전문가오피니언
Home 전문가오피니언
주요 이슈에 대한 국내외 전문가들의 견해 및 제언이 담긴 칼럼을 제공합니다.
한중 공공외교의 이론적 모형화
함명식 소속/직책 : 길림대학 공공외교학원 부교수 2025-02-24
한중 공공외교 역할에 대한 회고
1992년 한중 수교 이후 양국은 경제협력에 최우선적인 중점을 들여왔다. 중국은 한국에 거대한 시장, 투자, 무역, 이주의 새로운 공간을 제공했고 2차 경제발전의 동력이라고 불려도 손상 없을 만큼 한국 경제 중흥의 견인차로 작용했다. 한국이 중국으로부터 취했던 이익이 주로 경제 분야에 집중된 것과 달리 한국은 중국이 글로벌 자본주의에 접근하는 가장 인접한 통로를 제공했을 뿐만 아니라 경제 성장과 정치 안정이라는 목표를 달성하기 위한 영감과 아이디어의 사상적 원천으로 기능했다. 가장 두드러진 것으로는 20세기 하반기 한국이 경험했던 개발독재 발전과 역동적인 민주화 모델을 목격한 중국공산당이 ‘정치개혁 없는 경제발전’으로 압축되는 중국모델의 당위성을 확신했다는 점이다.
경제협력을 통한 상호 윈윈(win-win)이라는 절대적 이익의 창출이 가능했던 시절 두 나라는 구동존이(求同存異)라는 외교적 수사를 강조하며 가까운 미래에 현실로 밀어닥칠 국제정치 지형의 변동 가능성을 애써 외면했다. 이를 극명하게 보여주는 사례로, 한중 양국이 각각의 정치적·사회적·문화적 차이점을 외면한 채 적극적으로 추진해왔지만, 결국 허장성세로 마감된 공공외교를 들 수 있다. 다른 나라 국민의 마음을 사기 위한 외교정책을 지향하는 공공외교는 대부분의 강대국에서 정무외교, 경제외교와 함께 국가적으로 추진하는 제3의 외교 전략을 일컫는다. 한국도 국익 증진을 위한 방법으로써 소프트파워의 중요성을 인식해 2010년에 공공외교 원년을 선포하고 2016년에 공공외교법을 제정하는 등 공공외교에 박차를 가해왔다. 다양한 지역과 국가를 대상으로 전개된 한국의 공공외교 중에서도 중국은 단연 가장 중요한 타깃으로 설정됐다. 전방위적으로 강화하는 중국의 위상과 지정학적 위치를 고려할 때 중국에 대한 한국 정부의 공공외교 강조는 당연한 전략적 결정이라고 할 수 있다.
중국 또한 공공외교의 중요성을 잘 인식하고 있었다. 미국과의 경쟁이 치열해지면서 미국 주도의 국제질서에 저항할 수 있는 각종 구상(Initiative)의 제기와 국제적 네트워크 구축을 위해 중국은 후진타오 시절부터 공공외교에 본격적인 시동을 걸었으며 이 전략은 시진핑 정부 들어 더욱 공고화됐다. 중국의 이웃 국가인 한국은 중국의 5대 외교 전략 중 다자외교, 주변외교, 공공외교의 직접적인 사정권에 자리하고 있기 때문이다.
한중 양국은 특히 2014년 시진핑 주석의 방한과 이듬해 박근혜 대통령의 중국 전승절 기념식 참가와 천안문 망루 외교로 조성된 밀월 기간에 우호적인 공공외교 실행을 위한 방안 마련에 착수했고 이를 뒷받침하기 위한 중앙정부와 지방정부의 단기적인 정책이 경쟁적으로 발표됐다. 중국이 중앙과 지방정부, 학계 차원에서의 공공외교에 집중한 것과 달리 한국에서는 정치권, 학계, 문화계, 언론계 등에서도 공공외교를 명분으로 한 다양한 인문교류와 협력을 진행했다. 그렇다면 양국의 공공외교는 과연 기대했던 목표와 성과를 달성했을까? 구체적으로 공공외교의 정의인 타국 국민의 마음을 얻기 위한 전략적 행위의 결과 한국과 중국의 국민은 상대 국가에 대해 긍정적이고 우호적인 이미지를 형성해왔을까? 이 글은 공공외교의 중요성을 반복적으로 강조해온 두 나라의 외교적 수사와 달리 실제 결과는 양국 모두 기대에 훨씬 못 미치는 성적표를 받았음에 주목하고 그 원인 분석과 함께 한중 공공외교 과정을 체계적으로 설명할 수 있는 분석 틀을 추상화하는 것을 목표로 하고 있다.
