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트럼프 행정부 2기 대중 경제안보 전략
이왕휘 소속/직책 : 아주대학교 정치외교학과 교수 2024-12-30
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관세 맨(tariff man)을 자처하는 것은 물론 관세를 사전에서 가장 아름다운 단어로 지칭했던 도널드 트럼프 당선자는 취임하기도 전에 관세를 ‘전가의 보도’처럼 휘두르고 있다. 미국의 경제적 자립성을 강화하고 공급망 의존도를 줄이기 위해 트럼프 당선자는 선거 유세 중 재집권하면 중국산 제품(자동차에는 최대 200%)에는 60%, 나머지 국가들의 수입 상품에는 10~20%의 보편 관세를 부과하겠다고 공약하였다. 그는 당선된 직후 취임하는 즉시 캐나다와 멕시코가 미국으로 수출하는 모든 상품에 25% 관세를 부과하고, 중국이 수출하는 상품에 대해서는 60% 관세에 더해 10% 관세를 추가하겠다고 언급하였다.
더 나아가 트럼프 당선자는 2000년 중국에 부여한 항구적 정상무역관계(Permanent Normal Trade Relations: PNTR) 지위 박탈도 검토하고 있다. 현재 미국은 PNTR 국가에는 HS 코드의 Column 1의 낮은 관세율을, 비(非) PNTR 국가― 쿠바, 북한, 러시아, 벨라루스 ―에는 더 높은 Column 2 관세율 적용하고 있다. PNTR 지위가 박탈되면, 중국산 수입품에 대한 관세가 인상되는 효과가 있다. 현재 미국 하원 중국공산당 특별위원회는 중국의 PNTR 지위를 폐지하는 무역공정성회복법(Restoring Trade Fairness Act)을 제출해 놓은 상태다.1)
관세 인상의 경제적 결과
중국의 수출에서 미국 비중이 14.8%를 차지하며 GDP 기여도가 2.8%에 달하기 때문에, 대중 관세 인상은 중국에 큰 충격을 줄 것이다. 맥쿼리 캐피탈의 래리 후에 따르면, 60% 관세는 향후 1년 동안 수출 8%, GDP 2%를 각각 감소시킬 것으로 예측했다.2) 이렇게 되면 중국의 GDP 성장률은 5%에서 3%로 떨어질 수도 있다.
중국보다 적지만, 미국도 경제적 손실을 피할 수 없다. 조세재단(Tax Foundation)은 미국 GDP가 10% 보편 관세 + 60% 대중 관세에서는 –0.8%(중국이 보복했을 때는 –1.2%), 20% 보편 관세 + 60% 대중 관세에서는 –1.3%(중국이 부분적으로 보복했을 때는 –1.7%) 각각 하락할 것으로 추정했다.3)
더 심각한 문제는 관세 인상이 대중 무역적자 축소 및 대중 의존도 감소로 이어지지 않는다는 사실에 있다. 트럼프 행정부 1기 무역전쟁 기간 중 미국은 중국산 수입품에 대한 관세를 다섯 차례 인상하였다. 그 결과 관세율이 무역전쟁이 발발했던 2018년 3월 3.1%에서 1단계 무역합의가 체결되었던 2020년 1월 21.0%까지 약 6배 올라갔다. 그럼에도 불구하고, 대중 상품 무역적자는 2017년 –3,750억 달러, 2018년 –4,180억 달러, 2019년 –3,420억 달러, 2020년 –3,070억 달러, 2021년 –3,520억 달러, 2022년 –3,820억 달러, 2023년 –2,790억 달러, 2024년 1∼10월 –2,450억 달러로 기대했던 것만큼 크게 줄어들지 않았다.4)
미국의 수입에서 중국이 차지하는 비중은 2017년 이후 하락하고 있다. 그러나 이러한 하락세가 대중 의존도의 축소를 의미하는 것은 아니다. 중국의 비중이 떨어진 대신 베트남과 멕시코의 비중이 오르고 있기 때문이다. 중국 기업들이 높은 관세율을 회피하기 위해 중국에서 완제품을 미국에 직접 수출하기보다는 낮은 관세율을 적용받는 제3국을 통한 우회 수출을 늘리고 있다. 따라서 미국의 관세 인상이 대중 의존도에 미치는 영향은 크다고 보기 어렵다.5)
