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중국의 글로벌 거버넌스 체제 주도 의지 천명: SCO 정상회의와 중국의 글로벌 거버넌스 구상(GGI)의 주요 함의와 전망
이정남 소속/직책 : 고려대학교 아세아문제연구원 / 중국연구센터장 2025-10-27
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<목차>
I. 도입: SCO 정상회의와 중국의 글로벌 거버넌스 구상의 제기
II. 톈진 선언과 중국의 글로벌 거버넌스 구상의 주요 함의
III. 평가와 전망: 중국 주도의 글로벌 거버넌스 체제 구축의 한계와 대응 방향
I. 도입: SCO 정상회의와 중국의 글로벌 거버넌스 구상 제기
미중 무역 전쟁, 이스라엘-하마스 전쟁, 러시아-우크라이나 전쟁, 미국의 동맹국과 파트너 국가들에 대한 관세 부과를 둘러싼 갈등 등 미국 주도의 국제질서에 균열이 일어나고 있다. 이런 상황에서 지난 8월 31일부터 9월 1일까지 톈진(天津)에서 제25 차 상하이협력기구(Shanghai Cooperation Organization, 이하 SCO) 정상회의가 개 최되었다. 20개 이상의 국가 및 10개 이상의 국제기구 지도자들이 참석함으로써 역사 상 최대 규모의 정상회의가 개최되었다. 특히 이 정상회의에 국경 분쟁으로 갈등해 온 인도의 모디 총리가 참석하여 중국 및 러시아 지도자와 자리를 함께 하고, 곧바로 이어진 베이징의 대규모 전승절 열병식에서 미국을 정조준한 신형무기들을 선보이면 서, 비록 상징적인 것이지만 이런 장면들은 세계 무대에서 미국의 리더쉽이 약화되는 과정에서 중요한 이정표로 인식될 것으로 지적되고 있다.1)
SCO 참가국들은 미국과 이스라엘의 이란 공격을 규탄하고, SCO개발 은행 설립을 포함한 ‘SCO 10년 발전 전략(2026-2035년)’을 승인하며, 안보 위협 대응, 정보 보호, 조직 범죄 대응, 불법 마약 단속을 위한 4개 센터 설립 계획 및 에너지를 포함한 여타 분야에서도 협력 계획을 발표하면서, 미국 주도의 세계질서 반대 및 다극 세계질서로의 전환을 강조함으로써 파고를 일으키고 있다. 그러나 이 회의가 더 주목받는 것은 시진핑 주석이 이 기회를 빌어 새로운 외교정책 프레임워크인 글로벌 거버넌스 구상(GGI; Global Governance Initiative, 이하 GGI)을 발표한 점이다. 이것은 중국이 국제 거버넌스 체제에서 규범적 영향력을 행사하려는 시도에서 또 다른 이정표로 주목받고 있다.2)
글로벌 거버넌스 구상은 시진핑 주석이 2021년 글로벌 발전 구상(Global Development Initiative, GDI), 2022년 글로벌 안보 구상(Global Security Initiative, GSI), 2023년 글로벌 문명 구상(Global Civilization Initiative, GCI)에 이어 제시한 네 번째의 글로벌 구상으로, 중국의 비전에 기초한 국제 거버넌스 주도 의지를 드러낸 것으로 볼 수 있다.3) 중국은 이 구상이 “글로벌 거버넌스 체제개혁의 방향을 제시하고, 더욱 정의롭고 공평한 글로벌 거버넌스 체제 구축을 촉진하여 인류 운명공동체로 향해 나아가기 위한 것”이라고 주장하면서, 중국이 새로운 시대를 맞아 국제사회에 제공하는 또 다른 중요한 공공재라고 주장하고 있다.4) 9월 8일 개최된 브릭스 정상회의5) 화상 연설에서도 시주석은 브릭스 국가들이 다자주의를 수호하고 보호무역주의에 저항하며 ‘더 공정하고 합리적인 글로벌 거버넌스 체제’를 구축할 것을 재차 강조하면서,6) SCO 정상회의에서 제기한 GGI를 확산하는 기회로 활용했다.
