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[북경사무소] 중국, 전국 탄소배출권 거래 시장 구축 강화 로드맵 발표
KIEP 북경사무소 2025-09-12
자료인용안내
자료를 인용, 보도하시는 경우, 출처를 반드시 “CSF(중국전문가포럼)”로 명시해 주시기 바랍니다.
■ 2025년 ８월 25일, 중국 중앙판공청과 국무원 판공청은 ‘녹색 저탄소 전환 추진을 위한 전국 탄소시장 건설 강화에 관한 의견’(이하 ‘의견’)을 발표함.
- 중국의 전국 탄소배출권 거래시장(强全国碳市场, CEA, 이하 ‘강제적 시장’)1)은 정부가 배출허용총량2)을 정하고 기업별로 배출권을 할당한 뒤, 기업이 남은 배출권은 판매하고 부족분은 구매하도록 함.
- 이와 별도로 전국 온실가스 자발적 감축 거래시장(温室气体自愿减排交易市场, CCER, 이하 ‘자발적 시장’)3)은 기업이나 기관이 추진한 풍력·태양광 등 온실가스 감축 프로젝트를 제3자가 인증해 발급한 상쇄배출권4)을 거래하는 제도로, 강제적 시장의 보완적 역할을 수행함.
- 이번 의견은 강제적 시장과 자발적 시장의 중장기 발전 로드맵을 제시하며, 규칙 체계의 정비, 합리적인 가격 메커니즘의 마련, 국제적 연계성의 강화 등을 핵심 과제로 제시함.
■ ‘의견’은 △강제적 시장(CEA) 확대 △자발적 시장(CCER) 활성화 △탄소 시장 활력 제고 △감독·관리 역량 강화 △제도·정책 지원 강화 등 다섯 가지 방향에서 주요 조치를 마련함.
- [강제적 시장 확대] 적용 업종·가스 종류 확대 및 총량 통제 기반 관리제도 정비
◦ 2027년까지 탄소시장에 주요 배출 업종을 확대하여 편입하고, 적용 온실가스 종류를 단계적으로 넓히며, 정부가 설정한 배출허용총량을 투명하게 관리하는 제도를 구축함.5)
◦ 이에 따라 배출허용총량은 기존의 강도(强度) 통제에서 총량(总量) 통제로 전환하고,6) 2027년까지는 배출총량이 비교적 안정적인 업종부터 총량 통제를 우선 적용함.
◦ 2030년까지는 무상·유상 할당을 결합한 거래체계를 완비하고, 자발적 시장에서 발급된 상쇄배출권을 일정 비율(배출허용총량의 5%)까지 강제적 시장에서도 상쇄 수단으로 인정함.
- [자발적 시장 활성화] 상쇄배출권 활용 장려 및 국제적 인지도 제고
◦ 당정 기관·기업·사회단체 등이 녹색 공급망, 대형 행사 등에서 상쇄배출권을 적극 활용하도록 장려함.
◦ 상쇄배출권 관련 규칙을 개선해 국제적 인지도를 높이고, 기업의 국제 이행 및 제품 탄소중립 달성을 지원함.
- [시장 활력 제고] 거래 상품·참여 주체의 다양화 추진 및 금융 지원 확대
◦ 탄소배출권과 상쇄배출권을 연계한 다양한 금융상품 개발을 지원하고, 은행 등 금융기관의 참여를 확대함.
◦ 탄소 담보·탄소 매입 등 제도를 정비해 기업의 탄소 자산 관리 경로를 확대하고, 시장 거래 감독을 강화함.
- [감독·관리 역량 강화] 전국 단일 감독 체계 구축 및 데이터 품질 제고
◦ 전국 단일 감독 체계를 마련하고, 디지털 기반의 시스템을 정비하며 데이터 보안을 확보함.
- [제도·정책 지원 강화] 제도 기반 강화 및 국제 연계 확대
◦ 온실가스 감축 거래 관련 입법 연구를 추진하고, 파리기후변화 협정 관련 국제 규칙 제정에 적극적으로 참여하며, 국제 협력과 교류를 확대함.
■ 이번 ‘의견’의 특징은 △강도(强度) 통제에서 총량(总量) 통제로의 전환 △비축 및 조정 메커니즘의 도입 △무상·유상 결합형 배출권 할당 방식의 시행 등을 꼽을 수 있음.
- 기존 시장은 전력 부문 중심의 강도 통제와 무상 할당 위주로 운영되었으나, 이번 의견은 2027년과 2030년을 기점으로 배출량 상한을 설정하는 총량 통제 체계로 전환하고, 산업 적용 범위도 확대됨.
- 배출권 비축 및 시장 조정 메커니즘은 가격 급등락을 완화하는 장치로, 그동안 톤당 48위안(元)에서 100위안까지 오르내린 가격 변동성은 이러한 메커니즘의 필요성을 보여줌.
- 배출권 할당에 있어서는 무상·유상을 병행하되 점진적으로 유상 비율을 확대하기로 하였는데, 이에 대해 중국 언론은 기업들이 ‘수동적 이행자’에서 ‘적극적 감축 관리 주체’로 전환하는 효과가 있을 것으로 전망함.