관세 인상이 인플레이션을 악화시켰다는 사실도 간과될 수 없다. 인플레이션이 중간선거의 쟁점으로 부상한 2022년 5월 조 바이든 대통령과 재닛 옐런 재무장관은 물가를 진정시키는 방안 중 하나로 트럼프 행정부 1기에 부과했던 대중 관세의 철폐를 고려한 바 있었다. 당시 피터슨국제경제연구소(PIIE)는 관세를 철폐하면 소비자물가가 단기적으로 0.26% 포인트, 중장기적으로 약 1% 포인트까지 하락할 수 있다고 분석하였다.6)
대중 관세 인상은 미국 소비자의 후생에도 부정적 영향을 미친다. 관세를 최종적으로 부담하는 경제주체는 중국 기업이 아니라 미국 소비자이다. 미국 정부가 얻는 관세 수입은 미국 소비자가 내는 조세에 다름 아니다. 따라서 관세는 중국산 수입품을 구매하는 소비자에 불리하고 미국 정부에는 유리하다.7)
관세 인상의 정치적 목표
중국은 물론 미국에도 경제적 손실이 적지 않은데도 트럼프 당선자는 관세 인상을 계속 위협하고 있다. 이는 관세 인상 위협의 궁극적 목표가 경제가 아니라 정치에 있다는 사실을 의미한다. 카를 폰 클라우제비츠의 전쟁론을 의역하면, 관세는 다른 수단에 의한 정치의 연속이다. 즉 관세는 무역·통상과 관련이 없는 다른 이슈에서 양보를 받아내기 위한 수단이다. 실제로 하워드 루트닉 인수위 공동 의장 겸 상무부 장관 내정자는“관세는 협상 수단(bargaining chip)”이라서 미국에서 생산되지 않는 제품에 관세를 부과해 가격을 올리는 일은 없을 것이라고 주장했다.8)
미국이 이슈 연계를 활용할 수 있는 기반은 무역적자이다. 미국에 막대한 무역흑자를 거두고 있는 국가들은 미국의 관세 인상 위협에 취약할 수밖에 없다. 2023년 기준 10대 대미 상품 무역 흑자국은 중국 (2,790억 달러), 유럽연합(2,082억 달러), 멕시코(1,520억 달러), 베트남(1,040억 달러), 독일(830억 달러), 일본(710억 달러), 캐나다(670억 달러), 아일랜드(650억 달러), 한국(510억 달러), 대만(470억 달러), 이탈리아(440억 달러) 순이다.9)
무역·통상을 다른 이슈와 연계하는 방식은 세 가지로 구분될 수 있다. 첫째는 A 영역에서 합의를 위반할 때 B 영역의 제재를 통해 처벌하는 강제 연계(enforcement linkage)이다. 둘째는 A 영역과 B 영역이 분리되지 않고 함께 협상이 되는 협상 연계(negotiation linkage)이다. 마지막은 A 영역에서 제재 위협이 B 영역의 국제협상에 참여를 유도하는 참여 연계(participation linkage)이다.10)
2024년 11월 26일 2023년 미국의 1, 2, 3위 교역국인 멕시코, 캐나다, 중국에 대한 관세 인상 위협은 강제 연계와 협상 연계의 전형적 사례이다. 멕시코와 캐나다에 25% 관세를 부과하는 직접적 이유는 무역적자가 아니라 불법 이민이다. “수천 명의 사람들이 멕시코와 캐나다를 통해 쏟아져 들어와 범죄와 마약이 전례 없는 수준으로 증가하였다... 이 관세는 마약, 특히 펜타닐과 불법 이민자들이 이 나라를 침공하는 것을 멈출 때까지 계속 유효할 것이다. 멕시코와 캐나다 모두 이 오래된 부글거리는 문제를 쉽게 해결할 수 있는 절대적 권한과 권력을 가지고 있다. 우리는 이에 의해 두 국가가 이 권력을 사용하기를 요구함, 그렇게 할 때까지 아주 큰 대가를 치르도록 만들 것이다.”11)
이러한 트럼프 당선자의 위협에 캐나다와 멕시코는 즉각 반응했다. 클로디아 셰인바움 멕시코 대통령은 27일 트럼프 당선자에게 전화해 불법 이민과 펜타닐 밀수를 근절하는 방안을 제시하였다. 12월 19일 멕시코는 미국·캐나다를 제외한 의류 완제품 138종에 대해 35%의 수입 관세 부과를 발표했다. 마르셀로 에브라르드 경제부 장관은 이 조치의 목표가 자국 섬유 산업의 보호에 있다고 주장했지만, 중국 기업이 이 조치에 가장 큰 타격을 받는다는 점에서 트럼프 당선자의 요구에 대한 화답으로 간주되었다.12)