시진핑 정권은 “인류가 백년 미증유의 대변화 국면에 처했다”라는 주장과 함께 국제질서의 재구성이 본격화되고 있다는 인식을 제기하면서, 글로벌 거버넌스 체제개혁을 제기하며 중국의 가치와 규범에 의해서 작동하는 글로벌 거버넌스 체제를 구축하려는 의지를 피력해 왔다. 중국은 그동안 전후 미국의 국제질서 주도 방식을 벤치마킹하면서, 압도적인 경제력과 군사력을 기초로 글로벌 거버넌스 메커니즘에서 중국의 가치와 규범이 작동하는 거버넌스 구조가 형성될 때 글로벌 거버넌스 체제를 주도할 수 있다는 인식하에 거버넌스 개혁을 강조해 왔다. 주지 하다시피 미국이 전후 국제질서를 주도할 수 있었던 이유는 경제력과 군사력뿐만 아니라, 미국이 주도해 전 세계에 제공해 온 ‘공공재(public goods)’와 미국이 추구해 온 자유주의 국제질서와 평화, 민주주의 가치를 무역, 금융, 안보 동맹 등의 각종 거버넌스 기구에 관철시켰기 때문이다. 시진핑 정부도 이 길을 따르면서 그동안 제기한 글로벌 발전, 안보, 문명 구상에 이어 글로벌 거버넌스 구상을 제기함으로써, 중국이 글로벌 거버넌스를 주도해 갈 의지가 있음을 분명히 한 것이다. 이것은 최근 팍스 아메리카나의 퇴조와 함께 이후의 불확실한 세계질서에 대한 불안감이 커지고 있는 상황으로 인해 더 주목을 받고 있다.
시진핑 주석의 글로벌 거버넌스 구상은 그동안 이룩한 경제력과 국방력에 기초하여 이른바 ‘중국식 현대화’를 통해 ‘신문명’을 창조하고, 글로벌 거버넌스 개혁을 추진하여 국제질서를 주도하고자 하는 ‘중국몽’ 실현의 일환이다. 현재 트럼프의 미국 우선주의와 관세 정책으로 미국에 대한 불신과 불만이 확산되는 상황임을 고려할 때, GGI를 통한 중국의 글로벌 거버넌스 제도의 개혁 방향과 원칙 제시는 향후 국제질서의 개혁을 주도적으로 이끌어 나가겠다는 의지의 표현으로 볼 수 있다. 유엔 등 국제기구의 역할과 각 국가의 책임을 강조하면서 미국과는 차별적인 이미지를 만들어 국제사회의 지지를 확보하겠다는 시도인 것이다.
이 글은 톈진선언과 중국이 제기한 GGI의 주요 내용을 살펴봄으로써, 글로벌 거버넌스 체제를 주도하고자 하는 중국의 구상에 대한 주요 함의를 살펴보고, 이런 중국의 구상이 지닌 한계와 대응방향을 탐색하는 것을 주요 내용으로 한다.
Ⅱ. 톈진 선언과 중국의 글로벌 거버넌스 구상의 주요 함의
SCO의 역할 확대와 글로벌 거버넌스 개혁의 플랫폼화
SCO는 2001년 중국, 러시아, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 우즈베키스탄이 회원국 간의 협력과 평화 증진을 위해 설립한 정부간 기구다. 현재 이것은 중국, 러시아, 인도와 같은 주요 강대국과 중앙아시아 국가들, 그리고 이란과 벨라루스와 같은 신규 회원국이 포함된 다양한 국가의 연합으로 확대되어, 국경 안보 동맹에서 포괄적인 지역 기구로 발전했으며, 매년 열리는 SCO 정상회의는 안보, 경제, 그리고 관련 분야의 협력을 증진해 왔다. 2025년에는 20개국 이상과 10개 이상의 국제기구 지도자들이 정상회의 및 관련 행사에 참석하여 사상 최대 규모로 개최되면서, 중국의 글로벌 거버넌스 개혁 추진을 위한 주요 플랫폼으로 간주되고 있다.
상하이 국제문제연구원 자오롱 박사는 SCO의 발전은 다자주의의 부상을 상징하며, 강대국 간 경쟁이 지배하던 전후 질서에 긍정적인 요소를 불어넣고 있으며, 이 정상회의는 글로벌 사우스, 다극화, 그리고 강대국으로서 중국의 책임에 중요한 의미를 갖는 정상들이 참여하는 귀중한 플랫폼을 제공하고 있다고 주장한다.7) 또한 “다극화 시대에 SCO는 단순한 지역 포럼이 아니라 글로벌 거버넌스의 미래를 형성하는 전략적 기둥으로, 서구 중심의 제도 밖에서 협력을 추구하는 국가들의 중요한 집단(bloc)을 대표하는 것으로” 간주된다.8) 이로 인해, 수년간 미국 언론은 SCO와 BRICS 같은 중국 주도의 단체들을 새로운 글로벌 질서의 반영으로 규정하며, 이들이 언젠가 NATO나 G7 정상회의를 대체할 수 있다는 우려를 제기해 왔다.9)
