■ 서론

 

o 사회주의 경제제도를 가진 북한과 중국의 경제상황을 비교하면서 관심있게 지켜볼 주제 중 하나가 중국 지방정부가 도시개발에 필요한 재원을 국유토지의 사용권을 매각하여 동원한 이른바 '토지재정'의 운용임.

 

o 토지재정이 초래한 부동산 가격 폭등으로 인해 2000년대 후반부터는 토지재정의 긍정적 역할 보다는 부정적 영향이 부각되면서 토지재정의 주체라 할 수 있는 중국당국에 대한 불만도 나오고 있음.

 

o 그러나 사회주의 국가인 중국이 토지국유제의 전제하에서 토지사용권만을 매각하여 지방 정부의 투자재원을 조달한 경험은 향후 북한의 재원조달 방안으로 원용할 여지가 있음.

 

■ 중국 토지재정의 연원 및 역할

 

o (연원) 중국은 1978년 개혁개방 결정 이후 토지국유제 원칙을 유지하는 전제하에서 농촌과 도시지역에 각각 다른 토지관련 조치를 취해왔음.

 

- 농촌은 개혁개방 초기 농민의 생산의욕 제고를 위해 가정승포제를 도입한 후 도급부여기간을 초기의 3-5년에서 15년으로, 다시 30년으로 연장하였으며, 2008.10 제17기 3중전회에서는 도급기한을 무기한으로 연장하는 토지영포제(土地永包制)를 도입하여 농민의 생산의지를 제고하고 농업생산력도 높여왔음.

 

- 도시는 전 국토의 5%를 차지하고 있으며, 주택, 공업, 상업, 교육 등의 다양한 용도에 대한 사용권을 허용하고 있고 이러한 사용권은 양도, 상속, 임대, 저당이 가능한 바, 1994년 분세제(分税制) 실시 이후 각 지방정부 차원에서 토지사용권을 토지개발기업에게 입찰을 통해 매각하여 자금(土地出让金)을 마련하면서 토지재정이 생겨남.

 

o (역할) 토지재정은 일반적으로 지방정부가 50년, 70년 등 일정한 기간이 부여된 토지사용권을 민간기업이나 국유기업에 경매를 통해 매각한 수입을 지방정부의 각종 재정지출에 사용하는 것을 의미함.

 

- 중국 정부가 1994년 중앙과 지방의 재정배분의 새로운 틀인 분세제를 실시하면서 중앙정부의 재정능력은 강화되었으나, 지방정부는 재정곤란을 겪게 되면서 지방정부가 지방재정 부족을 보충하기 위해 토지재정을 활용하는 방식이 확산됨.

 

- 분세제 실시 직전인 1993년에 지방정부의 재정수입이 전체세수에 차지하던 78%의 비중이 2011년에는 52.3%로 낮아졌으며, 지방정부의 재정지출이 전체 재정지출에서 차지하는 비중은 1993년의 72%에서 2011년에는 84.8%로 오히려 높아짐으로써 부족한 재원을 세외수입인 토지 재정에 의존할 수 밖에 없었음.

 

- 그 결과 지방정부의 토지매각수익의 비중은 2001-2003년에는 전국지방세 수입의 35%, 2004년에는 46%를 차지하였으며, 그 후 현재까지 평균적으로 지방재정의 1/3이상을 차지하고 있으며 일부 현과 시정부 예산에서는 반 이상을 차지하기도 함.

 

- 토지재정의 내용에는 토지사용권의 매각 수익에만 그치지 않고 건축업, 부동산업 등을 통해 받아들이는 수입도 포함되어 있으며, 이를 합쳐서 ‘제2재정’ 이라고 부르기도 함.

 

- 토지재정은 지방정부의 재정부족 해소와 함께 지방의 각종 공공재화의 공급 확대를 가져왔으며, 개발사업을 통해 많은 취업기회도 창출하였고, 도시화를 촉진시키는 긍정적 역할도 하였음.

 

■ 중국 토지재정 평가

 

o (한계) 토지재정은 초기의 재원동원이라는 긍정적 역할에도 불구하고 점차 시간이 지나면서 다음과 같은 한계를 나타내게 됨.

 

- 첫째, 토지매입가의 억제와 토지매도가의 인상을 통한 차익 극대화 방식은 낮은 가격으로 토지를 판 농민 등의 반발과 함께 고가로 부동산을 구입해야 하는 최종 소비자의 불만을 초래함.

 

- 둘째, 국유토지가 국민의 공통소유임에도 불구하고 활용과정에서 일부 부유층이 형성되고 부동산 가격 폭등 등으로 지속적으로 부가 쏠리는 사회적 불공평 문제를 초래하게 됨.

 

- 셋째, 기술혁신 투자보다 부동산 투자 이익이 크기 때문에 수익이 상대적으로 낮은 제조기업들이 부동산 개발업으로 전환하려는 동향까지 나타나는 등 국가의 한정된 재원이 부동산으로 과도하게 유입되게 됨.

