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중국 자발적 탄소시장(VCM) 2.0 시기(2024~)의 주요 정책 변화

김혜진 소속/직책 : 경남대학교 중국학과 / 교수 2025-11-12

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[CSF] 중국 자발적 탄소시장(VCM) 2.0 시기(2024~)의 주요 정책 변화 - 김혜진.pdf

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■ 자발적 탄소시장(VCM)의 의미 및 글로벌 현황

1997년 교토의정서(Kyoto Protocol)에서 탄소배출권 거래제(ETS)가 처음 제시되고, 2015년 파리기후변화협약(Paris Agreement)에서 국가 온실가스 감축목표(Nationally Determined Contribution, NDC) 설정 · 제출이 의무화됨에 따라, 각국에서는 탄소배출권을 거래할 수 있는 탄소시장을 적극 건설해 왔다.

탄소시장은 크게 정부 주도의 ‘규제적 탄소시장(Compliance Carbon Market, CCM)’과 민간 중심의 ‘자발적 탄소시장(Voluntary Carbon Market, VCM)’으로 구분된다. 규제적 탄소시장(CCM)은 정부가 탄소배출 총량을 설정한 다음 탄소감축 의무 기업을 지정하고 탄소 배출량을 할당하면, 이 기업들이 거래소 안에서 탄소배출권을 서로 거래할 수 있도록 한 시장이다. 반면, 자발적 탄소시장(VCM)은 민간이 자발적으로 탄소감축 프로젝트를 시행하고, 이를 통해 획득한 감축 실적을 탄소 크레딧의 형태로 거래하는 시장을 의미한다.

표 1. 규제적 탄소시장(CCM)과 자발적 탄소시장(VCM) 비교

자료 : 키움증권(2024)

규제적 탄소시장(CCM)은 탄소감축 의무 기업들이 탄소배출 총량 내에서 이를 거래할 수는 있으나 추가적인 감축분의 창출은 불가능하며, 향후 민간 부문의 다양한 탄소 크레딧 거래 수요를 충족시키기도 어렵다는 한계가 있다. 이와 비교할 때, 자발적 탄소시장(VCM)은 다양한 사회 주체들에 탄소시장 참여 기회를 제공함으로써 탄소시장의 규모를 크게 확대할 수 있다. 이에 규제적 탄소시장(CCM)의 한계를 보완하고 이와 병행 발전하는 차원에서 자발적 탄소시장(VCM)에 대한 관심이 높아지고 있다.

자발적 탄소시장(VCM)의 규모는 2020년 이후부터 급격한 성장세를 보여 왔으며, 2021년에는 21억 달러로 사상 최고치를 기록하였다. 현재 국제기구, 개별 국가 또는 민간 기관 등이 탄소 크레딧을 발행하고 있는데, 자발적 탄소감축 프로젝트 시행 여부에 따른 탄소 배출량 비교를 통해 탄소를 얼마만큼 감축하였는지를 검증하고 그 양에 따라 발행한다. 대표적으로 비영리기구 베라(Verra)가 발행하는 탄소 크레딧은 2023년 기준 62.7%로 전체 시장의 절반 이상을 차지하였다.¹⁾

그림 1. 글로벌 자발적 탄소시장(VCM) 규모 추이

자료 : 키움증권(2024)

그러나 2023년 초 베라(Verra)가 인증한 탄소 크레딧에 대한 그린워싱(Greenwashing) 논란²⁾이 불거지며 자발적 탄소시장(VCM)의 규모는 2021년 정점을 찍은 이후 2024년까지 3년 연속 감소 추세를 보이고 있다. 이에 탄소 크레딧 인증 방식에 대한 투명성을 확보하고 이를 통해 자발적 탄소시장(VCM)의 신뢰를 회복하는 것이 자발적 탄소시장(VCM)의 운영에 있어서 중요한 과제로 등장하였다.