이번 회의는 이런 우려를 더 심화시킬 것으로 보인다. 톈진회의 연설에서, 시진핑은 급변하는 세계가 한 세기 만에 전례 없는 중대한 변화를 겪고 있는 상황에서, SCO가 글로벌 거버넌스 구상 실행에 있어 주도적인 역할을 수행하고 모범을 보여야 한다고 강조했다. 그는 SCO가 지난 20년간 지역적인 문제를 처리할 뿐만 아니라, 많은 글로벌 거버넌스에 대한 새로운 신 이념들을 제시하며 거버넌스 체체 개혁과 건설의 적극적인 추진 역량이 되어 왔다고 강조하면서, 이제 100년 미증유의 대변화 국면에 직면하여 이 조직이 주도적 역할을 발휘하여 글로벌 거버넌스 구상 실행에 주도적 역할을 해야 한다고 주장했다. 또한 SCO 회원국은 국제적 공정성과 정의의 원칙을 고수하고, 국제 및 지역 문제에 건설적으로 참여하며, 남반구의 공동 이익을 수호해야 하고, 패권주의와 힘의 정치에 단호히 반대하며, 진정한 다자주의를 실천하여, 다극화된 세계와 국제관계의 민주화를 촉진하는 데 있어 핵심적 역할을 해야 한다고 역설했다.10)
더 나아가 시 주석은 SCO가 유엔(UN), 아세안(ASEAN), 유라시아경제연합(EAEU), 아시아 상호작용 및 신뢰구축회의(CICA) 등 다자간 메커니즘과의 협력을 확대하여, 국제경제 및 무역 질서를 공동으로 수호하고 세계 및 지역 거버넌스를 개혁할 것을 주장하면서,11) 이 과정에서 중국이 주도적인 역할을 할 것임을 분명히 했다. 그리고 이를 위한 중국의 역할 5가지를 구체적으로 명시했다: ① 거대한 시장이 제공하는 기회를 적극적으로 공유하고, SCO 산하 경제무역 협력의 고품질 발전을 위한 행동 계획을 지속적으로 이행한다; ②에너지, 녹색 산업, 디지털 경제 등 3개의 중국-SCO 협력 플랫폼과 과학기술 혁신, 고등교육, 직업기술 교육 등을 위한 3개의 협력 센터를 설립한다; ③ 향후 5년 동안 중국은 다른 SCO 국가들과 협력하여 수천만 킬로와트 규모의 태양광 발전과 수천만 킬로와트 규모의 풍력 발전 프로젝트를 추가로 시행한다; ④ 중국은 모든 당사자들과 협력하여 AI 응용 분야를 위한 성공적인 협력 센터를 구축하고 AI 개발의 성과를 공유할 의향이 있다; ⑤ 모든 당사자들이 베이더우(北斗) 위성 항법 시스템을 사용하는 것을 환영하며, 자격을 갖춘 국가들이 국제 달 탐사 기지 건설에 참여하도록 초대한다.12)
이런 주장은 비록 UN을 언급하기는 했지만, 미국과 서구 선진국들이 포함되지 않는 SCO를 플랫폼으로 중국이 주도하는 다자기구를 중심으로 하여 중국 주도의 글로벌 거버너스 개혁을 추진하고자 의지를 드러내는 것으로 볼 수 있다.
중국 주도의 글로벌 거버넌스 체제 구축 구상
시주석은 SCO 연설에서 UN을 비롯한 현재의 글로벌 거버넌스 제도가 미국의 역할 축소로 제 기능을 발휘하지 못할 뿐만 아니라, 중국을 비롯한 신흥 경제 대국의 급성장에 따른 국제경제에서의 영향력 변화를 반영하고 있지 못하다고 지적한다.13) 또한 과학기술 발전과 인프라 개발로 인한 글로벌 산업 환경의 근본적인 변화에 조응하지 못할 뿐만 아니라, 심해, 극지방, 우주, 사이버 공간, 인공지능(AI) 등 신흥 기술 영역에서 국가간 경쟁을 규율하는 규칙의 부재로 인한 위기 상황과 증가하는 비전통 안보 위기에도 효과적으로 대응하지 못하고 있다고 지적했다.14）바로 이런 문제들을 극복하기 위해서는 개혁을 통해 새로운 거버넌스 체제를 재구성해야 한다는 것이다. 그리고 글로벌 경제대국으로 부상한 중국이, 과학 기술의 발전과 인프라의 개발에 따른 근본적으로 변화된 산업환경과 신흥 기술 영역을 규율하는 새로운 기준을 제시하고, 국제사회의 다수인 글로벌 사우스의 이익을 반영하는 글로벌 거버넌스 개혁을 이끌겠다는 의지를 분명히 했다.
