규모, 비율을 적절히 확대한다"고 제시했는데, 이는 효과적인 투자를 촉진하고 투자 구조를 최적화하며 질적 성장을 추진하는 데 도움이 될 뿐만 아니라 정부 부채 관리를 개선하는 데도 중요한 의미가 있다. 아래에서는 특수채권 범위 확대의 필요성, 해결해야 할 핵심 문제점, 그리고 특수채권 관리를 어떻게 개선할 것인지를 논의하여 정부 부채 관리 개선에 유익한 참고가 되고자 한다.

지방정부의 특수채권 지원 범위는 합리적으로 확대할 필요가 있다. 첫째, 특수채권의 지원 범위를 합리적으로 확대하면 지방정부의 재정 지속가능성을 제고할 수 있다. 대규모 감세 및 세금 환급 정책이 수년간 지속되면서 재정수지 불균형이 두드러졌다. 특수채권을 통한 지방정부 지원을 확대함으로써 지방정부는 더 다양한 프로젝트에 자금을 조달하여 핵심 인프라와 공공서비스 사업에 투자할 수 있으며, 이는 지방재정 압박을 완화할 것이다. 둘째, 특수채권 지원의 합리적 확대는 부채 구조를 최적화하고 민간자본 유치 효과를 높일 것이다. 지방정부는 단기부채 비중이 높고 장기부채 비중이 낮은 상황이다. 특수채권은 비교적 장기로 발행되므로 지방정부의 부채 만기구조를 장기화하여 단기 상환 압력을 완화하고 부채 상환을 더욱 안정적이고 체계적으로 만들 수 있다. 또한 자본금으로 사용되는 영역, 규모, 비율을 적절히 확대함으로써 특수채권 자금이 프로젝트 건설에 더 직접적으로 참여하여 민간자본을 유치하는 레버리지 역할을 할 수 있다. 이는 정부 투자 프로젝트의 자금원을 다양화할 뿐만 아니라 자금의 선순환을 촉진하고 자금 사용 효율성을 높이는 데 도움이 된다. 마지막으로, 특수채권 지원 범위의 확대, 특히 녹색 전환과 디지털 경제 신산업 등 중점 분야로의 확대는 이러한 분야의 인프라 구축을 가속화하고 공공서비스 수준을 향상시키는 데 도움이 될 것이다. 또한 과학기술 혁신, 녹색 전환 등 신흥 분야에 더 많은 자금을 지원함으로써 새로운 경제성장 동력을 육성하고 경제의 질적 발전을 촉진할 수 있다.

① 특수채권 관리 강화를 통해 해결해야 할 핵심 문제

첫째, 특수채권의 발행과 사용은 거시경제 안정에 기여하고 재정정책의 승수 효과를 더 잘 발휘할 수 있도록 해야 한다. 현재 경제 성장의 핵심 문제 중 하나는 내수 부족이다. 한편으로는 소비가 부족하여 소비재의 전체 소매 판매액의 전년 대비 증가율이 둔화되었고, 다른 한편으로는 국내 민간기업의 투자가 부족하여 부동산 시장 투자가 어려움에 직면해 있다. 내수 부진은 경기를 부양하기 위한 적극적인 재정정책을 필요로 한다. 연구에 따르면 특수채권의 발행과 사용은 고용 승수효과가 있어, 특수채권발행이 가능한 지정된 분야에서는 고용이 3.49% 증가했으며 확산 효과에 의해 특수채권이 발행되지 않은 분야에서도 고용이 8.34% 증가한 것으로 나타났다. 특수채권은 적극적 재정정책을 실행하는 중요한 수단으로서, 정부의 가장 중요한 내수 진작 수단 중 하나이기도 하다. 정부는 특수채권의 범위를 확대하여 적극적인 재정정책의 질적 향상과 효율성을 높여 정부 투자의 견인 효과를 발휘해야 한다. 현재 신규 특수채권의 투자는 11개 부문으로 확대되었으며, 특수채권 지원 범위는 경제 발전과 사회 민생의 각 분야를 심도 있게 포함하고 있다. 특수채권 사용 범위를 합리적으로 더욱 확대하고 중점 분야에 집중하도록 유도하는 것은 재정정책의 효과를 높이고 내수를 확대하며, 경기 하방 압력에 적절히 대응하는 데 중요한 의미가 있다.