한중 공공외교의 단계별 모형화: 비개입형, 이상형, 충돌형
그동안 한국에서 진행된 한중 공공외교에 관한 연구에는 공공외교가 지닌 선의적 측면에 주목해 교류가 많을수록 서로에 대한 호감도가 쌓이고 결국 긍정적인 결과를 양산할 것이라는 낙관론이 지배적이었다. 이는 국익 추구를 위한 고도의 이해관계와 비용 대비 효과가 고려되는 핵심 국가전략인 공공외교에 대한 이론 구축과 개념화에 관한 연구의 부족으로 이어졌다. 그 결과 공공외교 현황에 대한 연대기적 묘사, 유사한 정책의 반복적 제안, 근거 없는 희망적 사고를 표출하는 연구가 주를 이루었음을 부정할 수 없다. 비록 일부 연구가 한중 공공외교를 추상화, 개념화하고1) 냉정한 결과에 관한 비판적 사례 분석을 제시2)하고 있지만, 전자와 비교할 때 연구의 양적인 측면에서 아쉬움이 남는다.
기존 연구에 대한 보완책으로 이 글은 한중 수교 이후 진행된 공공외교의 과정과 결과를 3단계 모형으로 세분화하고 이에 대한 초보적인 개념화를 시도한다. 이를 통해 중국을 대상으로 한 한국 공공외교가 투자 비용에 상반되는 실익 부재의 늪에 빠진 원인을 파악할 수 있는 이론적 분석 틀을 제공할 것으로 기대된다.
<그림 1>은 1992년 한중 수교 이후 한중 공공외교를 3단계의 분기점으로 분류하고 각 분기점을 전후한 공공외교 모형을 비개입형, 이상형, 충돌형으로 개념화하고 있다. 구체적으로 1992년 수교 이후 한중 양국이 정부 간 공공외교 포럼을 출범한 2013년까지를 비개입형, 2013년에서 사드 사태가 시작된 2016년까지를 이상형, 그리고 2016년 이후 공공외교가 사실상 가동을 멈췄다가 이후 점진적인 회복단계에 들어섰음에도 두 나라 국민이 상대국에 대해 지닌 부정적인 이미지가 극복되지 않는 현재까지를 충돌형으로 정의한다. 이때 그림에서 나타나는 세 모형은 각 단계에서 양국 국민이 상대 국가에 대해 구축한 우호적/비우호적 이미지의 결과 분석에 기반한 것은 아니다. 각각의 모형은 각 분기점 사이에 공공외교를 실행하려는 두 나라 중앙정부·지방정부·민간의 집합적 의지, 실제적인 교류와 협력 빈도의 종합을 추상화해서 표현한 것이다.
비개입형: 한중 수교 이후 2013년까지 양국 정부에는 서로를 향한 전략으로써의 공공외교라는 개념이 확실하게 자리 잡지 않았다. 이는 상대방 국민에게 우호적인 이미지를 창출하기 위한 외교적 노력이 진지하게 고민되지 않았음을 의미한다. 당시 중국인은 중국에 스며든 영화, 드라마, 음악 등의 문화 요인과 한국 기업의 대중국 투자와 무역 효과 등의 경제 요인에 기반해 한국에 대한 이미지를 형성했다. 반면 한국은 북핵 해결의 솔루션으로 중국이 주도했던 6자회담, 4자회담 등의 다자주의 노력과 중국의 한반도 통일 기여와 같은 기대감을 근간으로 중국에 대한 이미지를 조성했다. 요약하면 비개입형은 공공외교라는 외교적 가치와 전략이 부재한 상황에서 중국인은 한중 경제협력의 파급 효과(Spillover)에 따른 문화전파를 통해 한국을 이해하며 동경했고, 한국은 북중 관계의 특수성으로 인해 중국이 한반도의 군사, 안보 위기를 해결해 주리라는 막연한 기대를 지녔던 시기로 규정할 수 있다. 비개입형은 정부 주도의 의도적인 관여나 의지가 두드러지지 않은 상황에서 교류와 협력 증가로 인해 양국 국민이 서로에 대한 이미지의 토대를 구축해가는 특징을 지니고 있다.