중국의 학계는 이런 개혁을 추진하는 데 있어 GGI는 ① 글로벌 거버넌스를 개혁하고 개선하기 위한 원칙, 방법, 그리고 경로를 제시하는 것으로, ② 중국이 새로운 시대를 맞아 국제사회에 제공하는 또 다른 중요한 공공재로써, 현시대에 걸맞게 기존 글로벌 거버넌스 체제를 개혁하는데 중요한 역할을 할 것이라고 강조한다.15) 한마디로 "GGI는 중국이 글로벌 거버넌스에서 무시할 수 없는 핵심 세력이자 지역 및 세계 평화와 발전의 수호자임을 보여주는 선구적인 중국의 솔루션"이다.16) 뿐만 아니라 이것은 중국이 글로벌 거버넌스 체제의 수동적인 수용자에서 선도적인 형성자로 전환해 나가는 데 있어 중국의 전략적 평정심과 자신감을 보여주는 것이고, 또한 책임 있는 강대국으로서의 중국의 의지와 역할을 구현한 것으로 간주한다.17)
더 나아가 중국의 규범을 표준으로 한 글로벌 거버넌스의 형성을 통해 글로벌 거버넌스 형성자로서의 선도적 역할을 할 것임을 분명히하고 있다. GGI는 글로벌 거버넌스를 개혁하고 개선하기 위해 따라야 할 원칙, 방법, 그리고 방향으로 다섯 가지 핵심 원칙(五个坚持: 주권 평등, 국제법 준수, 다자주의 실천, 사람 중심주의 옹호, 실질적 행동 중시)을 주장하고 있는데,18) 이것은 모두 중국 표준의 규범에 따라야 한다는 것을 의미한다.19) 이 5개 원칙은 중국이 자국에는 적용되고 모든 국가에는 적용되지 않는 절대주의적이지만 선택적인 국가 주권 개념과 같은 자국에 유리한 원칙들은 추진하지만, 보편적 인권과 같이 자신에게 위협적이라고 여겨지는 가치들을 소외시키는 것을 특징으로 한다.20)
신흥 분야 규칙 제정 추진을 통한 거버넌스 주도권 장악 의지 표명
시진핑의 SCO 연설은 심각한 거버넌스 결함으로 시급히 관심을 기울여야 할 영역을 명시하고 있으며, 아직 글로벌 거버넌스 표준을 만들지 못한 신흥 분야의 규범에 영향력을 발휘하는데 중점을 두고 글로벌 거버넌스 개혁을 시도함으로써, 신흥 분야에서 중국의 표준 지위를 확립하고자 하는 의도를 분명히 나타냈다. SCO회담에서 나온 연설과 문서는 4차 산업혁명 시대의 신흥 분야, 즉 인공지능(AI), 사이버 공간, 우주 공간 등 새로운 분야에서 규칙과 기준을 정립하고 현재의 상황을 움켜쥐려는 야망을 보여준다.
GGI는 글로벌 거버넌스 개혁 필요성의 근거로 기술 발전과 인프라 개발에 따른 글로벌 산업 환경의 근본적인 변화를 들고 있다. 즉 기술 발전과 인프라 개발은 사람, 자본, 상품의 자유로운 국경 간 이동을 촉진하여 국경 간 정보 전송을 더욱 효율적이고 편리하게 만들었다. 인터넷 기술은 무역 방식에 혁명을 일으켰고, 전자상거래 플랫폼은 국내 시장을 국제적 규모로 확장했으며, 전자 결제 방식은 경제 및 무역 교류를 더욱 촉진했다. 철도, 항공, 해운, 고속도로, 인터넷, 통신을 포함한 인프라 개발은 세계화를 가속화했다. 이처럼 산업 환경이 끊임없이 변화하면서 새로운 산업, 공급망, 가치 사슬이 등장하고 있지만, 무역 및 투자 규칙은 이런 새로운 현실을 따라가지 못하여 세계 경제, 무역 및 금융 거버넌스 개혁을 필요로 한다는 지적이다.
동시에 신흥 영역에서 규제되지 않은 경쟁이 새로운 안보 과제를 등장시키고 있지만, 이에 대한 대응책이 부족한 상황을 지적하고 있다. 즉 기술 발전은 사람, 기관, 그리고 국가의 활동을 심해, 극지방, 우주, 사이버 공간, 인공지능 등 새로운 영역으로 확장하고 있지만, 이러한 새로운 영역에는 확립된 규칙이 없으며, 무질서한 경쟁은 국가와 비국가 행위자 간의 전통적인 상호 작용에 도전하고 있다. 각국이 전략적 자원을 확보하고 개발 공간을 확장하며 이러한 새로운 영역에서 주도권을 잡기 위해 경쟁하면서, 이 새로운 영역은 국제 경쟁의 전장이 되었다. 따라서 신흥 영역을 규율하는 새로운 규칙 제정과 거버넌스 제도의 형성이 시급한 과제가 되고 있다는 것이다.21)
중국의 GGI의 제기는 글로벌 경제대국으로 부상한 중국이, 과학기술의 발전과 인프라의 개발에 따른 근본적으로 변화된 산업환경과 신흥 기술 영역을 규율하는 새로운 기준을 제시하는 글로벌 거버넌스 개혁을 이끌기 위한 의지를 분명히 하는 것으로 볼 수 있다.