■ 이번 ‘의견’은 중국의 녹색 전환을 한층 심화하고 국제 기후 거버넌스에 대응하는 동시에, 한국의 배출권거래제 개혁과 비교할 만한 시사점을 제공한다는 점에서 의미가 있음
- 중국 탄소시장은 2018~2024년 전력 부문에서 단위 발전량 당 CO₂ 배출량7)을 12.1%, 단위 화력발전량 당 배출량8)을 2.2% 줄이는 성과를 거둠.
◦ 스리나(石丽娜) 중국전력기업연합회 저탄소과 과장은 ‘탄소 시장이 석탄발전소의 에너지 효율 개선, 설비시설 개조, 기술 연구와 활용을 촉진해 감축 효과를 거두었다’고 평가함.
- 유상 할당 비중 확대와 제도 정비는 EU의 탄소국경조정제도(CBAM)9)에 대응하며, 중국이 국제 탄소 시장 규범 형성에 적극적으로 참여하려는 의지를 보여주는 것으로 해석할 수 있음.
◦ 2024년 중국 탄소 시장의 환전율10)은 3.5%로 전년 대비 상승했으나, 이는 EU 등 국제 시장에 비해 낮은 수준으로, 이를 개선하기 위해 거래 주체 확대·상품 다양화·배분 방식 개선을 제시함.
- 이번 의견은 최근 한국의 배출권거래제도 개혁 논의에도 참고가 될 수 있음.
◦ 한국의 배출권거래제도는 2015년 도입 이후 무상 할당 비중이 높아 가격이 톤당 8천~9천원 수준에 머물러 있으며, 이는 EU(9만원대)에 비해 크게 낮음.
◦ 최근 한국도 발전 부문에서 유상 할당을 확대하고, 탄소누출 업종11)에는 무상 할당을 유지하는 방안을 검토 중임.
자료정리: 북경대학교 연경서원 중국학 석사과정생 조혜지
(chj07150@gmail.com)
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*각주
1) 영문으로는 China Emission Allowances(CEA)이며, 한국의 배출권거래제도(Emissions Trading System, ETS)와 유사한 개념임. 2021년 7월부터 중국의 ‘쌍탄소(双碳, 2030 탄소피크·2060 탄소중립)’ 목표 달성을 위한 핵심 정책 수단으로 운영됨.
2) 영문으로는 cap이며, 중문으로는 ‘配额总量’으로 표현함.
3) 영문으로는 Chinese Certified Emission Reductions(CCER)이며, 한국의 자발적 탄소감축 크레딧과 유사한 개념임.
4) 영문으로는 Verified Emission Reductions(VER)이며, 중문으로는 ‘核证自愿减排量’으로 표현함.
5) 이번 의견에서는 구체적 업종이 언급되지 않았으나, 생태환경부는 2025년 3월 기존 전력 부문 외에 철강·시멘트·알루미늄 제련 산업을 탄소시장 적용 대상에 포함하고, CO₂ 외에 CF₄(사불화탄소)와 C₂F₆(육불화탄소)도 적용 범위에 추가할 계획을 발표함.
6) 기존의 강도(强度) 통제는 GDP나 생산량 단위당 배출 효율을 낮추는 방식으로, 경제 성장에 따라 총배출량은 여전히 증가할 수 있었으나, 총량(总量) 통제는 배출 상한을 설정하는 방식임.
7) 전체 전력 생산량 1kWh를 생산할 때 평균적으로 배출되는 CO₂의 양을 나타내는 지표임.
8) 석탄·가스 등 화력발전으로 1kWh를 생산할 때 배출되는 CO₂의 양을 나타내는 지표임.
9) EU가 역내 탄소누출을 방지하기 위해 도입한 제도로, 철강·시멘트·알루미늄 등 탄소 고비율 제품을 수입할 때 EU 배출권거래제와 같은 수준의 탄소 비용을 부과함. 2023년부터 시범 시행되었으며 2026년 전면 시행 예정임.
10) 일정 기간 동안 거래된 배출권 총량을 해당 기간 배분된 전체 할당량(또는 유통 가능한 잔량)으로 나눈 비율로, 배출권의 거래 빈도와 시장 유동성을 보여주는 지표임.
11) 에너지 다소비·무역 집약적 산업으로, 탄소 규제로 인해 생산비가 증가할 경우, 해외로 이전할 가능성이 커 국제적으로 탄소 배출이 오히려 늘어날 수 있는 산업을 의미함 (철강, 시멘트, 알루미늄 등).
【참고문헌】
「中共中央办公厅国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见」, 中华人民共和国中央人民政府, 2025-08-25.
「China's carbon market to introduce absolute emissions caps from 2027」, Reuters, 2025-08-26
「碳“总量控制”的拐点：高排放行业迎来倒计时」， 中国发展改革报社, 2025-09-08.
「碳市场建设解读⑤丨建立配额储备和市场调节机制 提升全国碳市场运行质效水平」, 生态环境部应对气候变化司, 2025-09-09.
「让碳市场更加活跃有效」, 环京津新闻网, 2025-09-09．
「碳市场助电力行业绿色转型」, 中国经济网, 2025-09-10.
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