이상형: 한국과 중국이 서로를 향해 공공외교를 본격적으로 발동한 시기는 2013년부터라고 할 수 있다. 비슷한 시기에 취임한 박근혜 대통령과 시진핑 주석은 두 나라의 관계를 전례 없는 수준으로 격상했다. 시진핑 주석은 중국 지도자 중 취임 이후 북한보다 한국을 먼저 방문한 첫 지도자였으며 이에 대한 화답으로 박근혜 대통령은 미국과 일본 등 서구 우방의 우려에도 불구하고 중국의 전승절 70주년을 축하하기 위해 권위주의 정권의 지도자들과 천안문 망루에 오르는 결단을 내렸다. 이에 앞선 2013년 한중 두 정부는 이미 정부 차원의 공공외교포럼을 출범하는 등 인문교류와 협력을 증진하는 노력에 합의했다. 박근혜 대통령의 과감한 행보로 한중 간의 자유무역협정(FTA)이 타결되고 중국을 향한 중앙정부, 지방정부, 민간의 공공외교가 활발하게 전개됐다.
이상형 공공외교 모형은 이처럼 두 나라 정부의 적극적인 주도와 의지를 등에 업고 관민이 합심해 공공외교에 대한 집합적인 의지와 노력을 표출하던 시기를 지칭한다. 이 당시 양국의 교류는 폭발적으로 증가했다. 하나의 사례를 들면 한국과 중국의 지자체 간 교류와 협력은 한국의 오랜 외교, 경제 파트너인 미국, 일본을 넘어 전체 교류 협력의 40% 이상을 차지하고 있다. 이처럼 이상형 모형은 시간상으로는 비개입형보다 압도적으로 짧은 3년여에 불과함에도 교류와 협력의 차원과 정도는 폭발적으로 증가하며 외형적으로 상대방 국민을 향한 우호적 이미지를 강력하게 발신하는 특성을 드러낸다.
충돌형: 충돌형은 한국과 중국이 역사상 최고의 협력 관계를 유지했던 3년여의 기간이 종료된 후부터 현재까지의 관계를 가리킨다. 4차 핵실험과 미사일 발사 실험으로 한국에 대한 북한의 군사적 위협이 증가함에도 중국 정부가 책임 있는 자세를 보이지 않자 한국은 미국과의 논의를 거쳐 사드 배치를 결정한다. 이에 대한 보복으로 중국은 경제제재, 한한령(限韓令) 실시, 민족주의에 기댄 대규모 시위 조성 등을 통해 한국을 압박했다. 이로 인해 중국에 진출한 한국 기업과 상인이 커다란 피해를 보고 한국 문화의 중국 유통이 사실상 금지됐다. 이에 더해 사드 사태 이후 중국은 한국과 진행했던 대다수 공공외교 행사를 중지했다. 이는 지정학적으로 인접한 중국의 부상이 한국에 실질적인 위협이 될 수 있음을 공개적으로 입증한 사건으로 한국 내부에서 중국에 대한 부정적인 인식이 회복되기 어려운 수준으로 추락하는 결정적인 역할을 했다.
2016년 이후 한국인의 뇌리에는 중국과 관련해 군사적 위협, 공산당 일당 독재, 권위주의 정권 같은 부정적인 이미지가 확고히 자리 잡았다. 하지만 공공외교의 사실상 실패를 의미하는 충돌형 모형이 한국에서만 발견되는 현상은 아니다. 같은 기간 중국인 사이에서도 한국에 대한 비호감도가 광범위하게 확산하면서 양국 국민은 다양한 이슈에서 감정적인 충돌을 반복했다. 한국에서 급격하게 퍼진 반중 감정과 이에 맞선 중국인의 반한 감정은 쉽게 치유하기 힘든 감정의 골을 드러내며 양국에 심각한 외교적 도전을 초래하고 있다.
