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[북경사무소] 중국 ‘2025년 중앙도시공작회의’의 주요 의제와 특징
KIEP 북경사무소 2025-07-25
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■ 2025년 7월 14일부터 15일까지 중국 베이징에서 ‘중앙도시공작회의’(中央城市工作会议, 이하 ‘회의’)가 개최됨.
-본 회의는 2015년 이후 10년 만에 개최된 최고 수준의 중앙정부 주관 도시 관련 정책 회의로, 시진핑 국가주석을 포함한 7명의 중앙정치국 상무위원 전원이 참석하였음.
- 중국의 도시화가 ‘고속 성장기’에서 ‘안정적 발전기’로 전환되는 시점에 열린 이번 회의는, 기존의 ‘속도’ 및 ‘대규모 양적 확장(增量)’ 중심의 기조에서 벗어나, ‘품질’과 ‘효율성 제고’를 핵심 가치로 설정함.
◦ 중국의 상주인구 기준 도시화율은 2012년 53.1%에서 2024년 67%로 증가하였으며, 이에 따라 양적 팽창을 넘어선 새로운 도시화 전략의 필요성이 이번 회의 개최의 주요 배경으로 작용함.
■ 올해 회의에서는 도시 구조의 질적 발전과 기능 고도화를 위한 ‘하나의 최적화, 여섯 개의 건설 (一个优化、六个建设)’이라는 7대 핵심 과제가 제시됨.
- [도시 체계 최적화] 대도시 중심의 과도한 집중을 완화하고, 조직형·네트워크형 도시군(群)1) 및 도시권(圈)2) 발전과 직장·주거·교통 균형(职住交平衡)3)을 통해 대·중·소 도시가 조화를 이루도록 도시 체계 재구성
- [혁신 도시 건설] 과학기술 혁신과 산업 혁신의 유기적 연계를 강화하고, 전통 산업의 개조 및 고도화, 신산업과 미래 산업의 육성을 통해 ‘혁신 생태계’ 조성
- [편안하고 편리한 도시 건설] 주차 공간, 충전소 등 도시 편의 인프라 확충과 요양·보육 서비스의 통합적 발전을 통한 생활 서비스업의 전반적 확충
- [녹색·저탄소 도시 건설] 하천·호수·습지 등 수계 보호와 생태공원 조성을 통해 도시 자연경관을 유지하고, 녹색·저탄소 중심의 지속 가능한 도시 공간구축
- [안전한 도시 건설] 핵심 기반시설의 ‘생명선 인프라(基础设施生命线)’4) 에 대한 안전성 강화 공정 추진, 노후 관로의 개보수 가속화로 도시 전반의 재난 대응 회복력 제고
- [문명 도시 건설] 각 도시의 고유한 역사·문화·자연환경을 보호하고, 도시 문화의 소프트파워를 강화해 도시의 정체성과 문화적 특징 제고
- [스마트 도시 건설] 시민 핫라인 등 디지털 거버넌스 도구를 활용해 긴급 민원을 신속하게 처리하고, 도시 운영의 효율성을 제고하는 스마트 도시 체계 구축
■ 올해 회의에서는 드러난 도시화 정책의 핵심 변화로는 △물리적 철거 중심에서 기능적 업그레이드(更新) 중심으로의 전환 △재난 대응력을 고려한 도시 안전성 강화 △도시 간 역할 분담· 기능 연계 △지역 고유의 역사·문화 자원의 보존 △농촌인구의 도시 정착 여건 개선 등이 있음.
- [도시 업그레이드 중심 발전] 과거에는 판자촌 재개발 등 시급한 주거 문제를 단기적으로 해결하는 데 중점을 두었으나, 올해 회의에서는 이를 넘어 ‘부동산 발전의 새로운 모델’ 구축이 상위 전략으로 제시됨.
◦ 대규모 철거 및 신축 방식은 지양되고, 기존 건축물의 보호와 기능 재설계를 중심으로 한 점진적 도시 업그레이드가 강조됨.