■ 중국의 자발적 탄소시장(VCM) 1.0 시기(2012~) : 개설, 거래 중단 및 재개

중국은 2013년 탄소배출권 거래제를 도입하고, 2013년 선전(深圳)을 시작으로 2016년 푸젠(福建)까지 총 8개의 시범 지역을 지정하여³⁾ 거래를 시행해왔다. 또한 2021년에는 탄소배출권 거래를 전국으로 확대하기로 결정하고, 상하이(上海)에 전국 단위의 탄소배출권 거래센터를 설립하였다.

전국성 탄소배출권 거래센터는 초기에는 탄소 배출량이 가장 많은 전력 산업에 집중하였는데, 전국성 탄소배출권 거래센터가 전력 기업을 대거 흡수하면서 8개 시범 지역 탄소배출권 거래소는 그 비중이 크게 축소되었다. 전국성 탄소배출권 거래센터는 올해 초 대상 업종을 철강, 시멘트, 알루미늄 제련 산업까지 확대하기로 결정하였으며⁴⁾ 앞으로도 꾸준히 대상 업종을 확대해 나갈 계획에 있어, 8개 시범 지역 탄소배출권 거래소는 전국성 탄소배출권 거래센터와 점진적으로 통합될 것으로 예상된다.

한편, 중국은 시범 지역에서 탄소배출권 거래가 시작되기 한 해 전인 2012년에 이미 자발적 탄소시장(VCM)을 개설하였는데, 중국의 자발적 탄소시장(VCM)에서 거래되는 배출권은 ‘상쇄배출권(China Certified Emission Reduction, CCER)’으로, 규제적 탄소시장(CCM)에서 거래되는 ‘할당배출권(China Emission Allowance, CEA)’과 구분된다. 상쇄배출권(CCER)은 8개 시범 지역 탄소배출권 거래소에서 할당배출권(CEA)과 병행하여 거래되었다.

중국은 규제적 탄소시장(CCM)에서 탄소 배출량을 할당받은 기업이 자발적 탄소시장(VCM)에서 상쇄배출권(CCER)을 구매함으로써 배출량의 일부(거래소별로 다르며 3~10%, 전국성 탄소배출권 거래센터는 5%)를 상쇄할 수 있도록 허용하였다. 이렇듯 규제적 탄소시장(CCM)에서 생겨난 탄소감축 의무를 자발적 탄소시장(VCM)에서 일부 이행 가능하도록 함으로써 두 개 시장은 시스템적으로 서로 연동되었을 뿐만 아니라 자발적 탄소시장(VCM)에서의 실제 수요가 창출되었다고 할 수 있다.

그러나 중국은 2017년 3월, 상쇄배출권(CCER) 공급 과잉, 거래량 감소, 가격 하락 등을 이유로 자발적 탄소시장(VCM)의 신규 프로젝트 신청 접수를 중단하게 된다. 2012년 개설 이후부터 2017년 3월까지 승인된 프로젝트는 총 2,852개, 실제 감축량을 등록한 프로젝트는 총 234개로 나타났으며, 프로젝트 유형은 풍력발전, 태양광발전 등 재생에너지가 가장 큰 비중(71.2%)을 차지하고 있는 것으로 나타났다.⁵⁾ 신규 프로젝트 신청 접수가 중단된 이후에는 중단 시점 전에 인증받은 상쇄배출권(CCER)만 소규모로 거래되어 왔다.

그림 2. 중국 자발적 탄소감축 프로젝트 분야(2012~2017)

자료 : 한국환경산업기술원(2023)

그러나 2023년 말 경 거래 가능한 남은 상쇄배출권(CCER)은 약 1,000만 톤에 불과하여 상쇄배출권(CCER) 공급이 크게 부족한 상황이 발생하게 된다.⁶⁾ 전국성 탄소배출권 거래센터의 거래 규모는 전력 산업 기준 약 51억 톤으로, 그 중 5%를 상쇄배출권(CCER) 구매로 상쇄한다고 가정하면 상쇄배출권(CCER)의 잠재 수요는 2.55억 톤에 달한다. 여기에 최근 추가된 철강, 시멘트, 알루미늄 제련 산업까지 포함하면 거래 규모는 약 80억 톤이 되어, 상쇄배출권(CCER)의 잠재 수요는 최대 4억 톤까지 늘어난다는 계산이 나온다.