현재 경제 성장의 핵심 문제 중 하나는 시장 신뢰 부족인데, 특수채권의 지원 범위와 강도 확대는 시장 신뢰도 향상에 도움이 된다. 특히 기업과 가계 부문의 시장 신뢰가 약한데, 이는 소비와 투자 의욕 감소, 자발적 레버리지 확대 의지 부족, 사회적 자금 조달(social financing)의 규모가 주로 정부 부채에 의존하는 현상, 역대 최저 수준의 인플레이션으로 반영된다. 특수채권 범위 확대는 시장에 긍정적 신호를 전달하며, 정부의 경제 발전 지원에 대한 확고한 의지를 보여줌으로써 시장 참여자들의 기대 심리를 안정시키고 미래에 대한 신뢰를 강화하는 데 도움이 된다. 한편, 특수채권의 자본금 사용 비율은 프로젝트에 따라 20%와 25%의 상한이 적용되며, 특수채권의 자본금 사용 비율을 높임으로써 프로젝트의 신속한 이행과 민간 자본 투자를 유도할 수 있다. 특수채권을 자본금으로 사용할 수 있는 범위에 공공임대주택을 포함하는 등, 특수채권의 자본금 사용 가능 부문을 확대하는 것도 특수채권의 사회·경제적 효과를 더 잘 살리는 데 도움이 될 것이다.

둘째, 현재의 정부 부채 관리 체제는 여전히 강한 행정적 제약을 특징으로 한다. 이는 주로 단계별 엄격한 한도 관리, 부채의 발행·사용·상환 주체의 불일치, 그리고 프로젝트 신용의 혼재 등 몇 가지 측면에서 나타난다. △중앙정부는 성급 정부의 특수채권 한도를 제한하고, 성급 정부는 시·현급 정부의 한도를 제한하는 등 채권 한도 배분에 있어 일정한 행정적 성격을 띠고 있기 때문에, 프로젝트 준비가 충분하고 투자 효율이 높으며 부채 위험이 낮은 분야라고 하더라도 우선순위가 주어지지 않는다. △성급 정부에만 채권 발행 권한이 부여되고, 실제로 자금을 사용하고 상환하는 시·현급 정부의 채권 발행 권한은 엄격히 제한되어 있어 채권 발행의 자율성이 너무 낮고 유연성이 부족하며, 시·현급 정부의 정보 우위를 효과적으로 활용할 수 없다. △성급 정부는 채권 발행 시 일반적으로 여러 지역의 다양한 프로젝트들을 묶어서 발행하기 때문에, 채권 가격이 구체적인 프로젝트의 수익률과 위험 수준 또는 실제 사용 지역의 재정 수준을 반영하지 못하여 신용도에 혼란이 야기된다.

셋째, 특수채권 관리 개혁이 새로운 발전 구도 하에서 어떻게 경제의 질적 성장을 촉진할 수 있을까? 새로운 발전 단계에서는 디지털화, 지능화, 저탄소 발전에 기반한 새로운 질적 생산성이 출현하고 있으며, 이러한 새로운 질적 생산성으로 전통 산업의 구조 전환과 고도화를 달성하는 것이 새로운 경제 성장 동력을 육성하는 중요한 경로이다. 그러나 새로운 질적 생산성 발전에 필요한 산업 기반은 대개 준공공재의 특성을 지닌다. 예를 들어 클라우드 컴퓨팅 데이터센터의 경우, 막대한 비용 투자, 긴 건설 기간, 수익의 불확실성 등으로 인해 민간 투자 유치가 어렵다. 하지만 이러한 투자는 새로운 질적 생산성을 배양하는 데 필수적인 기초 투자이다. 따라서 특수채권의 지원 범위를 합리적으로 확대할 필요가 있다. 기존의 교통, 에너지 등 기초 인프라 분야에서 신흥 분야 발전을 지원하는 새로운 형태의 인프라로 특수채권의 지원 범위를 확대해야 한다. 이러한 영역에 대한 투자는 특수채권의 한계 효용을 효과적으로 높이고 경제의 질적 성장을 촉진할 것이다.