쥐스탱 트뤼도 총리는 29일 플로리다 마라라고 사저를 직접 방문해 트럼프 당선자에게 캐나다 입장을 설명했다. 이 회담에서 트럼프 당선자는 캐나다를 미국의 51번째 주, 트뤼도 총리를 주지사로 불렀다. 도미닉 르블랑 캐나다 재무장관이 하워드 러트닉 미 상무장관 지명자 및 ‘국경 차르’내정자 톰 호만과 논의한 후, 캐나다는 12월 17일 국경 보안 개선에 향후 6년간 13억 캐나다 달러를 배정했다. 이 예산은 항공 감시 장비와 국경 요원에 사용될 예정이다.13)
중국에 대한 10% 추가 관세는 무역적자와 불공정 행위가 아니라 펜타닐 문제를 해결하기 위한 방안이다. 트럼프 당선자는“미국에 반입되는 엄청난 양의 마약― 특히 펜타닐 ―에 대해 중국과 여러 차례 얘기를 나눴지만, 아무 소용이 없었다”고 불평하였다. 중국이 멕시코를 통해 미국으로 수출하는 마약을 완전히 중지하도록 만들기 위해서는 모든 중국산 수입품에 추가 관세를 매겨야 한다는 것이다.14)
트럼프 당선자는 EU도 예외로 내버려 두지 않았다. 우르줄라 폰데어라이엔 집행위원장이 11월 8일 트럼프 당선인과 통화에서 미국산 액화천연가스(LNG) 수입 확대 방안을 제안했었다.15) 그럼에도 불구하고 그는 12월 20일 "나는 엄청난 적자를 보상해주기 위해 EU가 미국의 석유와 가스를 대규모로 구매해 줘야 한다고 EU에 얘기했다. 그렇게 하지 않은 관세가 계속될 것이다”라고 주의를 환기시켰다.16)
2단계 무역합의 전망
트럼프 행정부 2기 대중 경제전략의 궁극적 목표는 중국으로부터 전략적 독립(최혜국 철회, 필수재의 수입 단계적 삭감, 중국의 미국 부동산 및 기업 구매 금지)이다.17) 미국우선주의정책연구소가 선정한 대외정책 10대 의제 중 힘과 미국 지도력을 통한 평화(불공정 무역 관행, 미국 기술 탈취, 지구의 공기와 대양 오염에 대한 공산주의 중국의 책임 부과)도 중국을 겨냥하고 있다.18)
이를 위해 트럼프 행정부 2기는 바이든 행정부의 디리스킹 전략에서 1기의 디커플링으로 회귀할 것이다. 트럼프 당선자는 전략적으로 중요한 산업의 대중 의존도를 낮추는 디리스킹보다 중국과 공급망을 최대한 단절하는 디커플링이 중국을 압박하는데 훨씬 더 효과적인 전략으로 평가한다.
현재까지 내정된 주요 각료와 비서에 대중 강경파가 많이 포함되어 있다. 국무장관으로 지명된 마르코 루비오 상원 의원은 중국제조 2025에 대한 보고서를 직접 발간할 정도로 중국의 산업정책에 비판적이다.19) 1단계 협상을 주도했던 로버트 라이트하이저의 비서실장을 지낸 제이미슨 그리어가 무역대표부(USTR) 대표로 지명되었다.20) 1기에 백악관 무역·제조업정책 국장으로 대중 강경론을 선도했던 피터 나바로가 무역·관세 정책을 총괄할 무역 및 제조업 선임고문에 내정되었다.21)
트럼프 행정부 1기를 반추해 보면, 트럼프 당선자는 처음부터 중국을 공격하기보다는 협상을 시도할 가능성이 높다. 2017년 1월 취임했던 트럼프 대통령은 2006년부터 이어져 왔던 전략경제대화를 폐지하고 시진핑 주석과 4월 정상회담에서 ‘100일 행동계획’에 합의하였다. 그는 8월에 이 계획을 중국이 성실하게 이행하고 있지 않다고 주장하면서 USTR에 중국의 불공정 무역 관행을 조사하라고 지시하였다. 이 조사 결과에 따라 2018년 3월 USTR은 중국산 수입품에 10∼25%의 관세를 부과함으로써 무역전쟁이 시작되었던 것이다.
무역전쟁을 중단하기 위한 고위급 협상은 13차례나 진행될 정도로 치열하였다. 2019년 2월 미국이 중국에 처음으로 제시했던 합의문 초안은 약 150쪽이었다.22) 2020년 1월 타결된 1단계 (Phase One) 무역합의는 86쪽이었다.23) 나머지 64쪽에 남아 있는 쟁점― 보조금 등 ―에 대해서 양국은 2단계 협상에서 논의하기로 약속하였다. 2020년 1월 코로나19 팬데믹이 급속도로 확산되고 트럼프 대통령이 재선에 실패하면서, 2단계 협상은 끝내 개최되지 않았다.