기존 글로벌 거버넌스 틀 속에서 중국 표준의 규범 확산 시도
GGI는 글로벌 거버넌스 개혁에서 유엔 중심의 개혁을 주장함으로써 중국이 현 국제질서를 수정 혹은 대체하고자 한다는 비판을 비껴가고자 한다. 즉 중국은 GGI를 통해 현재의 국제기구의 규범과 원칙을 강조하고 그 권위를 수용해야 한다고 주장하면서 국제기구를 활용해 중국의 입장과 규범을 확산하려 하고 있다. 기존 거버넌스 체제를 무력화하거나 대체하려는 것이 아니라, 그것을 보다 공정하고 효과적으로 개혁하려는 방안이며, 윈윈 협력과 공동 발전을 목표로 한다는 것이다.22)
GGI는 유엔이 “현대 정치 및 경제 현실적 필요”에 부응하기 위해 개혁이 필요하다고 평가했지만, 이것이 “기존 국제질서를 전복시키거나 현재 국제체제 외부에 또 다른 프레임워크를 창설한다는 의미가 아니라, 기존 국제 체제와 국제 메커니즘의 집행 가능성과 효과성을 강화하는 것"임을 강조한다.23) 이처럼 GGI에 유엔 헌장의 목적과 원칙이 국제관계에서 보편적으로 인정된 기본 규범이기 때문에 반드시 준수되어야 한다고 명시하고 있음을 볼 때, 중국은 향후 유엔 등 국제기구에 대한 영향력을 기반으로 글로벌 거버넌스를 중국에게 유리하게 조정하려 할 것으로 보인다.
중국은 그동안 다양한 형태로 국제기구에 대한 영향력을 지속적으로 확대해 왔다.24) 이에 따라 유엔 등 국제기구에서 중국의 입지가 강해졌고 다양한 글로벌 정책에 영향을 미칠 수 있게 됐다. 따라서 중국은 GGI를 통해 국제기구의 규범과 원칙을 강조하고 그 권위를 수용해야 한다고 주장하면서 국제기구를 활용해 중국의 입장과 규범을 확산하려 할 것이다.25) 이를 통하여 중국이 이제 국제질서를 교란하는 존재가 아닌 국제질서의 수호자로 인식시키고, 기존 국제 제도에서 특권적인 지위를 확보하고 그 안에서 규범과 규칙을 수립하는 역량을 강화해 가려는 의도를 내포하고 있다. 이런 중국의 시도는 트럼프 대통령이 유엔 총회 연설에서 유엔의 목적 자체에 의문을 제기하며 공격적인 태도를 보임에 따라, 국제사회로부터 일정한 지지를 이끌어낼 가능성도 있다.26)
Ⅲ. 평가와 전망: 중국 주도의 글로벌 거버넌스 체제 구축의 한계와 대응 방향
중국은 미국을 비롯한 서구 국가들이 참여하지 않는 거버넌스 기제인 SCO가 유엔, 아세안(ASEAN), 유라시아경제연합(EAEU), 아시아 상호작용 및 신뢰구축회의(CICA) 등 다자간 메커니즘과의 협력을 확대하여, 국제경제 및 무역 질서를 공동으로 수호하고, 세계 및 지역 거버넌스를 개선할 것을 주장한다.27) SCO가 중공(CCP)이 국제 체제 변화를 추진하는 데 있어 점점 더 중요한 역할을 하는 수단이라는 인식이다. 2024년 아스타나 선언에서 SCO가 "다극 세계의 핵심 다자간 기구 중 하나로" 언급된 된 바와 같이,28) 중국은 SCO를 자국의 이미지에 맞는 국제 시스템을 구축하는 도구로 활용하고자 노력하고 있으므로, 앞으로도 그 위상은 계속 확대될 것으로 예상된다.
특히 중국은 AI, 사이버 공간, 우주 공간, 심해 등 아직 거버넌스 표준이 만들어지지 못한 신흥 분야의 거버넌스 표준을 주도하고, 글로벌 거버넌스에서 소외된 수적으로 다수인 글로벌 사우스의 역할을 강조하며, 유엔을 중심으로 개혁을 제기함으로써 수정주의적 접근이라는 비판을 비껴가고자 한다. 이것은 미국이 유엔에 대한 노골적인 비판을 제기하고, 기후 협약과 세계보건기구 등 각종 다자 기제에서 역할을 철수하고 있으며, 안보 영역에서 동맹관계도 불확실성이 커지는 상황에서, 미국의 빈 공간을 파고드는 중국의 전략이며, 미국의 공백을 메우는 의미있는 파장으로 작동할 가능성이 있다.