충돌형의 특성은 2016년 이후 악화한 관계를 회복하기 위한 한국 정부의 외교적 노력에도 불구하고 공공외교 전략의 글로벌 중요성을 강조해온 중국이 한국을 철저히 외면했다는 점이다. 충돌형 모형은 밀월 기간 단기적으로 창출했던 우호적 성과를 모래성처럼 무너뜨리면서 중국과의 공공외교 필요성과 효과성에 근본적인 의문을 초래하고 있다. 이처럼 이상형 모형에서는 쌍방향으로 진행됐던 양국 정부의 집합적 의지와 노력이 충돌형에 돌입한 후 비대칭적인 흐름으로 치우치며 정무외교, 경제외교와 달리 강제성이 부재한 공공외교의 취약성이 그대로 노출됐다.
한중 공공외교와 국가 이미지의 부조화
공공외교 모형도에서 살펴봤듯 한중관계는 수교 이후 사실상 롤러코스트 같은 관계를 유지해왔으나 경제적 상호의존이 제공하는 과실에 가려 양국 관계의 실제적인 발전을 가로막는 잠재적 요인을 과소평가하는 흐름이 있었다. <그림 2>는 Pew Research Center가 2002년부터 2023년까지 한국인이 지닌 중국의 비호감도를 조사한 결과를 보여주고 있다.3) <그림 2>에 따르면 한국인이 지닌 중국에 대한 비호감도는 2002년 31%로 최저치를 보였다가 2007년 42%로 전환한 후 2010년 56%까지 계속해서 상승하는 모습을 보인다. 그러다 2013년 50%로 감소한 이후 2015년 37%까지 하락하는 국면을 보인다. 하지만 2017년에 다시 61%로 급등한 이후 2022년 80%로 정점을 찍을 때까지 쉬지 않고 증가하는 모습을 보인다.4)
<그림 2>에서 한국인이 중국에 대해 상대적으로 낮은 비호감도를 나타낸 기간은 2002년, 2013-2015년이고 비호감도가 증가하기 시작한 연도는 2007년과 2017년이다. 그렇다면 2002년과 2007년 사이, 그리고 2015년과 2017년 사이에 한국인이 중국에 대한 이미지를 바꾸는 중요한 변곡점이 있었음을 추정할 수 있다. 이 기간을 전후해 양국 국민의 감정에 커다란 영향을 주는 사건은 무엇이었나.
우선 2002년도에 중국에 대한 한국인의 호감도가 상대적으로 높았던 까닭에 대한 분석이 요구된다. 한중 양국의 교류가 증가하면서 중국에 대한 한국인의 호감도가 정말 높아진 것인지 아니면 다른 어떤 조건에 의해 일시적으로 나타난 현상인지를 밝히는 것이 필요하다. 여기서 주목할 점은 2002년 의정부에서 발생한 ‘효순·미선양’ 사건이다. 하교 후 귀갓길에 부대로 복귀하던 미군 궤도차량에 치여 사망한 두 여중생의 비극은 극렬한 반미감정을 불러일으키면서 미국에 대한 반감을 고조시켰다. 이 시기 조사된 Pew Research Center의 중국 비호감도 조사가 위 비극에 영향을 받았을 가능성을 열어놓을 필요가 있다. 2003-2006년 기간에 조사가 진행되지 않은 상황에서 2007년부터 2010년까지 중국에 대한 비호감도가 꾸준히 상승한 원인은 2005년 발생한 동북공정의 여파와 연관할 수 있다. 고구려 역사를 중국 변경 소수민족의 역사로 통합하려는 중국의 시도는 한국에서 격렬한 반발을 불러일으켰고 이 사건은 부상하는 중국을 위협으로 인식하는 결정적 계기로 작용했다.
하락하던 중국 비호감도는 2013년 들어 반전을 맞는다. 2013년에 50%까지 감소한 비호감도는 2015년까지 계속해서 반감되는 양상을 보인다. 2013년 한중 정부 간 공공외교포럼의 공식적인 출범, 2014년 시진핑 주석 방한, 2015년 박근혜 대통령 망루 외교로 이어지는 극적인 서사가 중국에 대한 비호감도를 낮추는 역할을 했을 것으로 추산된다. 하지만 2016년 사드 사태 이후 시작된 한중 간의 외교 갈등은 2017년부터 가장 최근 조사인 2023년까지 조사 결과에서 보여주듯 전문가 집단에서 공공외교 ‘무용론’이 회자할 정도로 비호감도가 악화하는 결정적 계기가 되었다.