이렇듯 상쇄배출권(CCER) 공급 부족과 높은 잠재 수요는 자발적 탄소시장(VCM) 거래가 시급히 재개되어야 하는 논리로 작용하였다. 이에 2024년 1월, 자발적 탄소시장(VCM)의 신규 프로젝트 신청 접수가 다시 시작되면서 사실상 7년간 중단되었던 자발적 탄소시장(VCM) 거래가 재개된다. 중국의 자발적 탄소시장(VCM)이 개설, 거래 중단 및 재개의 과정을 거치는 동안의 주요 문제점은 무엇이었으며, 이러한 문제점을 해결하기 위해 어떠한 보완 조치를 취하였는지를 살펴보면 다음과 같다.

■ 중국의 자발적 탄소시장(VCM) 2.0 시기(2024~) : 기존의 문제점과 보완 조치

1. 상쇄배출권(CCER) 거래 플랫폼 단일화

자발적 탄소시장(VCM) 거래가 재개되기 이전, 상쇄배출권(CCER)은 8개 시범 지역 탄소배출권 거래소에서 분산적으로 거래되었는데, 이는 자발적 탄소시장(VCM)의 심각한 분리 · 단절을 야기하였다. 각 시범 지역 탄소배출권 거래소는 상쇄배출권(CCER) 거래 규정이 각기 달랐을 뿐만 아니라, 대부분 그 지역의 자체적인 표준에 따라 발행되어 그 지역 내에서만 유통되는 지역성 상쇄배출권(CCER)이 거래되고 있었다.⁷⁾

이로 인해 상쇄배출권(CCER)은 지역별로 거래 상품과 거래 방식 등이 크게 차이나게 되었다. 또한 상쇄배출권(CCER) 거래가 너무 많은 곳에서 이루어지다 보니 거래량이 적고 유동성이 떨어져 가격이 제대로 형성되지 못하였다.⁸⁾ 뿐만 아니라, 동일한 상쇄배출권(CCER)이 여러 곳에서 중복으로 발행되거나 중복으로 상쇄에 이용되는 경우도 발생하였다.⁹⁾

그러나 2024년 자발적 탄소시장(VCM) 거래가 재개되면서부터 기존에 분산되어 있던 상쇄배출권(CCER) 거래가 베이징 거래소(北京绿色交易所)로 일원화되었다. 이에 따라 기존의 상쇄배출권(CCER)의 지역별 편차 문제, 거래량 및 유동성 문제, 그리고 중복 발행 · 상쇄 문제 등은 상당 부분 해소될 것으로 보인다. 상쇄배출권(CCER) 거래가 베이징 거래소(北京绿色交易所)로 일원화된 것은 장기적으로 탄소배출권 거래를 전국 단위로 통합하려는 목표에 호응하는 방향으로 변화된 것이라고 할 수 있다.

2. 프로젝트 방법론(Methodology) · 제3자 검증기관 재정비

자발적 탄소시장(VCM)에서 ‘방법론(Methodology)’¹⁰⁾은 자발적 탄소감축 프로젝트의 타당성을 평가하는 기준으로, 탄소 크레딧의 신뢰도를 결정짓는 핵심 요인이라고 할 수 있다. 중국의 경우 자발적 탄소시장(VCM) 거래 재개 이전에는 무려 200개에 달하는 방법론이 사용되고 있었는데, 이렇듯 수적으로 방대한 방법론은 자발적 탄소감축 프로젝트의 인증 절차에 상당한 혼선을 유발하였다.¹¹⁾

그러나 중국 생태환경부는 2023년 10월, 200개에 달하던 방법론을 전면 재정비하여 일차적으로 4개 분야(조림 탄소흡수원, 태양열발전, 해상풍력발전, 맹그로브숲 조성)의 방법론을 승인하였으며, 2024년 추가적으로 2개 분야(탄광 저농도 가스 및 배기가스 이용, 고속도로 터널 조명시스템 에너지 절약)의 방법론을 승인하여 현재까지 총 6개의 방법론이 승인되어 있는 상황이다. 생태환경부는 추후 다른 분야에서도 방법론을 순차적으로 승인해 나갈 계획에 있다.