◦ 중국 국가발전개혁위원회(NDRC) 산하 전문가에 따르면, 도시 업그레이드 정책은 물리적 정비 중심에서 기능 재설계 중심으로 전환되고 있으며, 낙후 시설 재정비·공업지역 복합용도화 등의 세부 정책이 추진되고 있음.
- [도시 안전성 강화] 과거 회의에서는 안전의 중요성이 원칙적 수준에서 언급되는 데 그쳤으나, 올해 회의에서는 기후 변화와 재난 대응을 고려한 회복력 있는 도시 인프라 구축 방안이 보다 구체적으로 제시됨.
◦ 특히, 자연재해 및 홍수 방지 체계와 내수(内水) 관리 통합 등 재난에 대한 도시의 구조적 대응 능력을 강화하는 정책 과제가 함께 포함됨.
◦ 시진핑 주석은 ‘중국은 세계에서 고층 건물이 가장 많은 국가가 되었으며, 초고층 건물 건설을 엄격히 제한하고 고공 소방 능력을 강화하며 주택 안전 보장 수준을 전면적으로 향상시켜야 한다’고 강조함.
- [도시 간 역할 분담 및 기능 연계] 각각 도시가 독립적으로 성장하던 기존의 구조에서 벗어나, 도시군과 도시권을 중심으로 한 기능적 분업과 협력 구조가 도시 체계 발전의 핵심으로 제시됨.
◦ 이에 따라 중심 도시와 도시군 사이에 고속 교통망을 구축하고, 교육·의료·요양 등 분야에서 중심 도시의 공공 서비스 공급 품질을 향상시키는 것이 강조됨.
◦ 예탕린(叶堂林) 수도경제무역대학교 대도시경제사회발전연구원 집행원장은 ‘과거에는 농민이 도시로 진입하는 방식이 중심이었으나, 현재는 도시 간 이동이 도시화의 주요 흐름이며, 도시권 내부의 상호 보완과 기능 분업이 핵심 전략’이라고 분석함.
- [지역 특색 기반 도시 발전] 시진핑 주석은 지역별로 유사한 산업 프로젝트가 반복되는 현상을 비판하며, 각 도시의 고유한 역사·문화·지리·경관을 보존하고 정체성을 강화할 것을 강조함.
◦ 지역 고유의 특성과 차별화된 도시 문화를 구현하기 위해, 지역별 역사·문화 보호 전승 체계 및 도시 경관 관리 제도를 정비하겠다는 방향은 2015년 회의에서 제시된 ‘중화 문화 계승’보다 구체화 된 접근임.
- [농촌인구의 도시 정착 여건 개선] 도시화의 새로운 전략은 단순한 인구 유입을 넘어, 농촌 출신 이주 노동자의 안정적 정착과 생활 여건 보장을 핵심 과제로 삼음.
◦ 인구 이동 시 ‘진입’(고용), ‘입주’(정착), ‘유지’(공공 서비스 균등화)의 3단계를 모두 충족해야 하고, 노동 소득 보장, 거주 안정성, 학습·의료 등 기본 서비스 접근성이 종합적으로 확보되어야 함.
■ 이번 회의는 중국 최고 지도부 7인이 모두 참석하면서 부동산 시장의 관심을 집중시켰으나, 중국 내부 전문가들과 글로벌 금융·언론 간에는 회의의 내용과 정책 방향성에 대한 시각 차이가 존재함.
－ 중국 전문가들은 이번 회의가 도시 재개발 방향의 명확화 및 제도적 전환 가속화 등을 통해 중장기적으로 부동산 시장에 구조적 영향을 미칠 것으로 평가함.
◦ 천원징(陈文静) 중지원정책연구총감은 ‘이번 회의는 도시 발전의 기본 기조·목표·핵심 방향을 상세히 제시하며 부동산 발전의 새로운 모델 구축을 가속화 할 것’이라며, 노후 주택 개조를 안정적으로 추진함으로써 향후 부동산 시장의 질적 재편을 이끌 것이라고 분석함.