글로벌 거버넌스에서 철수하는 미국의 빈자리를 파고드는 중국
시 주석은 트럼프의 "미국 우선주의" 정책이 만들어 낸 빈틈을 파고들면서 미국과 직접 경쟁하지 않고도 중국 중심의 세계를 구축할 수 있는 기회의 창을 엿보고 있다. 트럼프가 관세문제로 브라질 및 인도 지도자들과 불화를 빚는 동안, 시주석은 “보호무역주의에 대한 저항"으로 협력을 모색하며 두 주요 강대국과의 관계 강화를 추진했다. 또한 트럼프 대통령이 세계 대부분 국가에 관세를 부과하고 미국의 대외 원조를 중단하는 동안, 시 주석은 개도국 지도자들의 환심을 사고 있다. 중국은 지난 6월 아프리카 상품에 대한 관세 인하를 발표했고, 9월에는 개도국의 경제 성장에 도움이 되도록 세계무역기구(WTO) 개혁을 위한 노력 의지를 밝혔다. 그리고 트럼프가 AI 행동 계획을 "경쟁에서 승리"라는 이름하에 기술 민족주의를 내세우고 있는 반면, 중국은 "AI 시대의 글로벌 연대"라는 주제로 연례 세계 인공지능 컨퍼런스를 개최하며, 중국이 AI의 이점을 공유하고자 한다고 주장하고 이를 위한 새로운 글로벌 AI 거버넌스 프로젝트를 발표했다. 더 나아가 트럼프가 기후변화를 "역대 최대의 사기극"이라고 비난하고 정상회의에 불참한 반면, 시진핑 주석은 배출량 감축 목표를 설정했다.29）
이런 상황에서 지난 9월 SCO 회원국들은 텐진선언을 통해 다극 세계질서를 천명하며 미국 중심의 국제질서에 대한 개혁 의지를 나타냈으며, AI 협력과 SCO 개발은행 설립 등을 통하여 기술과 경제협력 확대를 천명했다. 중국은 바로 이런 SCO 움직임을 주도하면서 저물어가고 있는 미국 주도의 국제질서의 빈 공간을 파고들며 국제질서 주도 의지를 나타내고 있다. 이를 위해 시주석은 톈진 SCO 정상회담에서 푸틴 러시아 대통령 및 모디 인도 총리와 회동하고 유라시아 대륙 18명의 정상들과 회동했다. 곧이어 개최된 전승절 80주년 열병식에서 대규모 군사 퍼레이드를 주재하며 급속도로 성장하는 중국의 신형무기를 과시했다. 뒤이은 9월 8일에 SCO와 함께 비서방 협력체의 양대축을 구성하고 있는 브릭스(BRICS) 정상회의에서도 글로벌 거버넌스 구상을 제기하며 주도적인 역할을 했다.
주목할 점은 시 주석은 중국을 새롭게 부상하는 다극 세계의 중심축으로 자리매김하도록 시도함과 동시에, 미국을 국제 체제에서 주도적인 위치에서 몰아내거나 기존 질서를 전복하는 대신, 트럼프가 미국의 역할을 신속하고 자발적으로 철수하는 상황을 이용하고 있다는 점이다. 중국은 기존 제도 내에서 중국의 권력과 위신을 구축하고, 그 중심을 중국으로 이동시키려 하고 있다. 세계 최대 규모의 제조업 기반과 무역국가 지위를 이용하여 중국은 이미 강력한 무역 관계에 새로운 유형의 파트너십을 조용히 쌓아 올리면서 미국이 물러선 빈자리를 파고 들고 있다. 시간이 지남에 따라 더 많은 국가가 미국이 아닌 중국을 가장 중요한 관계로 여기게 하려는 것이 목표다. 트럼프 정부의 "미국 우선주의"가 지속되는 한 미국은 국제기구에서 중국에 열린 공간을 제공할 가능성이 높다.
중국 주도의 거버넌스 체제 구축의 한계와 한국의 대응 방향
중국은 일방주의와 보호무역을 강화하는 미국에 대한 공격과 미국이 철수한 공간을 비집고 들어가 글로벌 거버넌스의 새로운 규칙과 규범을 만들어가고자 하지만, 그 시도가 낙관적이지만은 않다.
우선, 중국이 글로벌 거버넌스 개혁을 주도할 중요 플랫폼으로 설정하고 있는 SCO가 과연 통일적 협력의 구심점이 될 수 있을 것인가에 대한 의문이다. 가령 SCO 핵심 국가인 중국과 러시아는 현재 양호한 협력관계를 형성하고 있지만, 역사적으로 양국 사이에는 주도권 경쟁이 치열하게 존재해 왔으며, 우크라이나 전쟁 상황과 미국과의 관계에 따라 균열이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 또한 인도와 중국의 국경 분쟁 역시 언제든지 폭발할 수 있는 잠재적 갈등 요인으로 도사리고 있다. 비록 이번 SCO회의에 모디 총리가 2018년 이후 처음으로 중국을 방문하여, 중국과의 경제 및 인적 관계 강화를 위한 메커니즘 재개와 함께 국경 문제 해결을 위한 진전을 바라는 바람을 표명했지만, 모디 총리가 전승절 열병식에 참여 없이 귀국하는 등, 인도의 신중한 균형적 자세는 양국 사이에 존재하는 근본적인 구조적 긴장과 뿌리 깊은 불신이 여전히 관계 전환을 가로막고 있음을 암시한다.