한편, 상쇄배출권(CCER)을 발행하기 위해서는 독립적인 기관이 자발적 탄소감축 프로젝트 실시 전 · 후에 프로젝트의 적합성을 심사하고 감축량을 검증하는 제3자 검증 절차를 거쳐야 한다. 자발적 탄소시장(VCM) 재개 이전에는 수많은 제3자 검증기관이 난립해 있었을 뿐만 아니라, 부실한 검증 내용으로 인해 허위 감축 논란이 종종 발생하였다.¹²⁾

이에 생태환경부는 제3자 검증기관을 새롭게 선정하기로 결정하고 2024년 6월, 중국품질인증센터(中国质量认证中心有限公司) 등 총 5개의 제3자 검증기관을 승인하였다. 생태환경부는 앞으로도 제3자 검증기관에 대한 지속적인 평가를 통해 추가 승인 또는 승인 취소를 결정하겠다는 계획이다. 이러한 조치들은 자발적 탄소감축 프로젝트 인증 절차의 혼선을 줄이고, 제3자 검증 절차의 전문성과 공정성을 높이는 데 일조할 수 있을 것으로 보인다.

3. 배출권 거래 방식의 투명성 제고

자발적 탄소시장(VCM) 거래가 재개되기 이전, 상쇄배출권(CCER) 거래는 대부분 당사자 간의 협의 양도(协议转让)로 이루어졌는데, 이는 매매 양측이 상쇄배출권(CCER)을 발행하기 전, 심지어 자발적 탄소감축 프로젝트를 시행하기도 전에 미리 매매 협정을 체결하고 거래 물량, 거래 가격 등을 약정하는 방식이다.¹³⁾

이런 식으로 상쇄배출권(CCER) 거래가 당사자 간에 사적으로 이루어지다 보니 거래 정보 공개가 불충분하여 실제 거래된 물량과 가격 등이 부정확할 뿐만 아니라, 가격 형성이 시장 시스템 하에서 이루어지지 않아 거래 가격의 차이가 크고 가격 예측이 어렵게 되었다.¹⁴⁾ 이에 이러한 협의 양도 방식은 거래의 투명성이 떨어진다는 비판이 계속 제기되어 왔다.

그러나 2024년 자발적 탄소시장(VCM) 거래가 재개되면서부터 모든 상쇄배출권(CCER) 거래는 베이징 거래소의 온라인 플랫폼을 통한 공개 거래만 가능하게 되었다. 이렇듯 모든 거래 정보가 거래소의 플랫폼에 등록 및 공시되도록 함으로써 거래의 투명성이 보다 높아졌다고 할 수 있다.

표 2. 중국 자발적 탄소시장(VCM) 거래 재개 전 · 후 변화

자료 : 저자 작성

■ 우리나라 자발적 탄소시장(VCM)에 대한 시사점

우리나라의 자발적 탄소시장(VCM)은 이제 본격적으로 출범하는 단계에 있다. 대한상공회의소는 2023년 초, 기업의 탄소감축 활동을 객관적으로 평가할 수 있는 방법론을 개발하고 그 성과를 인증하기 위해 탄소감축인증센터를 설립하고 ‘한국형 탄소감축 인증표준(KCCI Carbon Standard, KCS)’을 개발하였다. 또한 같은 해 말에는 탄소 크레딧(KCCI Certified Reduction, KCR)을 거래할 자발적 탄소시장(Centero)을 개설하였다. 이후 2024년 8월까지 총 17건의 자발적 탄소감축 프로젝트가 등록되었으며, 총 1,201,489톤 규모의 탄소 크레딧이 검증을 거쳐 발행된 것으로 나타나고 있다.¹⁵⁾