트럼프 당선자는 1기와 마찬가지로 2기에서도 중국을 최대한 압박하는 수단으로 관세를 광범위하게 활용할 것이다. 내수 침체로 고전하고 있는 중국은 수출마저 부진하게 될 경우 GDP 5% 성장 목표를 달성할 수 없다. 따라서 60% 및 10%의 추가 관세를 막기 위해 시진핑 주석은 트럼프 당선자와 적절한 수준에서 타협을 모색할 가능성이 높다.
중국이 미국의 이슈 연계 전략에 효과적으로 대응하기 위해서는 협상 대표의 역할이 중요하다. 경제뿐만 아니라 안보까지 조율할 수 있는 권한을 가진 인사가 아니면, 인슈 연계에 휘둘릴 수 있기 때문이다. 1단계 협상에서는 류허 부총리가 시진핑 주석 특사(习近平主席特使)로서 몇 차례 고위급 회담에서 참석했다. 미국 재무부 장관의 협상 파트너인 허리펑 부총리가 전임자와 같이 전권을 위임받을 수 있을지 아직 확실하지 않다.24) 만약 경제 문제에 대해서만 권한을 위임을 받을 경우, 무역합의는 고위급 회담이 아닌 정상회담을 통해서만 달성될 수 있을 것이다.
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1) Select Committee on the Chinese Communist Party, Restoring Trade Fairness Act (2024)
2) Kathryn Giordano, Spark Deep Dive: How Donald Trump’s Proposed Tariffs on China Could Change Manufacturing (December 9, 2024)
3) Erica York, How Will Trump’s Universal and China Tariffs Impact the Economy?, Tax Foundation (November 8, 2024)
4) BEA, U.S. International Trade in Goods and Services, December and Annual 2023 (February 7, 2024)
5Trang Hoang and Gordon Lewis, As the U.S. is Derisking from China, Other Foreign U.S. Suppliers Are Relying More on Chinese Imports, FEDS Notes (2024)
Megan Hogan and Yilin Wang, To Fight Inflation, Cutting Tariffs on China is Only the Start, Peterson Institute for International Economics (2022)
Richard Baldwin, Collateral Damage Report: Who Gets Hurt by the Trump Tariff Bombshells?, IMD (2024); Julieta Contreras, Mary E. Lovely, and Jing Yan, No Trade Tax is Free: Trump’s Promised Tariffs will Hit Large Flows of Electronics, Machinery, Autos, and Chemicals, Peterson Institute for International Economics (2024); Megan Hogan, Warwick J. McKibbin, and Marcus Noland, Economic Implications of Revoking China's Permanent Normal Trade Relations (PNTR) Status, Peterson Institute for International Economics (2024)
8) Howard W. Lutnick, Howard Lutnick on CNBC - Donald Trump Transition and Policy CNBC (September 16, 2024)
9) BEA, U.S. International Trade in Goods and Services, December and Annual 2023 (February 7, 2024)
10) Giovanni Maggi, Issue Linkage, in Kyle Bagwell and Robert W. Staiger (eds.), The Handbook of Commercial Policy, Volume 1, Part B, Elsevier (2016)
11) https://truthsocial.com/@realDonaldTrump/posts/113546215051155542
12) Alex Vasquez, Mexico Hikes Tariffs as Much as 35% to Support Jobs in Textiles, BNN Bloomberg (December 19, 2024)
13) Paul Vieira, Canada Reveals Border-Security Plan to Avert Trump’s Tariff Pledge, Wall Street Journal (December 17, 2024)
14) https://truthsocial.com/@realDonaldTrump/posts/113546215408213585
15) Barbara Moens, Gabriel Gavin and Clea Caulcutt, EU’s Opening Bid to Avoid Trump’s Tariffs: We Could Buy More American Gas, Politico (November 8, 2024)
16) https://truthsocial.com/@realDonaldTrump/posts/113683654440040843
17) Republican Party, 2024 Republican Party Platform: The American Presidency Project (2024)
18) Fred Fleitzetal et al., An America First Approach to U.S. National Security, America First Policy Institute (2024)
19) Marco Rubio, The World China Made: ‘Made In China 2025’ Nine Years Later, Office of Senator Marco Rubio (2024)
20) Jason Douglas, China Coped With Trump’s First Trade War. A Second One Will Be Tougher, Wall Street Journal (November 15, 2024)
21) Office of Trade & Manufacturing Policy, How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World (2018)
22) Jeff Mason and David Lawder, Trump Says Beijing 'Broke' Trade Talk Deals, Pledges to Keep Tariffs on Chinese Goods, Reuters (May 9, 2019)
23) USTR, Economic and Trade Agreement between the United States of America and the People's Republic of China (2020)
24) Evelyn Cheng, China Ramps up Wall Street Meetings as Trump Inauguration Looms, CNBC (December 10, 2024)
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