둘째, 중국이 과연 글로벌 거버넌스를 주도할 수 있을 소프트파워 자원을 확보할 수 있는가이다. 주지하다시피 전후 미국의 글로벌 거버넌스의 주도는 경제적인 공공재의 제공뿐만 아니라, 민주, 인권, 자유 등의 가치를 통해 국제사회의 동의를 확보함으로써 가능했다. 한마디로 글로벌 거버넌스의 주도는 거버넌스 체제를 작동시키는 가치와 규범, 규칙을 주도할 수 있을 때 가능하지만, 이 점에서 중국이 갈 길은 멀다. 시주석은 이른바 ‘두 개의 결합(마르크스주의와 중국의 실재와의 결합; 마르크스주의와 중국의 전통문화의 결합)’에 기초한 ‘중국식 현대화’의 길을 감으로써 ‘신문명’을 창조하고 국제질서를 주도하는 ‘중국몽’을 이룩할 것임을 천명하고 있다. 그러나 중국 공산당이 이끄는 마르크스주의와 중국의 전통문화(특히 유가 사상)에 기초하여 등장할 정치제도와 가치체계가 과연 국제사회에 수용되어 중국 표준의 글로벌 거버넌스 체제를 형성할 수 있을 것인가에 대해서 여전히 부정적인 상황이다. 실제로 많은 국가들이 중국 중심의 세계질서에 대하여 불안감을 가지고 있으며, 이것은 영토 분쟁과 정치적 갈등을 경험한 아시아 국가들에서 더 부각되고 있다. 지난 10년 동안 중국정부는 주요 무역 상대국에 대한 징벌적 경제 조치부터 남중국해에서 영유권 주장국에 대한 해상 폭력까지, 이웃 국가들의 반발을 불러일으켜 왔다.30)
상술한 바와 같이 미국과 중국의 전략경쟁은 AI 시대의 등장에 따른 새로운 과학기술 거버넌스의 형성이라는 시대적 과제하에서 경제와 안보 영역을 넘어 가치와 규범의 영역으로까지 확대되어 전개되고 있다. 중국은 ‘중국식’ 가치체계에 기초한 ‘중국식 현대화’와 ‘신문명 창조’라는 거시적인 비전을 제기하며 글로벌 거버넌스 체제의 주도 의지를 피력하고 있다. 따라서 미중 간의 전략경쟁은,경제와 안보영역을 넘어 자유주의 가치와 마르크스주와 전통문화(유가)로 대표되는 문명 간의 충돌을 수반하면서, AI시대를 선도할 과학기술 거버넌스의 표준지위 경쟁과 동시에 나타남으로써, 매우 지루하고 긴 과정이 될 것이다.
이런 과정에서 한국이 어떤 입장을 취할 것인가는 새롭게 등장하는 국제질서에서 한국의 국제적 위상과 관련된 문제이며, 향후 100여 년 이상의 미래 세대의 삶의 형태를 결정하는 중요한 문제이기도 한다. 이런 상황에서 외교 정책 방향에 유연성과 선택권을 유지해야 한다는 하스(Hass)의 주장은 매우 의미있는 지적으로 보인다. 그는 이 전환기 동안 미국이나 중국과 동맹하여 선택지를 제한하는 국가들은 단기적인 예측 가능성에 치중하여 미래의 이득을 놓칠 수 있다는 경고를 내놓고 있다.31)
따라서 우리는 우리가 장기적으로 추구해야 할 과학 기술적인 지위, 가치와 제도, 안보적인 이익을 종합적으로 평가한 것에 기반한 국가 대전략의 관점에서 대응 전략을 모색해야 할 것이다. 중단기적으로는 우선, 한미동맹에 기반하여 안보 역량과 선진 기술력을 확보하면서, 글로벌 체제 전환과정에서 한국의 국력을 최대한 제고하고 이런 국력에 걸맞은 국가적 위상을 확립하도록 해야 할 것이다. 동시에 국제질서의 다극화 추세 속에서 미중 양국 중심의 외교 틀을 초월하여 다극화 질서 추세에 걸맞은 전략적 준비를 진행해야 하며, 이를 위해 아세안, 중앙아시아, 남미, 중동, 아프리카 등 글로벌 사우스국가들 뿐만 아니라, 유럽과 러시아 등 외교관계의 다변화를 적극적으로 추진해야 할 것이다.
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*각주
1) Daniel Markey•Asfandyar Mir•Peter Slezkine•Yun Sun•Elizabeth Threlkeld, “Implications of the SCO Summit Week in China,” STIMSON September 5, 2025, https://www.stimson.org/2025/implications-of-the-sco-summit-week-in-china/(검색일: 2025.10.2.)