결론
지금까지 살펴본 것처럼 1992년 수교 이후 한중 공공외교의 과정과 결과는 중요한 외교적 분기점을 전후해 서로 다른 세 가지 형태의 모형으로 설명할 수 있다. 가장 눈에 띄는 것은 수교 이후 30년이 넘는 기간 동안 한중 정부가 공공외교를 기치로 집합적인 의지와 노력을 공동으로 기울인 것은 이상형에 속하는 3년여에 불과하다는 것이다. 이전의 비개입형 단계에서는 외교의 3섹터로 불리는 공식적인 공공외교 프로그램이 제대로 작동하지 않았고 사드 사태 이후 충돌형에서는 한국 정부의 공공외교 복구 노력에도 중국이 이를 거의 전적으로 외면하는 비대칭 구조를 형성해왔다.
주목할 부분은 중국을 향한 한국 정부의 공공외교 시도 여부와 상관없이 수교부터 사드 사태 발생 이전(비개입형과 이상형 모형)까지 중국인 사이에서 한국의 호감도는 상대적으로 높은 수준을 유지했다는 점이다. 반면 한국인 사이에서 중국의 호감도는 효순·미선양 사건, 동북공정, 양국 밀월, 사드 사태라는 정치적 사안에 큰 영향을 받았다. 수교 이후 약 30여 년의 긴 역사적 호흡에서 효순·미선양 사건의 파장과 양국 밀월 기간이 상대적으로 짧은 기간이었음을 고려할 때, 한국인은 중국에 대해 상대적으로 낮은 호감도를 지녀왔음을 알 수 있다. 비록 공공외교 하나만으로 양국 국민이 서로에 대해 지닌 호감도/비호감도를 측정하는 데는 한계가 있지만, 공공외교의 목표가 해당 국가의 국민에게 우호적인 이미지를 심어주는 것이라는 점에 착안할 때 모형화 작업을 통해 그동안의 공공외교 성과를 평가하는 것은 정책적, 학문적 함의가 있을 것으로 사료된다.
---
1) 백우열. 2017. 「한국 공공외교 전략 및 정책 연구: 기초적 유형의 개념화」. 『국가전략』. 23권 3호. 5-32쪽; 백우열. 2015. 「한국의 對중국 공공외교 전략과 실행 분석」. 『한국과 국제정치』. 31권 3호. 115-142쪽.
2) 백우열·함명식 2017. 「중국의 대한국 공공외교 성과와 한계 분석」. 『한국정치학회보』. 51권 5호. 135-159쪽; 서정경. 2022. 「한국의 대중국 공공외교에 대한 비판적 고찰: 중국인의 한국 인식을 중심으로」. 『현대중국연구』. 24권 2호. 105-144쪽.
3) <그림 2>는 아래 보고서 7쪽에 있는 그림에서 한국만 발췌해 재구성했다. Laura Silver, Christine Huang, and Laura Clancy. China’s approach to foreign policy gets largely negative reviews in 24-country survey. Washington, DC.: Pew Research Center. July 2023.
3) <그림 2>는 아래 보고서 7쪽에 있는 그림에서 한국만 발췌해 재구성했다. Laura Silver, Christine Huang, and Laura Clancy. China’s approach to foreign policy gets largely negative reviews in 24-country survey. Washington, DC.: Pew Research Center. July 2023.
4) 2003-2006년, 2011-2012년, 2016년 기록이 없는 것으로 보아 해당 기간에 Pew Research Center가 한국인의 대중국 호감도와 비호감도를 조사하지 않은 것으로 추정된다.
| 이전글 | [차이나인사이트] 량젠장, 황원정: 2024년 중국 인구 데이터 분석 | 2025-02-26 |
|---|---|---|
| 다음글 | 중국의 ‘국가급 인공지능 혁신 응용 선도구’ 건설의 전략적 함의 | 2025-02-11 |