중국의 자발적 탄소시장(VCM)은 2012년에 이미 개설되어 우리나라보다 10년 가량 앞선 셈이다. 그러나 자발적 탄소시장(VCM) 이슈와 관련해서는 서두르는 것이 능사가 아니라는 비판적 시각도 존재한다. 국내에서 자발적 탄소시장(VCM)이 논의되는 가장 큰 이유는 규제적 탄소시장(CCM) 대비 저렴하게 크레딧 구매가 가능하고 이를 손쉽게 기업 홍보에 이용할 수 있기 때문이며, 자발적 탄소시장(VCM) 활성화를 주장하는 것은 산업계의 그린워싱을 부추기는 것에 불과하다는 것이다.¹⁶⁾

중국의 자발적 탄소시장(VCM)은 상대적으로 이른 시기에 개설되었으나 거래가 7년 가까이 중단되었다가 최근에야 재개되는 등 시행착오를 겪어 왔으며, 이는 중국의 자발적 탄소시장(VCM)이 최근 국제사회에서 겪고 있는 것과 유사한 신뢰성 위기를 겪었음을 보여준다. 중국의 경우 규제적 탄소시장(CCM)에서 생겨난 탄소감축 의무를 자발적 탄소시장(VCM)에서 이행 가능하도록 함으로써 서로 간에 수요 · 공급처의 역할을 하고 있는데, 이는 기업이 탄소감축 의무를 이행할 수 있도록 지원한다는 취지와 다르게 기업이 감축 의무를 회피하는 통로를 열어두었다는 지적이 있을 수 있다.¹⁷⁾

또한 글로벌 자발적 탄소시장(VCM)이 국제적인 검증 체계를 갖추며 신뢰성 위기에 대응하고 있는 것과 비교할 때, 중국의 자발적 탄소시장(VCM)은 최근 거래 재개를 맞이하여 여러 가지 보완 조치를 취하였음에도 여전히 글로벌 수용성이 떨어진다는 평가가 많다. 이에 중국의 자발적 탄소시장(VCM)이 중국 내수용에 그치지 않고 글로벌 시장에서도 인정받기 위해서는 계속해서 투명성을 높이기 위한 노력을 기울일 필요가 있을 것이다.

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*각주

1) “자발적 탄소 시장(VCM) 동향 점검”, 키움증권, 2024.8.19, p.5

2) 2023년 초 영국의 언론사인 가디언(The Guardian)은 베라(Verra)가 산림 온실가스 감축 프로젝트(Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation plus, REDD+)에서 인증한 탄소 크레딧의 94%가 실제로는 온실가스 감축 효과가 없다는 조사 결과를 발표함

3) 2013년 선전(深圳), 상하이(上海), 베이징(北京), 광둥(广东), 톈진(天津), 2014년 후베이(湖北), 충칭(重庆), 2016년 푸젠(福建)이 차례대로 지정됨

4) “全国碳市场大扩围，80亿吨碳排放纳入管控体系”, 能源杂志, 2025.3.20, https://www.inengyuan.com/juececankao/14389.html

5) 『중국 상쇄배출권(CCER) 프로젝트 추진현황』, 한국환경산업기술원, 2023.8, p.17

6) 중국은 2020년 “두 개의 탄소(双碳, 2030년 탄소피크, 2060년 탄소중립)” 목표 선언 이후 2년을 주기로 탄소감축 이행 상황을 점검하고 있는데, 제1차 이행 주기(2020~2021년)에 총 3,273만 톤 규모의 상쇄배출권(CCER)이 규제적 탄소시장(CCM)의 배출량 상쇄에 사용된 것으로 나타났으며, 이러한 추세로 볼 때 제2차 이행 주기(2022~2023년)에는 상쇄배출권(CCER) 수요를 충족시키기 어려울 것이라는 우려가 작용함, 黄绍军, 「碳中和目标下我国CCER重启面临的困境与对策建议」, 『西南金融』, 2023, p.26