◦ 장보(张波) 58안쥐커 연구원 원장도 ‘이번 회의에서 제시된 도시 재생 개념은 공급 구조 최적화, 비효율 토지의 재개발 촉진, 도시 공간 활용 효율성 제고 등 공급·공간 구조 개선을 동시에 자극할 것이며, 이는 주택 수요 촉진 및 주택 구매 의사 확대로 이어질 수 있다’고 전망함.
－ 중국 내 전문가들은 이번 회의가 부동산 정책의 장기적 전환 방향을 명확히 제시했다고 평가한 반면, 글로벌 금융 및 언론 기관들은 단기적 부양책의 부재에 주목하며 신중한 반응을 보임.
◦ 블룸버그 통신은 시진핑 주석이 부동산 개발의 ‘새로운 모델’ 추진을 강조하면서 보다 신중한 도시 계획 방향을 제시했지만, 2015년 당시처럼 도심 판자촌 재개발을 통한 주택 구매 수요 진작과 같은 강도 높은 부양 정책이 재현될 것이라는 투자자들의 기대감에는 미치지 못했다고 보도함.
◦ 장즈웨이(张志伟) 보은자산관리유한공사 사장은 사우스차이나모닝포스트와의 인터뷰에서 ‘2024년 상반기 GDP 성장률이 정부 목표치인 5%를 상회한 상황에서, 중국 정부는 추가적인 경기 부양에 나서지 않을 가능성이 높으며, 본 회의가 부동산 부문에 대한 신규 부양책을 제시하는 자리는 아니었다고 분석함.
- 중국과 해외의 시각 차이는 중국 부동산 정책의 단기 불확실성과 장기 구조 변화 간의 간극을 드러내는 동시에, 한국을 포함한 외부 시장이 중국 도시 정책의 구조적 전환을 해석함에 있어 단기적 기대보다 장기적 구조 변화에 주목할 필요가 있음을 시사함.
자료정리: 북경대학교 연경서원 중국학 석사과정생 조혜지
(chj07150@gmail.com)
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*각주
1) 둘 이상의 중심 도시와 그 주변 도시들이 유기적으로 연결되어 경제·산업·교통 등 핵심 기능을 상호 보완적으로 수행하는 광역 도시 체계를 의미함.
2) 하나의 중심 도시를 축으로 인근 위성 도시 및 교외 지역이 생활·경제·교통권 측면에서 밀접하게 연결된 공간 단위를 의미함.
3) 직장, 주거, 교통 세 요소 간의 균형을 뜻하는 중국 도시계획 용어로, 도시 내에서 거주지와 일자리의 공간적 분산과 교통 인프라의 조화를 통해 출퇴근 효율성과 삶의 질을 높이려는 전략을 의미함.
4) 상하수도·전력·가스·통신·교통 등과 같이 도시의 일상적 기능 유지와 재난 대응에 필수적인 핵심 기반시설을 의미하며, 이는 재난 시 생명·재산 피해를 최소화하고 조속한 복구를 가능하게 하는 도시의 ‘기본 생존선’으로 간주 됨.
[참고문헌]
「城市发展从增量到存量 中央城市工作会议传递六大信号」, 21世纪经济报道, 2025-07-15
「China’s dated urban-development model must change, Beijing says at rare meeting」, South China Morning Post, 2025-07-15
「Xi Touts ‘New Model’ of Property Development in Rare Meeting」, Bloomberg, 2025-07-15
「2015与2025年中央城市工作会议对比及趋势分析」, 市政规划交流微信公众号, 2025-07-16.
「时隔十年再度召开，城市工作会议背后有哪些深意？」, 21世纪经济报道, 2020-07-17
「关于中央城市工作会议，新华社这篇侧记细节满满」, 新华社, 2025-07-17
「中央城市工作会议擘画蓝图，建设现代化人民城市」, 中国城市报, 2025-07-22
「智库观点丨杨宜勇：从中央城市工作会议看现代化人民城市建设」, 中国经济时报, 2025-07-22
「中金：从重“显绩”到重“潜绩”——中央城市工作会议精神学习」, 新浪财经, 2025-07-24.
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