2) Arran Hope, “SCO Summit Focuses on Shaping Emerging Frontiers,” Jamestown Institution: China Brief Vol. 25 Issue.16, Sep. 5, 2025.
3) GDI는 개발협력을 통해 국제 발전 불균형 해소에 중점을 두고, GSI: 안보 문제를 대화와 협상으로 해결하자는 제안이며, GCI: 문명 간 교류와 상호 존중 촉진을 추구하고, GGI: 거버넌스 체계의 개혁 방향과 원칙을 명확히 제시하는 것을 주요 내용으로 한다.
4) 蔺紫鸥, “全球治理倡议：富有远见的中国方案,” 『光明日报』（2025.9.3.(13版)）
5) 브릭스(BRICS)는 원래 브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카공화국으로 구성되었지만, 현재는 약 10개국의 정회원국과 약 10개국의 협력국으로 확대되어 "대브릭스 협력" 연맹을 형성하고 있다. "대브릭스"는 남반구 국가들 간의 협력을 위한 핵심 플랫폼으로 여겨지며, 인구는 전 세계 인구의 절반을 넘는다. 브릭스 회원국과 협력국의 GDP 합계는 전 세계 GDP의 약 30%를 차지한다.
6) 习近平, “团结合作 砥砺前行-在金砖国家领导人线上峰会的讲话（全文）(2025.9.8. 北京）,” 来源：外交部网站(검색일: 2025.9. 25).
7) “How Chinese Scholars View the 2025 SCO Summit,” China Affairs, Sep 03, 2025
8) Muflih Hidayat, “Shanghai Cooperation Organisation Summit Reshapes Global Power Dynamics,”https://discoveryalert.com.au/news/shanghai-cooperation-organization-2025-global-power-dynamics/September 20, 2025.
9) Daniel Markey•Asfandyar Mir•Peter Slezkine•Yun Sun•Elizabeth Threlkeld(2025).
10) 习近平, “凝聚上合力量 完善全球治理-在“上海合作组织+”会议上的讲话(全文)(2025.9.1.,天津）,” 来源：中国政府网站(검색일: 2025.9.10).
11) 习近平, “凝聚上合力量 完善全球治理-在“上海合作组织+”会议上的讲话(全文)(2025.9.1.,天津）,” 来源：中国政府网站(검색일: 2025.9.10).
12) 习近平(2025).
13) 蔺紫鸥(2025).
14) 樊吉社, “全球治理倡议：改革完善全球治理体系的中国方案,” 『理论网-学习时报』 (2025.10.1.)
15) 樊吉社(2025).
16) 蔺紫鸥(2025).
17) 刘贞晔, “全球治理倡议：新愿景、新理念、新路径,” 『爱思想』https://www.aisixiang.com/
data/167141.html(검색일; 2025-9-12).
18) “The Global Governance Initiative Comes at the Right Time, Points the Way Forward, and Demonstrates Responsibility,” Ministry of Foreign Affairs PRC, September 1, 2025(검색일: 2025. 9.10).
19) Arran Hope(2025).
20) Jeffrey Prescott and Julian Gewirtz, “China Goes on Offense: Beijing’s Plans to Exploit American Retreat,” Foreign Affairs September 29, 2025
21) 樊吉社(2025).
22) 樊吉社(2025).
23) 刘贞晔(2025).
24) 미국 전략국제문제연구소(CSIS)는 이미 2024년 보고서를 통해서 2021년 기준 15개 주요 유엔 기관 중 국제식량기구(FAO), 국제민간항공기구(ICAO), 국제전기통신연합(ITU), 유엔산업개발기구(UNIDO)의 수장이 중국인임을 지적하며 국제기구에 대한 중국의 영향력을 우려했다. 2025년 중국의 유엔 분담금 비율은 올해 처음으로 20%를 넘어 미국의 22%에 근접했고, 세계은행을 비롯한 국제개발협회(IDA), 국제농업개발기금(IFAD), 유엔세계식량계획(WFP), 유니세프(UNICEF) 등에 대한 중국의 기여금도 지난 10년 동안 4배 이상 늘었다.
25) Arran Hope(2025).
26) Jeffrey Prescott and Julian Gewirtz(2025).
27) 习近平(2025).
28) “上海合作组织成员国元首理事会阿斯塔纳宣言,” (2024.7.4.)
https://chn.sectsco.org/20240704/1421621.html(검색일: 2025.10.1.),
29) Jeffrey Prescott and Julian Gewirtz(2025).
30) Jeffrey Prescott and Julian Gewirtz(2025).
31) Ryan Hass, “Will Trump Revolutionise American Foreign Policy?” Brookongs Institution 17 Sep 2025.
[참고문헌]
Arran Hope, “SCO Summit Focuses on Shaping Emerging Frontiers.” Publication: China Brief Vol.25 Issue.16, Sep. 5, 2025.
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