7) 대표적으로 푸젠의 FFCER(Fujian Forestry CER), 베이징의 BCER(Beijing CER), 광둥의 PHCER(Pearl River Delta Hydro CER) 등을 들 수 있음, 鲁政委 외, 「"碳中和"愿景下我国CCER市场发展研究」, 『西南金融』, 2022, p.8

8) 상동, p.27

9) 平倩 외, 「国内外自愿碳市场发展现状与前景展望」, 『国际石油经济』, 2025, p.82

10) 자발적 탄소감축 프로젝트와 관련하여 적용 범위 지정(어떤 유형의 프로젝트에 적용할 것인가), 기준선(Baseline) 시나리오 설정(해당 프로젝트가 없었다면 늘어났을 배출량을 어떻게 산출할 것인가), 추가성(Additionality) 검증(해당 프로젝트가 없었다면 일어나지 않았을 감축임을 어떻게 입증할 것인가) 등의 모든 내용을 포함함

11) 刘海燕 외, 「中国国家温室气体自愿减排交易机制优化途径初探」, 『中国环境管理』, 2022, p.24

12) 黄绍军, 「碳中和目标下我国CCER重启面临的困境与对策建议」, 『西南金融』, 2023, p.26

13) 鲁政委 외, 「"碳中和"愿景下我国CCER市场发展研究」, 『西南金融』, 2022, p.9

14) 颜晓妍, 「"双碳"目标下我国重启CCER制度的规范构建」, 『低碳经济』, 2025, p.152

15) “그린워싱의 시작: 국내 기업의 자발적 탄소시장 활용 사례 분석”, 플랜1.5 기후현안, 2025.1, p.5

16) 상동, p.8

17) 우리나라의 규제적 탄소시장(K-ETS)도 외부 사업을 통해 할당된 탄소 배출량의 일부(10% 이내)를 상쇄하는 것을 허용하고는 있으나, 중국과 같이 자발적 탄소시장(VCM)에서 상쇄배출권(CCER)을 구매하여 바로 상쇄할 수 있는 것이 아니라 외부사업 인증 실적(Korean Offset Credit, KOC)을 정부의 승인을 거쳐 상쇄배출권(Korea Credit Unit, KCU)으로 전환하는 절차를 거쳐야 함, 이재형, 「규제적 탄소시장에서 자발적 탄소시장으로의 외부사업 전환옵션 연구」, 『에너지경제연구』, 2023, p.258

[참고문헌]

이재형, 「규제적 탄소시장에서 자발적 탄소시장으로의 외부사업 전환옵션 연구」, 『에너지경제연구』, 2023

“자발적 탄소 시장(VCM) 동향 점검”, 키움증권, 2024.8.19.

“그린워싱의 시작: 국내 기업의 자발적 탄소시장 활용 사례 분석”, 플랜1.5 기후현안, 2025.1.

『중국 상쇄배출권(CCER) 프로젝트 추진현황』, 한국환경산업기술원, 2023.8.

黄绍军, 「碳中和目标下我国CCER重启面临的困境与对策建议」, 『西南金融』, 2023

刘海燕 외, 「中国国家温室气体自愿减排交易机制优化途径初探」, 『中国环境管理』, 2022

鲁政委 외, 「"碳中和"愿景下我国CCER市场发展研究」, 『西南金融』, 2022

平倩 외, 「国内外自愿碳市场发展现状与前景展望」, 『国际石油经济』, 2025

颜晓妍, 「"双碳"目标下我国重启CCER制度的规范构建」, 『低碳经济』, 2025

“全国碳市场大扩围，80亿吨碳排放纳入管控体系”, 能源杂志, 2025.3.20, https://www.inengyuan.com/juececankao/14389.html