② 특수채권 관리 개혁의 구체적 조치

첫째, 경제사회 발전의 취약 분야를 중심으로 특수채권 관리 효율을 제고한다. 특수채권 범위는 무질서하게 확장되어서는 안 되며, 특수채권 자금 투자 방향의 경계를 명확히 하여 특수채권 관리의 효율성을 높여야 한다. 특수채권 관리 효율 제고를 위해 다음 세 가지 사항에 주의해야 한다. △특수채권 범위 확대의 맥락에서 특수채권 증가 규모가 늘어나는 지원 범위에 적응하지 못할 경우, 이미 성숙된 발전 단계에 올라 투자로 인한 한계효용이 점차 감소하는 분야는 적절히 축소하고 취약 분야의 투자를 늘려야 한다. 예를 들어, 인프라 투자는 적절히 축소하고 새로운 독립 에너지 저장 프로젝트 투자를 늘린다. △특수채권이 지원하는 준공공재의 범위를 명확히 하고, 프로젝트의 공익성과 수익성의 관계를 잘 파악해야 한다. 특수채권 프로젝트는 수익성이 있는 공공사업이라고 하더라도 그 범위를 무분별하게 확대해서는 안 되며, 자원 배분에서 시장의 결정적 역할이 충분히 발휘되도록 하여 시장 활력을 유지해야 한다. △특수채권 한도 배분 메커니즘을 최적화하여, 채권 한도 배분은 프로젝트 준비가 충분하고 투자 효율이 높으며 부채 위험이 낮은 분야에 집중되도록 하여, 정부의 역할을 더 잘 수행하고 배분 효율을 높여야 한다.

둘째, 특수채권 프로젝트에 대한 심사와 관리를 강화하여 프로젝트 준비를 위한 질적 향상을 도모한다. 특수채권 프로젝트에 대한 심사와 관리 강화는 특수채권의 지원 범위를 확대하는 가운데 특수채권 자금 활용의 효율을 높이기 위해 중요하다. 이를 위해 과학적이고 엄격한 심사 체계를 구축하고, 심사 기준과 절차를 명확히 하여 모든 프로젝트가 엄격한 선별과 평가를 거치도록 해야 한다. 동시에 프로젝트 예비 관리를 강화하여 예비 프로젝트가 국가 전략 방향에 부합하면서도 양호한 사회적 편익을 갖추도록 보장해야 한다. 또한 정보 공개를 강화하고 프로젝트의 투명성을 높여 시장과 사회 대중이 충분히 감독에 참여할 수 있도록 해야 한다.

셋째, 특수채권의 리스크 관리를 강화한다. 특수채권의 차입, 사용, 관리, 상환의 전 수명주기 관리 체계를 완비하여 특수채권 자금의 효과적인 사용과 기한 내 상환을 보장한다. 채권 발행 단계에서는 금융시장의 가격결정 메커니즘을 충분히 활용하여 프로젝트 신용도에 혼란이 야기되는 상황을 줄인다. 자금 사용 단계에서는 특수채권 자금의 용도별 전용 원칙을 엄격히 준수하고, 자금의 유용이나 용도 변경을 엄격히 금지하며, 자금은 특정 프로젝트 건설에만 사용할 수 있음을 명확히 한다. 리스크 관리 단계에서는 특수채권의 리스크 예방 및 통제 체계를 완비하고 정기적으로 부채 리스크를 평가하여 프로젝트 수익이 채권의 원리금을 충당할 수 있는지 확인해야 한다. 채권 상환 단계에서는 채권 발행 규모와 프로젝트 수익 상황에 따라 합리적인 채무 상환 계획을 수립하고, 특수채권의 발행, 사용, 상환 주체의 권한과 책임을 명확히 한다.