 

- 넷째, 토지를 담보로 한 지방정부의 은행대출 규모가 이제는 지방의 가용재정규모와 비슷한 정도까지 증가하면서, 향후 부동산 가격의 하락시 상환위험까지 우려됨.

 

- 다섯째, 토지재정은 향후 40년, 70년 등 장기간 동안의 임대수익을 일시에 받아쓰는 것과 같아서 장기적인 타당성이 있는 투자에 사용되지 못한다면 미래세대의 이익을 침해하는 결과(寅吃卯l粮)가 될 수 있음.

 

- 여섯째, 토지가 유한하다는 점에서 토지재정은 결코 지속가능한 재원조달방식이 될 수 없으며, 기본적으로 경제가 어느 정도 발전하여 세수의 안정적인 확보가 되는 시점에서는 부동산세 등 세제를 통한 재원조달방식으로 전환되어야 함.

 

o (개선노력) 중국은 상기한 문제점들을 고려하여 이미 다양한 방식으로 토지재정의 개혁을 추진해오고 있음.

 

- 첫째, 토지매각대금의 관리 강화를 위해 중국 국무원은 2006년 <국유토지 사용권 매각수지의 관리에 대한 통지>를 통해 매각대금을 지방예산에 넣도록 하였으며, 2012년 부터는 수입과 지출을 분리하여 관리하는 방식을 시행하도록 함.

 

- 둘째, 토지재정을 대신하여 부동산세를 안정적인 재원으로 활용하고 또한 보유 단계에 맞추어 세금을 걷도록 하는 방식을 추진하고 있음.

 

- 셋째, 토지매수제도를 개선하여 공익사업 외의 토지매수 범위를 축소하고, 토지보상가격을 현실화해오고 있음.

 

- 넷째, 부동산산업이 국가의 지주산업이 될 수 없는 점을 고려하여 적절한 수준으로 유지 관리하는 노력을 하고 있음.

 

- 다섯째, 도시발전과정에서 생기는 토지재정의 사용용도를 주민 생활 개선과 기업 발전 기반 마련 등 공공의 효익에 실질적으로 부합하는 방향으로 관리하고자 함.

 

- 여섯째, 토지재정으로부터 파생된 문제인 지방정부의 토지를 담보로 한 과도한 은행대출 등도 신용위험 관리차원에서 억제해 나가고 있음.

 

* 참고로, 중국내 일부에서는 토지재정으로 인한 부동산 거품은 시장경제의 결과가 아니라 사회주의와 시장경제가 결합된 '괴물'로서, 지방 정부가 일반국민의 재산을 강제로 박탈(剥夺) 하는 경제적 수단이며, 정부가 부동산 시장의 핵심요소인 토지와 은행 이자율을 통제하는 한 거품의 붕괴는 없을 것이라고 주장하기도 함.

 

■ 북한 토지문제에의 시사 

 

o 2009년 12월 통일연구원이 발간한 통일대비 북한토지제도 개편방향 연구(KINU 연구총서 09-10) 에서 통일과정에서 가장 부작용이 적은 북한지역의 토지제도로 토지공공임대제를 제의한 바 있음.

 

- 토지공공임대제도는 토지를 국공유로 유지하면서 토지사용자에게 사용권만을 임대해 주고 그 대가로 토지임대료를 징수하는 제도임.

 

- 동 제도를 통해 첫째 토지가격의 상승으로 발생하는 불로소득을 특정개인이 향유하는 것을 방지하고, 둘째 토지의 생산적 사용을 촉진하여 경제발전을 촉진하는 효과를 기대하고 있음.

 

o 중국의 토지재정에서 활용되는 토지사용권 매각 방식과 상기 토지공공임대제는 토지국유제라는 전제는 같이 하고 있으나, 중국의 토지재정에서는 사용권을 임대가 아니라 민간에 사실상 매각함으로써 토지가격 상승으로 인한 불로소득을 개발기업 등 특정집단이 향유할 수 있는 여지가 있다는 점에서 큰 차이가 있음.

 

- 또한 토지공공임대제는 국가의 관여범위가 크다는 점에서 토지재정과 같이 시장기능에 크게 의존하는 방식에 비하여 국가의 관리비용이 많이 발생할 것으로 예상됨.

 

o 토지국유제인 북한으로서도 재원이 부족한 개발 초기단계에서 토지 사용권 매각을 통해 미래가치를 현재가치로 한꺼번에 환산하여 재원을 마련하는 토지재정의 활용을 검토할 필요가 있음.

 

- 경제개발이 진전되어 세수를 통한 정상적인 재원조달이 가능하여지는 시점에서는 현재의 중국 상황과 같이 세제를 통한 재원조달 방식으로 전환하게 될 것임.

 

- 다만, 중국이 토지재정 실시과정에서 생긴 부작용을 치유하기 위해 시행하고 있는 △투자재원 및 투자항목의 효율적 관리 △개발수익의 특정집단 향유 억제 △과도한 지방채무 발생 억제 등의 조치는 사전에 충분히 감안할 필요가 있음.

 

 

(참고자료 : 인민일보, 경제관찰보, 신화망, 통일연구원 연구총서 09-10 등)